臺北高等行政法院判決
106年度訴字第720號
107年9月27日辯論終結
原 告 張錦秋
蕭宏展
共 同
訴訟代理人 余淑杏 律師
蔡佩穎 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民（局長）住同上
訴訟代理人 施珮瑩
汪海淙
何嘉福
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
6年3月29日府訴二字第10600058400號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告應給付原告新臺幣參拾萬元並應為回復門牌號碼臺北市○○區○○路000號2樓000號1樓供水供電之處置。訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告甲○○所有門牌號碼臺北市○○區○○路000號2樓、原 告乙○○所有坐落臺北市○○區○○路000號1樓建築物（下 合稱系爭建築物）坐落於臺北市土地使用分區之第3種商業 區內，由案外人林義順等經營「大和風養生館（市招：善圓 養生館）。經臺北市政府警察局萬華分局（下稱萬華分局） 於民國105年3月18日，在系爭建築物內查獲從業女子與男客 從事性交易，違規使用為性交易場所，乃以105年5月10日北 市警萬分行字第10535785700號等函查報系爭建築物為「正 俗專案」列管執行對象。案經被告審認案外人林義順為系爭 養生館實際負責人，其違規使用系爭建築物為性交易場所， 乃以105年5月23日北市都築字第10534332200號函（下稱105 年5月23日函）勒令案外人林義順停止違規使用，同函並副 知原告依建築物所有人責任督促使用人改善，如使用人未依 規定履行義務或該建築物仍有違規使用情事，將處建築物所 有人新臺幣（下同）30萬元之罰鍰，且違規建築物將停止供
水供電，該函於105年5月24日送達原告。嗣萬華分局復於10 5年10月22日，查獲案外人劉新發於系爭建築物違規使用為 性交易場所，乃以105年11月4日北市警萬分行字第10530310 600號及105年11月28日北市警萬分行字第10536985700號函 通知被告查報系爭建築物為「正俗專案」列管執行對象，另 以105年10月23日北市警萬分刑字第10532763500號及105年1 1月25日北市警萬分刑字第10532823300號刑事案件報告書將 劉新發等移送臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦 。案經被告審認原告未履行所有權人停止違規使用之義務， 違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10 條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定， 爰依都市計畫法第79條第1項規定，以106年1月3日北市都築 字第10540481900號裁處書處原告30萬元罰鍰，並停止系爭 建築物供水、供電（下稱原處分）。原告不服，提起訴願， 遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告以系爭建築物位於第3種商業區，作為從事性交易場所 ，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計劃施行自治條例第 10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定 ，援引都市計畫法第79條規定裁量，其法令依據顯有錯誤， 亦有違反處罰法定主義之違法：
媒介性交易行為，係刑事法律所全面禁止及處以刑罰的行為 （刑法第231條第1項、兒童及少年性交易防制條例第23條第1 項參照），並非都市計畫分區管制之對象。則被告認為依據 「臺北市土地使用分區管制規則」第23條規定，就第3種商 業區之土地或建築物，並無允許或附條件允許其供作「性交 易仲介業」場所使用的組別，故於第3種商業區從事「性交 易仲介業」，係違反臺北市土地使用分區管制規定，應依都 市計畫法第79條第1項，加以處罰云云，核係對土地使用分 區管制規定意旨之誤解，尚不足採。縱使被告僅以原告員工 一時與他人從事性交易之行為，即認定原告係於第3種商業 區內將系爭建築物供作「性交易仲介業」使用，而違反臺北 市土地使用分區管制規定，核係對於都市計畫法第79條第1 項之處罰構成要件事實「土地或建築物之使用」之定義與涵 攝，有所誤會。縱使雇用之員工有一時私下之媒介性交易行 為，亦無礙於商業之方便性，反為該瘦身美容業帶來商機而 獲利，足見原告並未因此而違反都市計畫法第35條之規定。 ㈡被告主張系爭建築物作為從事性交易場所云云，需有確實證 據，否則即有違法：
就被告所指訴之第1次查獲，當時之負責人林宣佑業經臺北
地檢署檢察官偵查終結，認其應無法知悉其員工有與他人為 性交易之行為，應為不起訴之處分（105年度偵字第6848號 ），就第2次被查獲之行為，亦尚在檢察官偵查中，系爭建 築物並未被認定為性交易之場所。系爭建築物有使用及管理 權限之承租人（負責人）都不知內有性交易之情事，被告卻 認定對於系爭建築物之使用及管理權限均被限制之原告將系 爭建築物作為性交易場所使用，違反都市計畫法等相關規定 ，顯然違誤。
㈢本件被告「裁處原告30萬元及停止前揭建物供水、供電」之 處分，違反都市計劃法第79條裁處之構成要件，爰說明如下 ：
