臺北高等行政法院判決
107年度訴字第489號
107年9月13日辯論終結
原 告 藍伯欽
鍾宜潔
林秀榿
陳月女
鄧志平
黃美鈴
劉諺穎
林文崢
楊靜慧
楊桐峯
藍一成
楊正明
藍正德
莊茂雄
莊再興
方炫棍
賴兆良
賴怡君
賴怡玲
莊玉琴
林學群
林筠
莊如松
莊子明
莊涵羽
莊淑菁
余陳金花
余銘昆
余墨池
林中海
薛錦峯
薛惠霖
薛李阿蘭
曾薛淑惠
薛東昌
余振安
余明瑺
黃金福
陳國棟
曾楊寶貴
林初義
余明樺
余振財
楊錦榮
共 同
訴訟代理人 張致祥 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 陳金德（代理縣長）
訴訟代理人 簡坤山 律師
許進星
林素連
上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國107 年2
月27日台內訴字第1070013618號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告為參與「羅東都市計畫（鐵路以東地區）光榮路以東地 區市地重劃」（下稱系爭重劃案）之地主，嗣認被告於重劃 分配予原告之土地上建設2 公尺寬之步道，並於步道下埋設 管線之舉，已違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法 第21條第1 、2 、4 項之規定，乃於民國106 年11月6 日發 函向被告主張：「有關羅東鐵路以東市區重劃，在發回土地 上，施設2 公尺人行步道及鋪設公共管線，明顯違法，依法 聲明異議……。」等語（下稱原告106 年11月6 日函），被 告並以106 年11月23日府地開字第1060181795號函（下稱系 爭函文）復原告。原告不服系爭函文，提起訴願，經決定不 受理後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
原告已依平均地權條例第60條第1 項規定負擔市地重劃費 用及利息，則重劃分配予原告之土地即應是正常效用，得
自由使用、處理、收益及處分。詎被告竟於重劃分配予原 告之土地上建設2 公尺寬之步道，並於步道下埋設管線， 已違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第 1 、2 、4 項之規定。至「細部計畫土地使用分區管制要 點【擬定羅東都市計畫( 鐵路以東地區) 細部計畫土地使 用分區管制要點】」（下稱系爭管制要點）係基於都市計 畫法第22條及同法臺灣省施行細則第35條之規定所授權訂 定，惟該施行細則僅涉及土地使用之管制，並無授權被告 得自行在私人土地上，未經徵收即自行施設公共設施，致 使人民負擔法律上所無之義務。是以，被告所為，已侵害 人民之財產權，且此侵害人民財產權之事項，不得以行政 命令為之，故有關系爭管制要點第陸點「指定應留設騎樓 地區及退縮規定」第3 項第3 款就退縮土地自道路或廣場 境界線2 公尺範圍於重劃工程一併施作部分之規定，業已 違反憲法、法律及市地重劃實施辦法，且已逾都市計畫法 臺灣省施行細則第35條規定之授權，應屬無效，則被告即 不得以無效之法令作為其行政作為之依據。因此，原告於 106 年11月6 日發函予被告，提出異議，亦即請求被告就 其於106 年10月18日及19日點交土地之違法處分予以撤銷 ，並請求被告拆除在發回予原告之土地上所舖設之2 公尺 寬人行步道及地下埋設之公共管線後，再行交付。被告以 系爭函文否准，復未依行政程序法第113 條及第117 條之 規定，依職權撤銷或廢止違法之行政處分，則系爭函文自 屬違法之行政處分，應予撤銷。
（二）聲明：
１、系爭函文及訴願決定均撤銷。
２、被告應作成撤除「羅東都市計畫（鐵路以東地區）光榮路 以東」市地重劃區（下稱系爭重劃區）就發回予原告之土 地上鋪設之2 公尺人行步道及地下埋設之管線之行政處分 。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、原告莊玉琴、林學群、林筠為當事人不適格： 系爭重劃區其中羅東鎮東榮2 段89、90地號土地於104 年 12月12日為土地重劃登記時，均屬原告莊如松所有，其於 重劃後始將2 筆土地合併分割為89及89-1至89-6等7 筆土 地，並分別於105 年3 月9 日及7 月25日，將其中89-1、 89-4及89-6地號土地贈與移轉登記給莊玉琴所有；並於10 5 年3 月9 日同時將89-2地號土地贈與移轉登記予林筠所 有，將89-3地號土地贈與移轉登記予林學群所有。職是，
莊玉琴、林學群、林筠均非分配結果處分之相對人，自無 權對於重劃之公告或任何行政處分提起異議或本件訴訟； 另就原告莊如松而言，其將重劃土地89及90地號土地合併 分割後，雖仍保留其中89及89-5地號土地，但對於已贈與 移轉給莊玉琴等3 人之89-1、89-2、89-3、89-4及89-6地 號等5 筆土地，因已非其所有，則其以所有權人名義提起 本件訴訟，亦屬無據。
２、系爭函文僅為觀念通知，並非行政處分，原告訴請撤銷系 爭函文，並不合法：
⑴被告以102 年12月24日府地開字第1020208662號公告實施 系爭重劃案，復於104 年9 月1 日以府地開字第10401444 08A 號公告（下稱104 年9 月1 日公告）土地分配結果， 該等公告始為行政處分。又倘原告對於重劃計畫書或重劃 後之土地分配結果有反對意見或欲提出異議，應依市地重 劃實施辦法第16條及第35條之規定，於公告期間內向被告 為之。原告既未於公告期間內提出反對意見與異議，則重 劃計畫書及土地分配結果於上開公告期滿時即已確定，原 告即不得再就此已確定之結果為爭執。又原告固然於106 年11月6 日以書面向被告陳情，被告並以系爭函文回復， 惟系爭函文既未對原告發生任何具體之法律效果，即不備 撤銷訴訟要件，原告應不得據以提起行政爭訟。 ⑵原告訴之聲明第2 項係請求被告作成撤銷系爭重劃案就發 回予原告土地上鋪設2 公尺人行步道及於步道下埋設地下 管線之行政處分，原告雖稱該項請求屬課予義務之訴。惟 原告參與重劃所分配之土地已經確定，且綜觀平均地權條 例第60條、市地重劃實施辦法第21條並無賦予原告得直接 請求被告作成上開處分之規定，故原告是項請求即非行政 訴訟法第5 條規定所稱之「依法申請」。縱原告對被告陳 情回復內容有所不服，亦非屬得依行政訴訟法第5 條規定 提起行政訴訟予以救濟之範疇，故原告此部分請求不備提 起課予義務訴訟要件，其訴不合法而無法補正，亦應予駁 回。況原告既主張其106 年11月6 日申請函為「異議」， 而非「申請」，則被告回復原告之系爭函文，即不可能為 駁回申請，益見原告之主張，並無理由。
