最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第573號
上 訴 人 胡錦墻
訴訟代理人 湯瑞科 律師
被 上訴 人 屏東縣屏東地政事務所
代 表 人 藍市垚
上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國107
年2月8日高雄高等行政法院106年度訴字第429號判決，提起上訴
，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人之被繼承人胡毛恨於民國97年4月1日持臺灣屏東地 方法院95年度訴字第581號民事判決及確定證明書（於97年3 月4日確定，下稱系爭民事確定判決），向被上訴人申辦坐 落屏東縣○○鄉○○○段000○號（重測前社皮段894地號） 土地（使用分區：一般農業區、使用地類別：農牧用地，下 稱系爭耕地）之共有物分割複丈及標示變更登記，該案經被 上訴人審查後，認其違反農業發展條例（下稱農發條例）第 16條第2項規定，於97年4月21日以屏測駁字第000086號通知 （下稱被上訴人97年4月21日駁回通知）駁回申請，胡毛恨 及法律上利害關係人（即系爭耕地共有人）毛信輝不服，循 序提起訴願及行政訴訟，前經高雄高等行政法院（下稱原審 ）98年度訴字第343號判決（下稱原審前案判決）駁回其訴 ，並告確定在案。上訴人嗣於105年9月7日分割繼承登記其 被繼承人胡毛恨所遺系爭耕地應有部分後，於106年3月20日 持系爭民事確定判決向被上訴人申辦系爭耕地之共有物分割 複丈及標示變更登記，案經被上訴人重新審查後，仍認其違 反農發條例第16條第2項規定，有依法不應測量之情形，爰 於106年4月13日以屏測駁字第000008號駁回通知書（下稱原 處分）否准上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，經決定 不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。二、本件上訴人主張︰系爭民事確定判決涉及農發條例第16條第 2項後段之解釋，惟法律既已將土地得否分割及如何分割之 權限交由民事法院，則民事法院本得依其權責而為解釋，最 高法院105年度台上字第100號裁定、臺灣高等法院104年度
上字第885號判決及臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分 院）91年度上字第376號判決，均認供全體共有人所通行之 土地部分，在解釋上不應計入分割後之單獨宗數內，始符農 發條例之立法意旨。系爭耕地被上訴人不否認得分割為11宗 ，僅以系爭民事確定判決分割為12宗係屬違法而未准為分割 登記，惟上開12宗土地，如扣除該確定判決主文所稱「如附 圖所示編號894(3)部分面積0.0642公頃之土地分歸兩造按原 應有部分比例共有」之共有道路部分，實際上單獨所有之宗 數亦僅為11宗，則依上揭裁判所示，系爭民事確定判決亦無 違反農發條例第16條第2項後段規定，則原處分否准上訴人 分割登記之申請，顯屬違法。再者，系爭耕地因發生繼承登 記之事實，迄今得為分割之宗數已增加至14宗，茲系爭民事 確定判決亦僅分割為12宗（含共有道路部分），則就目前為 分割登記之申請而言，亦未違反農發條例規定，被上訴人應 准為分割之登記等情。為此，求為判決：1.訴願決定及原處 分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人106年3月20日申請書之申 請，作成准依系爭民事確定判決主文就系爭耕地之共有物分 割複丈及標示變更登記之行政處分。
三、被上訴人則以︰依土地登記規則第55條、地籍測量實施規則 第213條規定、內政部90年5月2日台內中地字第9006983號函 及內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函（下稱內 政部92年6月19日函釋）意旨，農發條例第16條第1項第3款 及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，如係法院 確定判決，亦應遵循分割後之宗數，不得超過共有人人數， 上訴人持系爭民事確定判決（將系爭耕地分割為12宗）申請 共有土地分割登記，被上訴人依相關法規審查，系爭耕地依 農發條例第16條規定僅可分割成11宗，被上訴人依此否准上 訴人之申請，於法並無不合。且依內政部89年12月29日台內 地字第8917570號函意旨，上訴人如欲將系爭耕地分割為14 宗，應依農發條例第16條第1項第4款協議分割為11宗，另依 同項第3款分割新增3宗之方式辦理等語，資為抗辯，求為判 決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，本件 上訴人之事實主張與原審前案判決之事實主張未盡相同，且 被上訴人對於本件上訴人所提出之申請，已重新為實體審查 ，始作成原處分，則被上訴人所為之系爭駁回通知書，核屬 新的行政處分，上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，應 屬合法，自不因系爭駁回通知書與原審前案判決審查之程序 標的，同為否准共有人就系爭耕地所為共有物分割複丈及標 示變更登記申請之處分結果，而謂其為同一事件。㈡按民事