被告105年5月23日函說明第8點註記，既未表明原告具有行 政處分相對人之身分，更未載明與原告為受處分人有關之主 旨、事實、理由及其法令依據，非僅與行政程序法第96條第 1項規定不符，亦難認係被告就具體公法上事件所為對外直 接發生法律效果之單方行政行為，自非屬行政處分。被告10 5年5月23日函文僅係「副知」原告「依其責任督促使用人改 善」，並未對原告為課處罰鍰之處分，更未勒令原告應停止 違規使用，則原處分容有違誤。
㈣原告僅係出租系爭建築物，在租賃期間，原告並無實質上之 管理及使用權限，更不能隨意進入；而對於承租人之受雇員 工偶發之單一行為，承租人（雇主）都因無法預知而經檢察 官為不起訴處分，在原告使用權被限制之情況下，更無從得 知系爭建築物內部實際商業行為，原告顯已善盡所有權人之 注意義務，絕無故意或過失之責任。且原告根本不可能亦無 法天天去開門檢查承租人是否有被告所稱之違法行為。本件 原告並無任何故意或過失，被告認定原告應對於系爭建物有 違反使用分區之使用負責任云云，顯有違誤。又遍查都市計 畫法第79條第1項及其他款項皆未針對違反「督促義務」者 定有處罰，被告之裁罰顯然於法無據。
㈤被告在裁處時，無論是105年3月18日第1次查獲，或是105年 10月22日再次查獲，對於建物使用人，均僅是「勒令停止違 規使用」而已；惟對於建物所有權人原告，卻課以最重之罰 鍰30萬元及停止供水供電之處分。致原告無法繼續提供一個 符合租賃契約目的之租賃物給承租人使用，而有違約情事， 原告還需繳納銀行貸款及房屋稅、地價稅等稅捐，造成輕重 失衡，損害原告財產權益至鉅，違反比例原則及行政罰法第 18條第1項及濫用裁量權等規定。
㈥綜上所述，並聲明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被 告應返還原告30萬元並應為回復系爭建築物供水供電之處置
。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠被告105年5月23日函說明8已載明原告應負之義務內容，並 已記載原告有關之主旨、事實、理由及其法令依據，係行政 機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外 直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條規 定係屬行政處分。
㈡原告非系爭建築物違規使用之使用人，故被告僅函知原告善 盡督促管理之責；且都市計畫法第79條第1項規定，並未有 前段勒令停止使用與後段30萬元罰鍰、停止供水供電之受處 分人必須是同一人之意涵。原告雖援引本院105年訴字第110 號判決指摘原處分，容有所誤。
㈢查萬華分局所檢附之刑事案件報告書及相關人員筆錄，本案 違規事實甚為明確。依萬華分局105年3月25日北市警萬分行 字第10530216000號函所附蕭又郎筆錄第2頁所示：「我約於 昨（18）日晚上8點多到該店消費。我進去時直接跟小姐說 要做油壓，……，按摩約1至20分鐘後，小姐就開始撫摸我 生殖器，然後就叫我轉正面，我有問她還有沒有其他特別服 務，他說如要特別服務要再加1,000元，結果我同意後，我 就跟她做。」、李彥儒筆錄第2頁所示：「我約於昨（18） 日晚上8點多到該店消費。……我就問她有沒有全套性交易 ，她沒有回答，只有點頭，……整個過程約5分鐘後我就射 精了，……」另依萬華分局105年11月4日北市警萬分行字第 10530310600號函及105年11月28日北市警萬分行字第105369 85700號函所附王景維筆錄第2頁所示：「我於今（22）日約 下午14時許到該店消費。……按摩約30分鐘左右後，小姐就 開始撫摸我生殖器，……她問我說如要特別服務要再加1,00 0元，我同意後，我就跟她做。……指的是小姐幫我全套性 服務。」系爭建築物內確有從事半套性交易服務，該等調查 筆錄並經當事人現場簽章，相關證人（男客及從業女子）均 遭萬華分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在 案，違法事實明確。而依原告所提供之臺北地方檢察署檢察 官不起訴處分書，僅證明警方無積極證據，足資證明系爭商 號負責人有意圖使人為性行為而媒介、容留以營利罪嫌，並 無否定系爭場所有性交易之情事。被告援引都市計畫法第79 條之規定予以處分，於法並無違誤。
㈣參照查內政部104年2月24日台內訴字第1040012188號訴願決 定書意旨，所有權人對其所有之建物，負有排除違法狀態回 復合法狀態之狀態責任。而原告（即所有權人）所有之系爭 建築物因2次查獲違規使用為性交易場所，並未盡排除違規
之義務；臺北市政府警察局查報為正俗專案執行對象，認屬 重大違規情節，被告依行政罰法第18條第1項規定，審酌原 告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，並考量 受處罰者之資力，處原告最高額度罰鍰並停止違規建築物供 水、供電，並無違誤。
㈤被告於第1次處罰使用人之時，尚以公文副知原告，敦促其 善盡維護建築物合法使用狀態之義務，惟原告對已受之告知 ，視若無物；對違法結果之發生，消極以對。是故原告已預 見違法結果之發生，而其發生並不違背其本意，足證有放任 違規使用之故意。又色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居 住安寧，故限制色情行業之存在空間，使其遠離居民正常之 生活環境，自為都市計畫立法目的所涵蓋，對原告處以30萬 元罰鍰，並未逾越法定之裁量範圍。被告依臺北市政府「正 俗專案」政策，基於保護公共利益，端正社會風氣之目的， 針對色情行業之危害共通性，規定第1階段裁處使用人罰鍰 之額度為20萬元，第2階段裁處使用人、所有權人罰鍰之額 度為30萬元，即係預先行使裁量權而訂頒裁量基準，自難謂 過重而有違裁量目的、比例原則。另原告乙○○前於臺北市 ○○區○○○路0段00號1至3樓經營「欣悅泰式養生館」， 遭臺北市政府警察局於103年10月10日查獲違規使用為性交 易場所，並遭勒令停止違規使用在案，足證原告乙○○對於 建築物作性交易場所違反都市計畫法，已有認知，卻未積極 防免違規發生，放任違規持續存在，難謂無故意責任。 ㈥綜上所述，並聲明求為：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原 告負擔。