３、原告主張亦無實體理由：
⑴系爭管制要點第陸點第3 項第3 款已有規定「退縮土地自 道路或廣場境界線2 公尺範圍於重劃工程一併施作，提供 公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用」，且縱無前 開規定，原告之建築基地亦受宜蘭縣建築管理自治條例之 限制，亦即仍應依所臨道路長度而受有各應退讓建築2 公
尺、3 公尺，且須將退讓部分供公眾通行之用之限制。況 且，建築法第48條第1 項但書規定：「都市細部計畫規定 須退縮建築時，從其規定」。是故，系爭管制要點並未違 法限制人民財產之使用方式。
⑵原告所稱之臨路2 公尺之範圍係建築基地依都市計畫指定 留設之公共開放空間，且供人行通道使用，而其退縮土地 既得計入建築基地之法定空地，則該範圍即非屬道路，且 退縮土地2 公尺範圍係供個別建築基地民生用戶管溝支管 所用，避免日後維修管線重複挖掘計畫道路路面，影響交 通順暢、居民安寧。是故，原告指稱被告發回予原告之土 地臨路2 公尺之範圍內，被施設人行步道及鋪設公共管線 ，係道路設施範圍，屬重劃區內之公共設施，該設施不能 施設於地主之私人土地；系爭管制要點違反平均地權條例 第60條及市地重劃實施辦法第21條第1 項、第2 項、第4 項規定云云，顯有誤會。再者，原告所分得可建築之土地 於「第二種產業專用區」部分，其建蔽率為百分之60、容 積率為百分之160 ，故原告建築房屋本應受上開建蔽率限 制，則退縮部分既得計入法定空地，且另有獎勵建築容積 ，對原告而言，可謂利益平衡，是系爭管制要點之規定並 未侵害原告之財產權。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告莊玉琴、林學群、林筠是否具當事人適格？（二）系爭函文是否為行政處分？
（三）被告在系爭重劃區發回予原告之土地上施設人行步道及埋 設管線，是否違法？
五、本院之判斷：
（一）按否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機關 對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利 益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請 求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。其訴 訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政 處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求 判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附 屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，但並不構成撤 銷訴訟與課予義務訴訟之合併。當原告所提起之課予義務 訴訟具備訴訟成立要件，行政法院即應先實體審理課予義 務訴訟本案聲明有無理由，並以原告所主張之請求權基礎 於裁判時是否有效存在為斷。倘課予義務訴訟無理由時， 原告所主張之公法上請求權基礎既不存在，即無從取得其
依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，行政法院應 依行政訴訟法第200 條第2 款規定，以判決駁回原告之訴 ，其附屬聲明請求撤銷訴願決定及否准處分，應一併予以 駁回（最高行政法院107 年度判字第60、63號判決可資參 照）。本件原告起訴時即共同委任張致祥律師為訴訟代理 人，並為前揭聲明，但並未表明該等聲明之訴訟類型及依 法申請之依據，經本院數次闡明後（參本院卷一第313 頁 、卷二第19頁、第79至80頁），原告乃表示訴之聲明第1 項為撤銷訴訟、第2 項為課予義務訴訟，嗣經本院再度闡 明：「本件訴之聲明第1 、2 項構成完整的課予義務訴訟 ，原告有何意見？」原告仍表示：「原告認為是撤銷訴訟 加課予義務訴訟。」（參本院卷二第80頁）是以，本院即 依原告之主張為下列之判斷，先予敘明。
（二）次按「原告之起訴有下列各款情形之一者，行政法院應以 裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命 補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政 訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。再按同法第4 條 第1 項、第5 條明定人民因中央或地方機關之違法行政處 分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願 而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟；人民因中 央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應 作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違 法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機 關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所 謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條 第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為 之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方 行政行為而言。