判決是否得當，登記機關固無權審查，但不可謂為不論判決 如何，登記機關均應遵從，對於申請登記事項是否符合法定 要件，登記機關本於法定職權，仍有實質審查之權，自應依 據相關法規，適法處理之。職此，由於我國土地登記制度係 採實質審查主義，地政機關對於私權存在之爭執，雖無實體 調查認定之權利，但就申請人申辦土地登記之權利存否，仍 得本於職權為實體審查，故地政機關受理人民申請共有物分 割登記事件，如發現有依法不應測量或登記之情形，基於法 定職權，仍應依法駁回其申請。上訴人主張被上訴人不得再 對系爭民事確定判決為實質上之審查云云，顯係誤解被上訴 人之審查對象為申請人是否具備申請登記事項之法定要件， 而非系爭民事確定判決之當否，故非可採。㈢上訴人主張最 高法院105年度台上字第100號民事裁定及臺灣高等法院104 年度上字第885號民事判決採認供全體共有人所通行之土地 部分，在解釋上不應計入農發條例第16條第2項後段所定「 分割後之宗數，不得超過共有人人數」，始符立法意旨。是 系爭耕地之分割，如扣除系爭民事確定判決主文所稱共有道 路部分後僅為11宗，並無違反農發條例第16條第2項後段規 定，被上訴人認系爭民事確定判決有違上開規定，顯然違法 云云。惟探究立法者制定農發條例第16條第1項及第2項管制 性法規之立法目的，係在防止耕地細分以利農業之合理經營 管理，但為兼顧耕地權屬之簡化始設例外規定，故於解釋適 用前揭第2項後段規定，自應斟酌立法者對於耕地管制利用 之本質及相衝突之利益，已為價值權衡，而設定直接干預民 事關係之強制規定，以實現農業永續發展與農業合理經營利 用之公共利益。是故，綜合法規之規範意旨及所衡平調合之 公私利益，農發條例第16條第1項但書第3款及第2項規定之 解釋適用，當係指農發條例89年1月4日修正施行後所繼承之 共有耕地，例外得分割為單獨所有，而其耕地面積不受0.25 公頃之限制，但每宗共有耕地分割後之宗數，並不得超過共 有人人數之管制上限甚明。因之，上訴人依上揭民事裁判意 旨，主張供全體共有人分割後通往農地之用，非供一般公眾 使用，應不計入農發條例第16條第2項所定分割後之土地宗 數內云云，顯已限縮農發條例第16條第2項之適用範圍，違 反立法者之規範意旨及計畫，難謂可採。㈣上訴人又主張系 爭耕地原共有人胡毛恨於105年5月8日死亡，並由其繼承人3 人辦理分割繼承登記；另原共有人毛水于於105年12月16日 死亡，亦由其繼承人2人辦理繼承登記，是本件申請時，可 分割之土地宗數已增加至14宗（即2人死亡，5人為繼承登記 ），而系爭民事確定判決僅分割為12宗（含共有道路部分）
，自未違反農發條例第16條第2項後段規定云云。按申請人 持民事法院確定判決申請共有物分割登記者，自農發條例及 土地登記相關規定觀之，應以法院裁判分割當時擬保障之權 利主體及得請求分割之理由定其得分割之宗數，故應以民事 法院最後事實審言詞辯論終結時或民事裁判確定時，作為判 斷每宗共有耕地分割後之宗數是否符合農發條例第16條第2 項規定之基準時，而非以申請人所為共有物分割登記申請時 作為其判斷時點。準此，上訴人持系爭民事確定判決向被上 訴人申辦共有物分割複丈及標示變更登記，依被上訴人審查 認定之事實，以系爭民事確定判決裁判分割時，系爭耕地依 農發條例第16條第2項規定可分割之宗數為11宗，但裁判分 割之土地宗數為12宗，核認上訴人所持系爭民事確定判決結 果與農發條例第16條第2項規定不符，依法不應測量，乃依 地籍測量實施規則第213條規定駁回上訴人之申請，並無違 誤。上訴人以前詞指摘原處分違背法令云云，難謂有據。㈤ 綜上，上訴人持系爭民事確定判決向被上訴人申辦共有物分 割複丈及標示變更登記，被上訴人發現上訴人所持系爭民事 確定判決結果與農發條例第16條第2項規定不符，依法不應 測量，而依地籍測量實施規則第213條規定駁回其申請，於 法核無不合。訴願決定誤為同一事件而不受理，雖有不當， 然其維持原處分之結論，尚無不合。上訴人本件請求為無理 由，爰判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠農發條例第16條第2項後段規定「其分割 後之宗數，不得超過共有人人數」之意義，業據最高法院10 5年度台上字第100號裁定、臺灣高等法院104年度上字第885 號判決及臺中高分院91年度上字第376號判決，均認供全體 共有人所通行之土地部分，在解釋上不應計入分割後之單獨 宗數內，並未違反農發條例之立法意旨。