四、兩造之爭點:
被告105年5月23日函是否行政處分?原告是否為該函之相對 人?系爭建築物有無作為從事性交易場所?原告有無違反都市 計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及 臺北市土地使用分區管制自治條例第23條規定?原處分有無 違反處罰法定主義?有無違反比例原則?有無裁量濫用之瑕疵 ?原告有無故意或過失?
五、本院之判斷:
㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄 市為直轄市政府……。」第35條規定：「商業區為促進商業 發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利 。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之 使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政 部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者， 當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所
有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰 ，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建 、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電 、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土 地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定 ：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部 核轉行政院備案……。」次按地方制度法第18條第6款規定 ：「下列各款為直轄市自治事項：……。六、關於都市計畫 及營建事項如下：㈠直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。 ㈡直轄市建築管理。㈢直轄市住宅業務。㈣直轄市下水道建 設及管理。㈤直轄市公園綠地之設立及管理。㈥直轄市營建 廢棄土之處理。」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（ 鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定 自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機 關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並 發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1項規定：「直轄 市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項， 得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之 授權，訂定自治規則。」臺北市就其有關都市計畫自治事項 及依都市計畫法第85條之授權，於100年7月22日修正公布臺 北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡 稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實 施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治 條例。」第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市 政府，並得委任市政府都市發展局執行。」第10條之1第2款 規定：「前條各使用分區限制如下：……商業區：以建築 商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之 便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第26條規 定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築 物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地 使用分區管制自治條例管理。」又於100年7月22日修正公布 臺北市土地使用分區管制自治條例第1條規定：「臺北市（ 以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北 市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」第 1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下 簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局執行。」第23條 規定：「在第3種商業區之使用，應符合下列規定：⒈不允 許使用⑴第35組：駕駛訓練場。……⑿第56組：危險性工業 。⒉不允許使用，但得附條件允許使用⑴第12組：公用事業 設施。……⑹第52組：公害較輕微之工業。⒊其他經市政府