茍行政機關對外所為僅屬其單純之事實敍 述或理由說明，不生任何法律效果，即非行政處分，人民 不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法（最高行政 法院105 年度裁字第1104號裁定可資參照）。再者，所謂 「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關 請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言； 而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有 法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是課予義務訴 訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據 ，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非 賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人 民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關 發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法
申請之案件」，此時受理陳情之中央或地方機關所為之函 復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理 由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行 政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟。足認行政機 關對於人民之請求予以拒絕，並非盡屬行政處分，而應依 請求之內容決定之（最高行政法院105 年度裁字第874 號 裁定足資參照）。
（三）經查，被告依都市計畫法第27條第1 項第4 款規定，辦理 「變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細 部計畫）」，經內政部所屬都市計畫委員會101 年3 月13 日第775 次會議審議通過，擬定羅東都市計畫（鐵路以東 地區）細部計畫，於102 年6 月10日經被告都市計畫委員 會第177 次會議審議通過，上開主要計畫及細部計畫經被 告以102 年10月14日府建城字第1020164959B 號公告發布 實施，並報請內政部核准，經內政部以102 年10月24日內 授中辦地字第1026039753號函准予辦理，被告即以102 年 12月24日府地開字第1020208662號公告實施系爭重劃案， 公告期間自103 年1 月20日起至103 年2 月19日止，並以 102 年12月30日府地開字第1020211437A 號函通知各土地 所有權人於103 年2 月15日在羅東鎮羅東國中辦理市地重 劃計畫書說明會，嗣以104 年9 月1 日公告土地分配結果 ，公告期間自104 年9 月7 日至104 年10月7 日，復以10 4年9月1日府地開字第1040144408C號函檢送重劃前、後土 地分配清冊、土地分配位置圖告知原告分配結果業已核定 。其後，被告於106年9月22日以府地開字第1060156934A 號函通知原告辦理系爭重劃區土地點交作業，原告遂於 106年11月6日發函向被告主張：「主旨：有關羅東鐵路以 東市區重劃，在發回土地上，施設二公尺人行步道及鋪設 公共管線，明顯違法，依法聲明異議……。」經被告以系 爭函文回復原告略以：為避免日後維修管線重複挖掘計畫 道路路面，影響交通順暢、居民安寧，於重劃工程就土地 所有權人應退縮2公尺之土地，供公眾通行之步道及民生 必需之電力、電信、弱電、污水、排水、自來水等分戶銜 接預留管一併施作，並就該退縮部分給予建築容積獎勵， 並由道路主管機關管理維護等語。原告不服系爭函文，提 起訴願，經決定不受理後，遂提起本件行政訴訟等情，為 兩造所不爭執，復有宜蘭縣政府102年10月14日府建城字 第1020164959B號公告（原處分卷第17頁）、內政部102年 10月24日內授中辦地字第1026039753號函（原處分卷第18 頁）、被告102年12月24日府地開字第1020208662號公告
（原處分卷第19頁）、被告102年12月30日府地開字第 1020208662A號函（原處分卷第57至58頁）、被告104年9 月1日公告（原處分卷第59至60頁）、被告104年9月1日府 地開字第1040144408C號函（原處分卷第61至63頁）、被 告106年9月22日府地開字第1060156934A號函（訴願卷第 164至165頁）、原告106年11月6日函（本院卷一第67至71 頁）、系爭函文（本院卷一第72至75頁）、訴願決定（本 院卷一第98至100頁）、變更羅東都市計畫主要計畫（配 合擬定鐵路以東地區細部計畫）計畫書（本院卷一第131 至292頁）在卷可稽，自堪信為真實。