且法律既將土地分 割之權限交由民事法院裁判，則民事法院本得依其權責而為 解釋，行政機關自應尊重民事法院對農發條例所為之解釋及 判決結果，無權再為解釋及審查，否則有違三權分立之憲法 基本原則。被上訴人自認可自行解釋而不受民事法院判決之 拘束，原判決未能糾正原處分之不當，有違土地登記規則第 27條第4款規定之違背法令情事。㈡被上訴人援引內政部92 年6月19日函釋作成駁回分割登記之原處分，顯然持該函釋 作為妨礙民事法院審判獨立性及對法律解釋權之行使，原判 決未為糾正，自屬違背司法院釋字第137號、第216號、第53 0號解釋意旨甚明。㈢系爭耕地嗣因繼承登記之故，其共有 人數再增加3人（即2人死亡，5人為繼承登記），則目前可 分割之土地宗數已增加至14宗，亦非僅11宗而已。故上訴人
本件分割登記申請，就現況而言，亦未違反被上訴人所據以 主張之土地分割宗數不得超過共有人人數之內政部92年6月 19日函釋內容。原判決未予糾正，有違農發條例第16條第2 項後段規定之違背法令情事等語。
六、本院查：
（一）按土地登記規則第26條規定：「土地登記，除本規則另有 規定外，應由權利人及義務人會同申請之。」第27條第4 款規定：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之： ……四、因法院、行政執行分署或公正第三人拍定、法院 判決確定之登記。……」第55條規定：「（第1項）登記 機關接收申請登記案件後，應即依法審查。辦理審查人員 ，應於登記申請書內簽註審查意見及日期，並簽名或蓋章 。（第2項）申請登記案件，經審查無誤者，應即登載於 登記簿。但依法應予公告或停止登記者，不在此限。」第 57條第1項第2款及第2項規定：「（第1項）有下列各款情 形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回 登記之申請：……二、依法不應登記者。……（第2項） 申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。… …」準此，經法院判決確定之登記，權利人得單獨申請登 記，惟登記機關對其登記之申請，依法為審查時，認申請 登記之內容不合法，不應登記者，應以書面敘明理由及法 令依據，予以駁回。申言之，對於權利人以登記事項經法 院判決確定為登記之申請者，登記機關並非即應依確定判 決之內容為登記，仍應對於登記內容是否合法為實質之審 查。對登記機關依法審查之權限行使所作行政處分，相對 人或法律上利害關係人倘認違法並侵害其權益，應依法提 起救濟，而受司法之監督，尚難以登記機關所採法律見解 與民事法院不同，即謂與三權分立之憲法原則相違背。（二）次按土地登記規則第105條規定：「共有物分割應先申請 標示變更登記，再申辦所有權分割登記。但無須辦理標示 變更登記者，不在此限。」又地籍測量實施規則第204條 第1款規定：「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈 （以下簡稱複丈）：一、因……分割……。」第205條第 1項第5款規定：「申請複丈，由土地所有權人或管理人向 土地所在地登記機關為之。但有下列情形之一者，各依其 規定辦理：……五、因司法機關判決確定或訴訟上之和解 或調解成立者，由權利人申請。」第213條第2款規定：「 登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一 者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：……二、依法 不應受理。……」據此，共有土地之分割，應由申請人向
登記機關申請分割複丈，及依協議或分割判決確定內容之 土地標示分割，於標示變更登記完成後，為共有土地之分 割登記。
（三）又按農發條例原有防止耕地細分，便利農場經營管理，簡 化耕地權屬複雜性之立法目的，89年1月26日修正公布之 該條例第16條規定，每宗耕地分割後每人所有面積未達0. 25公頃者，不得分割，目的在防止耕地之細分。惟因該條 例制定前，耕地並未禁止分割及移轉為共有；制定後亦未 禁止耕地因繼承而移轉為共有，故耕地共有狀況普遍存在 於農村，此種共有狀況，表面上地籍仍保留單獨一筆，實 際已由共有人分耕分管，因此有產權糾紛之發生，故該次 立法乃規定該條例修正施行前之共有耕地，其分割最小單 位面積不受限制，以解決當時存在之共有耕地糾紛並達產 權單純化之目的（農發條例第16條第1項立法理由參照） 。因此，農發條例該次修正，於第16條第3款規定：「本 條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分 割為單獨所有。」第4款規定：「本條例中華民國89年1月 4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。」