認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制 之土地及建築物使用。」上開自治條例核與憲法、法律或基 於法律授權之法規尚無牴觸，被告據以援用，並無不合。是 以，都市計畫第3種商業區內之建築物或土地，依臺北市土 地使用分區管制規則第23條規定，並無允許使用或附條件允 許使用作為性交易場所之組別。
㈡又按臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公 告：「……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限 ，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」足認臺北 市政府有關都市計畫法第79條規定之權限，業已委任被告辦 理，合先敘明。
㈢另，以下行政規則係被告為處理臺北市土地使用分區管制自 治條例第5條案件更具體化而訂定之技術性、細節性行政規 則，與立法意旨相符，行政機關予以適用，自無違誤：臺北 市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方案第2 點規定：「依據法令㈠都市計畫法第79條……。」第3點規 定：「執行對象㈠查獲妨害風化（俗）經移送法辦案件之營 業場所……。」第4點規定：「停止供水、供電原則㈠本市 建築物之使用，有本方案第3點各項情形之一，而違反都市 計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應 將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項 規定，勒令停止使用並副知所有權人限期改善。使用人如經 不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不 付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定，且未經依 違反社會秩序維護法裁處拘留者，得處新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰；拒不遵行者，除使用人移送該管司法機關， 如司法機關仍為前揭之裁處者，得再處新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰外，並處建築物所有權人、管理人新臺幣6萬 元以上30萬元以下罰鍰，並停止供水、供電、封閉、強制拆 除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有 權人、使用人或管理人負擔……㈣不同階段不因登記負責人 或使用人變更商業登記，而免除連續處罰之責任……。」（ 見本院卷1第320-321頁）。足見，都市計畫範圍內建築物之 使用，有違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布 之命令者，當地地方政府自得處其建築物所有權人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或 恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次 處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復 原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管 理人負擔。故原告主張被告依上開自治條例作成原處分，違
反處罰法定主義云云，尚非可採。
㈣查系爭建築物為原告所有，位於都市計畫第3種商業區，係 以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙 商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。次查，萬 華分局於105年3月18日，在系爭建築物內查獲從業女子與男 客從事性交易，違規使用為性交易場所，經被告審認訴外人 林義順為系爭養生館實際負責人，其違規使用系爭建築物為 性交易場所，乃以105年5月23日函勒令訴外人林義順停止違 規使用，同函並副知原告依建築物所有人責任督促使用人改 善，如使用人未依規定履行義務或該建築物仍有違規使用情 事，將處建築物所有人30萬元之罰鍰，且違規建築物將停止 供水供電，該函於105年5月24日送達原告。嗣萬華分局復於 105年10月22日，查獲案外人劉新發於系爭建築物違規使用 為性交易場所等情，有都市計畫便民資訊─地籍套繪都市計 畫使用分區圖臺北市商業處商業登記資料、不動產數位資料 庫公務應用系統、萬華分局刑事案件報告書及相關人員筆錄 等件在卷可稽（見原處分可閱卷第1頁、不可閱卷第1-192、 199-209頁），並為兩造所不爭（見本院卷1第194-195頁及 卷2第112-113頁筆錄），堪以憑認。則被告審認系爭建築物 違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10 條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定， 尚非無憑。