（四）次查，原告以106 年11月6 日函向被告主張系爭重劃區之 發回土地上，施設2 公尺人行步道及鋪設公共管線，違反 平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1 、2 、4 項之規定，依法聲明「異議」等語，並無對被告有何 申請之舉，嗣經被告以系爭函文回復。而揆諸系爭函文之 內容記載略以：「主旨：台端等陳情羅東都市計畫（鐵路 以東地區）光榮路以東市地重劃區，於退縮2 公尺土地施 設人行步道及公共管線，……，請查照。」「說明：一、 復台端等未具日期陳情函。二、按平均地權條例第60條規 定：……。另查市地重劃實施辦法第21條規定：……。本 重劃區依上開規定計算負擔，由參加重劃土地所有權人按 其土地受益比例共同負擔，並以重劃區未建築土地折價抵 付，符合法令規定；台端等所稱所分得面臨道路寬度不同 ，所負擔之人行步道費用，也不相同，形成不公現象一節 ，顯有誤解。……四、本府為形塑本區人行友善環境，及 避免日後本府維修管線重覆挖掘計畫道路路面，影響交通 順暢、居民安寧，於重劃工程就土地所有權人應退縮2 公 尺土地，供公眾通行之步道及民生必需之電力、電信、弱 電、污水、排水、自來水等分戶銜接預留管一併施作，並 就該退縮部分給予建築容積獎勵，於『擬定羅東都市計畫 （鐵路以東地區）細部計畫』訂定土地使用分區管制要點 第六點『指定應留設騎樓地區及退縮地建築基地退縮土地 管制（三）退縮土地自道路或廣場境界線2 公尺範圍於工 程一併施作，提供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施 使用，並由道路主管機關管理維護者，獎勵該2 公尺範圍 土地面積之建築容積。』並無違法。……」等語（參本院 卷第72至75頁），可知系爭函文僅係被告就原告所陳系爭 重劃區之土地上施設2 公尺之人行步道及埋設公共管線有 無違法乙節，基於主管機關之職權，說明相關規定之回復 ，其性質係屬單純事實通知或理由之說明，並非對原告有
所處分，亦不因此發生具體的法律效果，或造成其權利或 利益之損害，亦非對原告依法申請之案件予以駁回之行政 處分。是以，原告對之提起行政訴訟，核屬不備起訴要件 ，且其情形無從補正，應予駁回。又原告固陳稱原告106 年11月6 日函即是對被告所為之申請（參本院卷二第80頁 ），且因被告並無權力可以逕自施設人行步道，故原告拒 絕點交，依行政程序法第113 條、第117 條之規定，被告 負有義務廢止此錯誤的行政處分，或在救濟期間經過後， 依職權撤銷該錯誤之行政處分，並作成適法之處分，詎被 告否准，原告方提起本件行政訴訟等語（參本院卷二第19 至20頁、第80至81頁）。惟按「行政處分之無效，行政機 關得依職權確認之。」「違法行政處分於法定救濟期間經 過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級 機關，亦得為之。」固為行政程序法第113 條第1 項、第 117 條本文所明定，然此核屬被告之職權，上開規定並未 賦與原告有請求被告撤銷或廢止之權利，故原告106 年11 月6 日函難謂係依法申請之案件，亦非主管機關應依申請 （或異議）、以申請人為處分對象，作成有個案規制效力 之行政處分。是以，原告主張系爭函文為行政處分云云， 尚無足取。
（五）原告另為訴之聲明第2 項之請求，並主張：被告在系爭重 劃區之發回土地上，於退縮2 公尺土地施設人行步道及公 共管線，違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第 21條第1 、2 、4 項之規定，故被告應拆除上開人行步道 及公共管線後，再行交付原告等語。然查：
１、按平均地權條例第56條第1 項、第4 項規定：「（第1 項 ）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後 ，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施 開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公 共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發 新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。……（ 第4 項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬 訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔 、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償 及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」 第60條規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內 供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場 、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項 用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土 地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息