；惟 農發條例該次修正後，其施行細則第10條規定：「依本條 例第16條第3款及第4款辦理共有耕地分割為單獨所有者， 應先取得共有人之協議或經法院之確定判決。分割後之宗 數不得超過共有人人數。」其意旨，有增加法律所無限制 之疑慮。內政部對於「關於法院所為之確定判決共有耕地 分割，與農業發展條例施行細則第10條規定不符，共有人 持憑該判決，申辦共有物分割登記，如何處理疑義乙案」 則作成90年12月4日台（90）內地字第9074222號函釋，其 說明二：「分割後之宗數，不得超過共有人人數為原則， 如違反上開原則，仍需維持一筆為全體共有人所共有，應 係作為通路等屬於共有可能性或必要性較高之情形，而不 宜過度擴張適用範圍……」因此，民事法院乃有耕地分割 後之宗數不得超過共有人人數，所指分割後宗數不包括分 割作為通路而維持共有之部分之見解。惟農發條例已於92 年2月7日修正增列第16條第2項，明定：「前項第3款及第 4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共 有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過 共有人人數。」修正立法理由為：「本條例施行細則第10 條關於依本條第3款、第4款『辦理共有耕地分割為單獨所 有者，應先取得共有人之協議或經法院之確定判決』及『 分割後之宗數不得超過共有人人數』之要件規定，因已涉 及限制人民權利，爰將該條文內容提升至法律位階，增列
為第2項。」基上，於農發條例第16條第2項修正後，依該 條第1項第3款、第4款規定分割為單獨所有者，不論以協 議分割或裁判分割方式，限制分割後之宗數，不得超過共 有人人數，此為法律對共有耕地分割所為之限制，性質屬 強制規定，登記機關受理依農發條例第16條第1項第3款、 第4款規定所為共有耕地分割申請，即應依此規定為辦理 。至內政部92年6月19日函釋，說明二：「……如共有人 持上開法院之確定判決書判決分割後之宗數超過共有人人 數向該所申辦共有物分割登記，地政機關應予駁回。」之 意旨，及內政部停止90年12月4日台（90）內地字第90742 22號函釋之適用，應係本於相同之理由所為。（四）查上訴人以系爭民事確定判決向被上訴人申請辦理系爭耕 地之共有物分割複丈及標示變更登記；系爭民事確定判決 係判准系爭耕地由1宗分割為12宗，但其共有人人數僅有 11人等情，係上訴人所不爭，並原審所確定之事實。基上 事實，原審認被上訴人經實體審查，以上訴人所持系爭民 事確定判決之判斷結果，與農發條例第16條第2項規定不 符，依法不應為登記，不應受理分割複丈，依地籍測量實 施規則第213條規定，駁回其複丈及土地分割登記之申請 ，並無違法，訴願決定誤以本件與屏東縣政府97年屏府訴 字第72號訴願決定所駁回者屬同一事件，而不受理，雖有 不當，然其維持原處分之結論，則無二致，認上訴人請求 撤銷訴願決定及原處分，為無理由，而駁回上訴人在第一 審之訴，揆諸前開規定及說明，並無不合。此外，據民事 法院確定判決申請分割登記，應以判決分割之結果，作為 辦理分割複丈及土地分割登記之依據。本件系爭民事確定 判決係以判准系爭耕地由1宗分割為12宗，其共有人人數 僅有11人為基礎所作成，上訴人據系爭民事確定判決申請 分割登記，即應以此為基礎，是上訴人主張系爭耕地因繼 承登記之故，其共有人數再增加3人（即2人死亡，5人為 繼承登記），其申請分割之宗地數未超過共有人數，尚難 認屬有據。
七、綜上所述，原判決認事用法並無違誤，且已論明其認定事實 之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審主張如何不足採 之論證取捨，亦詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之 法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適 用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情事。上訴 意旨，無非再就原判決已指駁之理由，或屬原審法院依其職 權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭執，作 為指摘原判決此部分違背法令之依據，求予廢棄，難認為有
理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 4 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
法官 沈 應 南
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 10 月 4 日 書記官 張 鈺 帛