㈤惟按都市計畫法第79條第1項後段所指「得按次處罰」，觀 諸89年1月26日該條修正之立法理由「連續違規使用且不依 限改善者，施以連續性之罰鍰」之意旨，係對於已依該條第 1項前段規定「勒令停止使用」者，於受處罰人未依限改善 時，由主管機關按次課以行政罰，目的在強迫改善義務人依 法改善。是經主管機關依該規定「勒令停止使用」後，於得 為改善之相當期間經過後，有證據足認受處罰人未依命為改 善時，始得依同條第1項後段規定按次罰鍰，以督促違章行 為人改善。故主管機關依該條第1項前段規定處罰後，受處 分人未提起救濟而確定下，主管機關再依該條第1項後段為 處分，該處分是否違法之審查，應以主管機關依都市計畫法 第79條第1項前段規定所為之第一次處分是否合法，及受處 分人是否無正當理由未依限停止使用或恢復原狀之事實，加 以判斷（最高行政法院103年度判字第259號判決意旨參照） 。又按「依文義解釋，都市計畫法第79條第1項後段規定之 『按次處罰』係以主管機關已依同條項前段規定為「勒令拆 除、改建、停止使用或恢復原狀」處分為前提。而如前所述 ，上訴人就訴外人林榮鋒使用系爭建物違反都市計畫法第34
條等規定之違章行為，僅以北市府103年5月21日函之副本通 知被上訴人，並未依同法第79條第1項前段規定命被上訴人 為停止使用或恢復原狀之處分，原判決據以認定上訴人逕依 該條項後段規定裁罰最高金額30萬元，非但於法未合，且有 裁量怠惰之違法，亦無違誤。」最高行政法院107年度判字 第469號判決意旨參照。易言之，都市計畫法第79條第1項前 段係規範都市計畫範圍內土地或建築物之使用，於違反管制 規定時，對義務人為處罰，並課以停止違法使用及恢復原狀 之義務。準此，依都市計畫法第79條第1項後段規定所為之 按次處罰，須主管機關已依同條項前段規定命停止違法使用 或恢復原狀之處分始得為之；否則，即無義務人未停止使用 或恢復原狀之可言。
㈥且按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之 土地或建築物，未依規定使用，主管機關得對所有權人、使 用人或管理人加以處罰，並勒命停止使用或恢復原狀。究其 性質，如係以土地或建築物所有權人、使用人或管理人為該 土地或建築物未依規定使用之行為人，即以其有違反行政法 上義務之形成原因行為時，主管機關依都市計畫法第79條第 1項前段規定所為之裁處，為學理上所稱之「行為責任」； 惟如土地或建築物未依規定使用，所生「危險」之發生，與 受處罰之人並無因果關係，僅因其等對該土地或建築物有事 實上管領力，為排除違規使用之「危險」，而對之處罰，則 為學理上所稱之「狀態責任」。主管機關依上開規定為裁罰 時，就行政責任人之選擇，該條並無優先次序之規定。又主 管機關依該條項規定對違規使用之行為人為處罰後，如未能 達成恢復作土地或建築物使用之目的，依該條規定之意旨， 並無主管機關不得再對土地或建築物所有權人、使用人或管 理人課以「狀態責任」之意思；惟僅於達成排除非法使用， 確保土地或建築物保持合法使用之管制目的，於必要時始得 為之，尚不容許主管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰 之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。是以，主管機關以狀 態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之土地或建築物 實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對 象對該土地或建築物有無事實之支配管領力，能否有效為停 止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例 原則下，選擇有利管制目的達成之對象，如此方能謂主管機 關所為之裁處，與都市計畫法第79條第1項規定之立法意旨 相符，而無裁量之違法（最高行政法院103年度判字第259號 判決參照）。再者，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為 人以外之人則屬例外。如對行為人處罰，已足達成行政目的
時，即不得對建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1月 份庭長法官聯席會議決議參照）。