，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔， 並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者， 改以現金繳納。……。」而依平均地權條例第56條第4 項 授權訂定之市地重劃實施辦法第7 條第2 項前段規定：「 都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者 ，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得 依都市計畫劃定之開發分區辦理市地重劃；……。」第9 條規定：「選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計 畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再 行辦理重劃。但選定重劃之地區，其主要計畫具有都市計 畫法第22條第1 項規定之內容者，得先依主要計畫辦理重 劃，以配合擬定細部計畫。」第21條第1 項、第2 項、第 4 項分別規定：「（第1 項）土地所有權人依本條例第60 條規定，應共同負擔之項目如下：一、公共設施用地負擔 ：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰 里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零 售市場等十項用地，扣除重劃區內原公有道路、溝渠、河 川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土 地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、 重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地 受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。（第2 項 ）前項第1 款所定重劃區內供公共使用之道路，包括道路 之安全島、綠帶及人行步道；所稱重劃區內供公共使用之 溝渠，指依都市計畫法定程序所劃設供重劃區內公共使用 之排水用地。……（第4 項）第1 項第2 款所稱工程費用 ，指道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公 園、廣場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施 工、整地、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制 費。」第25條規定：「（第1 項）公共設施用地負擔包括 臨街地特別負擔及一般負擔。（第2 項）前項之臨街地特 別負擔，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之 道路用地，按路寬比例所計算之負擔。（第3 項）第1 項 之一般負擔，指公共設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特 別負擔後，所餘之負擔。」
２、次按都市計畫法第22條第1 項規定：「細部計畫應以細部 計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範 圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。 四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共 設施用地。七、其他。」第23條第1 項規定：「細部計畫 擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定
與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由 該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第48條規定：「 依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由 各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉 、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區 段徵收。三、市地重劃。」第58條規定：「（第1 項）縣 （市）（局）政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內 之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃。」第85條規 定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內 政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備 案。」內政部依前揭都市計畫法第85條授權訂定之都市計 畫法臺灣省施行細則第35條第1 項、第3 項、第4 項分別 規定：「（第1 項）擬定細部計畫時，應於都市計畫書中 訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要， 訂定都市設計有關事項。……（第3 項）第1 項土地使用 分區管制要點，應規定區內土地及建築物之使用、最小建 築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率 、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、 建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防 災及其他管制事項。（第4 項）前項土地使用分區管制要 點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都 市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」又 都市計畫法制定之目的，依其第1 條規定，係為改善居民 生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展。都市 計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定 外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之 都市計畫，亦有司法院釋字第513 號解釋甚明。 ３、由上開規定可知，都市計畫內容上分為主要計畫及細部計 畫，主要計畫係表明都市發展之基本構想，作為擬定細部 計畫之準則；細部計畫係作為實施都市計畫之依據，兩者 有上下階層關係。原則上實施市地重劃地區以已發布細部 計畫者為限，市地重劃之辦理，除主要計畫具有細部計畫 內容者，得先依主要計畫辦理重劃，再配合擬定細部計畫 外，其餘均應於完成細部計畫之擬定或變更程序後始得為 之。又於主要計畫公布後，其細部計畫即應就土地使用分 區訂定管制要點，就區內土地及建築物之使用、最小建築 基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、 透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建 築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災 及其他管制事項加以規定。又已依法定程序定有都市計畫
並完成細部計畫之區域，其土地及建築物之使用，即應依 其計畫實施。且就公共設施用地，除以徵收或購買取得外 ，亦得以市地重劃之方式取得之。
４、查依「變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地 區細部計畫）」計畫書第伍章第肆點關於「土地使用及公 共設施計畫」載明：「本計畫依前述，……變更範圍內土 地使用內容依細部計畫所定之土地使用分區管制要點執行 （詳附件一）。」（參本院卷一第162 頁）而附件一即為 被告依都市計畫法第22條第1 項及同法臺灣省施行細則第 35條規定訂定之系爭管制要點（參本院卷第175 至180 頁 ），其中第陸點第1 項、第3 項規定：「（第1 項）指定 應留設騎樓或退縮規定如附圖一所示。……（第3 項）建 築基地退縮土地管制如下：（一）退縮土地得計入法定空 地，僅供步道、車道、綠化、設置或埋設民生用戶管溝等 相關設施使用，且地面不得設置構造物。（二）退縮土地 自道路或廣場境界線起算2 公尺範圍內應供公眾通行，… …（三）退縮土地自道路或廣場境界線2 公尺範圍於重劃 工程一併施作，提供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設 施使用，並由道路主管機關管理維護者，獎勵該2 公尺範 圍土地面積之建築容積。」此部分乃係訂定建築基地退縮 留供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用之規定， 被告依實際發展需要，訂定較都市計畫法臺灣省施行細則 嚴格之規定，並給予建築容積之獎勵，自無違反法律授權 。況且，依前揭管制要點之規定，該退縮土地既得計入法 定空地，則該範圍自非平均地權條例第60條所稱之「道路 」，故前揭管制要點之規定亦未與平均地權條例第60條及 市地重劃實施辦法第21條第1 項、第2 項及第4 項之規定 相悖，原告前揭情詞，要非可取。
５、況且，平均地權條例第60條之2 第1 項、第2 項規定：「 （第1 項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結 果公告30日，並通知土地所有權人。（第2 項）土地所有 權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以 書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時 確定。另市地重劃實施辦法第14條第1 項規定：「重劃地 區選定後，主管機關應舉辦座談會，並擬具市地重劃計畫 書，報請上級主管機關核定。」第16條規定：「（第1 項 ）重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知 土地所有權人，並舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點 。（第2 項）土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者， 應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地坐落、面積
及姓名、住址，於簽名或蓋章後，提出於主管機關為之。 」第35條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）主管機關於 辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告 於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽 ：……（第2 項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地 分配清冊檢送土地所有權人。土地所有權人對於第1 項分 配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出 異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿 時確定。」查被告以102 年12月24日府地開字第10202086 62號公告實施系爭重劃案，公告期間自103 年1 月20日起 至103 年2 月19日止，並於103 年2 月15日在羅東鎮羅東 國中辦理市地重劃計畫書說明會，且業已通知原告參與， 此觀被告102 年12月30日府地開字第1020211437A 號函即 明（參原處分卷第57至58頁）。而觀諸系爭重劃區說明會 資料載明：「……五、指定應留設騎樓地區及退縮規定： ……（二）建築基地退縮土地管制如下：1.退縮土地得計 入法定空地，僅供步道、車道、綠化、設置或埋設民生用 戶管溝等相關設施使用，且地面不得設置構造物。2.退縮 土地自道路或廣場境界線起算2 公尺範圍內應供公眾通行 ，其地面鋪裝應平整，並應符合『宜蘭縣都市計畫地區法