㈦查系爭建築物之使用固已符合都市計畫法第79條第1項所定 之違章構成要件，惟如前所述，被告據此裁罰時，應先對所 有權人、使用人或管理人依法裁處罰鍰，並勒令拆除、改建 、停止使用或恢復原狀，必其不拆除、改建、停止使用或恢 復原狀，始得按次處罰並停止供水、供電、封閉、強制拆除 或採取其他恢復原狀之措施。而本件依原處分主旨欄所載： 「受處分人所有之臺北市○○區○○路000號1樓、000號2樓 建築物，經本府警察局於105年10月22日再次查獲違規使用 為性交易場所，未依本局105年5月23日北市都築字第105343 32200號函規定，履行停止違規使用義務，茲依都市計畫法 第79條規定，處所有權人30萬元罰鍰，並停止違規建築物供 水、供電」等語（本院卷1第20頁），可知被告顯係以原告 前經其以105年5月23日函勒令停止使用，仍未停止系爭建築 物違法使用，乃就再次查獲之違章行為，對原告處以罰鍰並 停止系爭建物供水、供電，亦即被告係按都市計畫法第79條 第1項後段「不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按 次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢 復原狀之措施……」之規定，對原告予以裁處。然而，被告 105年5月23日函係針對訴外人林義順以系爭建築物經營「大 和風養生館」，違規使用為性交易及按摩場所之違章行為， 依都市計畫法第79條規定，勒令系爭建築物使用人林義順停 止違規使用並限期改善所為之處分（見本院卷1第56頁）， 其受處分人為「林義順」，應屬至明，並為兩造所不爭（見 本院卷2第114頁筆錄）。被告雖以原告為該函副本收受者， 並於105年5月23日函第8點註明「同函副請建築物所有人依 其責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行前揭說明4 之義務或該建築物仍有違規使用情事，建築物所有人將受30 萬元之罰鍰，且違規建築物將停止供水供電」（本院卷1第 57-58頁），惟此一說明，既未表明原告具有行政處分相對 人之身分，更未載明與原告為受處分人有關之主旨、事實、 理由及其法令依據，為兩造所不爭（見本院卷2第114-115頁 筆錄）非僅與行政程序法第96條第1項規定不符，亦難認係 被告針對原告就具體公法上事件所為對外直接發生法律效果 之單方行政行為，與都市計畫法第79條第1項前段規定之「 勒令停止使用」之行政處分不該當，自非屬行政處分。故被 告辯稱:「105年5月23日函說明8已載明原告應負之義務內容 ，並已記載原告有關之主旨、事實、理由及其法令依據，係 行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而
對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92 條規定係屬行政處分。」等語，委無可採。從而，被告既未 就系爭建築物違法使用之違章情事，先對原告作成勒令停止 使用之處分，即以原告前經其以105年5月23日函勒令停止使 用後，仍有不停止使用之情，逕就再次查獲之違章行為，依 都市計畫法第79條第1項後段規定，以原處分裁處原告法定 最高額罰鍰30萬元並停止系爭建築物供水供電，容有違誤。 ㈧何況，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則 屬例外，而揆諸被告本次認定系爭建築物有違章情事之證據 無非為萬華分局於105年10月22日，再查獲訴外人劉新發於 系爭建築物違規使用為性交易場所等情，有臺北市政府警察 局萬華分局105年11月4日北市警萬分行字第10530310600號 函附移送書、性交易服務者及相對人處分書、現場負責人及 關係人調查筆錄、商業處商業登記等件在卷可稽（原處分不 可閱卷被證5），參諸男客王景維筆錄所示：「我於今（22 ）日約下午14時許到該店消費。……按摩約30分鐘左右後， 小姐就開始撫摸我生殖器，……她問我說如要特別服務要再 加1,000元，我同意後，我就跟她做。……指的是小姐幫我 全套性服務。」等語（見原處分不可閱卷第136頁）。關於 「大和風養生館」現場負責人邱美華、按摩師陳美霜、男客 王景維等調查筆錄，邱美華何以得使用系爭建築物？其與原 告之法律關係為何？原告就系爭建築物是否仍有事實之支配 管領力？能否有效為停止使用等情，均無相關證據可佐，為 被告所不爭（見本院卷1第352頁、卷2第115頁筆錄），則被 告就系爭建築物經查獲違章之情事，又係如何選擇逕對系爭 建築物之所有權人即原告進行裁罰，而非對行為人進行裁罰 ，且裁罰最高罰鍰30萬元，況被告已對行為人劉新發裁處勒 令停止違規使用在案（見原處分可閱卷第15頁及本院卷2第 122頁），足見原處分就此部分顯然有裁量怠惰之違法。故 被告辯稱:「被告於第1次處罰使用人之時，尚以公文副知原 告，敦促其善盡維護建築物合法使用狀態之義務，惟原告對 已受之告知，視若無物；對違法結果之發生，消極以對。是 故原告已預見違法結果之發生，而其發生並不違背其本意， 足證有放任違規使用之故意。」等語，亦無可採。六、綜上所述，原處分既有如上所述之違誤，於法即有未合，訴 願決定遞予維持，亦有所誤，原告訴請撤銷，為有理由，原 告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許， 應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷。另本件原告因被告 之原處分，業已繳納罰鍰30萬元，系爭建築物已經停止供水 、供電，尚未回復，本件為程序標的之行政處分為已執行完
畢之處分，原告依行政訴訟法第196條聲請本院判決如主文 第2項所示之必要處置，本院認為適當，亦應予准許。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 11 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 林 妙 黛
法 官 洪 遠 亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 10 月 11 日 書記官 陳 圓 圓