公平交易法
最高行政法院(行政),判字,107年度,560號
TPAA,107,判,560,20180927,1

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最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第560號
上 訴 人 公平交易委員會

代 表 人 黃美瑛
訴訟代理人 劉栖榮
  劉錦智
 林馨文
輔助參加人 台灣電力股份有限公司

代 表 人 楊偉甫
訴訟代理人 潘正芬 律師
  陳修君 律師
被 上訴人 嘉惠電力股份有限公司

代 表 人 徐旭東
訴訟代理人 黃台芬 律師
范纈齡 律師
鍾薰嫺 律師
上列當事人間公平交易法事件,上訴人對於中華民國106年5月25
日臺北高等行政法院104年度訴更一字第81號判決,提起上訴,
本院判決如下:
  主 文
原判決廢棄,發回臺北高等行政法院。
  理 由
一、本件的經過:
㈠、經濟部為解決輔助參加人(下稱參加人)因民眾抗爭無法順 利興建電廠,導致電力不足窘境,分別於民國84年1月、84 年8月、88年1月及95年6月,分3階段4梯次開放民間經營電 廠,國內通過審核並實際運轉之民營電廠自88年起依次有麥 寮汽電股份有限公司(下稱麥寮公司)、長生電力股份有限 公司(下稱長生公司)、和平電力股份有限公司(下稱和平 公司)、新桃電力股份有限公司(下稱新桃公司)、國光電 力股份有限公司(下稱國光公司)、被上訴人、森霸電力股 份有限公司(下稱森霸公司)、星能電力股份有限公司(下 稱星能公司)及星元電力股份有限公司(下稱星元公司)等 9家民營發電業者(Independent Power Producer,下稱IPP 業者),並經參加人分別與上開9家IPP業者簽訂購售電合約 (Power Purchase Agreement,下稱PPA),由IPP業者依PP A訂定之購售電費率計價售電予參加人。




㈡、95年12月22日起,因台灣中油股份有限公司(下稱中油公司 )陸續調漲發電用天然氣價格,被上訴人與長生、新桃、國 光、森霸及星能等公司聯名向參加人要求修訂PPA之燃料成 本(費率)調整機制(麥寮、和平等公司為燃煤發電廠,星 元公司當時尚未商轉),參加人自96年8月起,陸續與上開6 家IPP業者協商,96年9月11日之協商會議作成結論,雙方同 意將燃料成本(費率)調整機制修訂為按即時反映調整機制 ,且未來應就影響購電費率之各項因素(如利率、折現率) 繼續協商,以符合購售電價格的公平性及合理性。其後,參 加人依上述協商結論及因麥寮、和平公司分別於96年12月要 求調整購售電費率,自96年10月間起至97年間陸續完成上開 能量電費計價公式調整後,持續與各家IPP業者就購售電費 率結構因利率調降部分研議調整機制進行協商,歷經97年9 月4日、10月9日及12月3日3次「IPP購電費率隨利率浮動調 整機制協商」會議,均無法達成合意,復由經濟部能源局( 下稱能源局)介入協處,迄能源局101年9月26日第4次協處 會議,被上訴人及其他8家IPP業者仍未同意接受能源局提出 的協處方案。
㈢、嗣上訴人立案調查,認為9家IPP業者是在臺灣地區少數經政 府特許成立向參加人供應電力的事業,彼此間係處於同一產 銷階段,為具水平競爭關係之國內發電業者,其等於97年間 起至101年10月之逾4年期間,藉組成之臺灣民營發電業協進 會(下稱協進會)集會,達成彼此不與參加人完成調整購售 電費率之合意,相互約束事業活動,為「以拖待變」之種種 方式,聯合拒絕與參加人協商,已足以影響國內發電市場之 供需功能,違反行為時公平交易法第14條第1項「事業不得 為聯合行為」之禁止規定,依同法第41條第1項前段及第2項 、違反公平交易法第10條及第14條情節重大案件之裁處罰鍰 計算辦法(此辦法於104年3月6日修正,新名稱為違反公平 交易法第9條及第15條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法) 規定,以102年3月15日公處字第102035號處分書(下稱原處 分)對被上訴人及其他8家IPP業者,命自原處分送達之次日 起,應立即停止前開違法之聯合行為,並分別裁處罰鍰,其 中被上訴人部分,罰鍰金額為新臺幣(下同)4億元。9家IP P業者均不服提起訴願,訴願決定將原處分關於被上訴人罰 鍰部分撤銷,由上訴人另為適法處分,其餘部分訴願駁回。 被上訴人就訴願駁回部分不服,提起行政訴訟,臺北高等行 政法院(下稱原審法院)102年度訴字第1714號判決(下稱 更審前判決)撤銷訴願決定及原處分關於認定被上訴人違反 行為時公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命被上訴



人立即停止該違法行為部分,上訴人不服上訴,經本院104 年度判字第369號判決(下稱發回判決)廢棄發回。原審更 為審理後,原審法院104年度訴更一字第81號判決(下稱更 審判決)撤銷訴願決定及原處分關於認定被上訴人違反公平 交易法第14條第1項聯合行為之規定及命立即停止該違法行 為部分,上訴人不服,提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以:
㈠、本件無公平交易法之適用:
⑴、IPP業者本質上是參加人發電業務的外包代工廠,與參加人 或其他IPP業者彼此間,不存在競爭關係之可能,非公平交 易法規範之自由競爭市場、調查有無不公平競爭行為之目的 範圍。上訴人強以違反聯合行為處以重罰,違反公平交易法 目的、法治國精神,考量參加人通知各月份之預估發電量, 發電業者就維持PPA約定發電量需用之天然氣用量,須事先 報請中油公司提供,且係受限於中油公司提供之天然氣用量 而供電,未曾因天然氣過剩而請求參加人增加購電數量。另 燃氣供電需受空氣污染防治法、電力設施空氣污染物排放標 準等環保法規限制,天然氣供電亦同,基此,IPP業者間並 無自由競爭之因素存在。
⑵、IPP業者與參加人間有關容量費率隨利率浮動調整機制的協 商,能源局均介入參與,並要求業者委請第三機構對修約方 案提供意見,IPP業者沒有聯合行為合意之可能,另協進會 協議之內容,係依能源局指示所為,各IPP業者係基於各自 成本之綜合考量而無法達成修約合意。且電力提供受電業法 規範,電業法相較於公平交易法應屬特別法,IPP業者之經 營,因涉及國家產業政策、能源規劃及各種環保議題,均由 經濟部統籌規劃並介入管制,對於此等電業目的事業主管機 關已實施積極、嚴密管制之事業行為,公平交易法應抑制其 適用,避免不利目的事業主管機關政策之貫徹。㈡、本件無發電市場之存在:
⑴、參加人是國內唯一垂直整合之獨占電業,業務涵蓋發電、輸 電及配電,IPP業者只能經營發電業務,只能將生產之電能 依PPA條件及價格躉售給參加人,無法自行決定發電量、價 格,參加人為發電市場之供需決定者,是上訴人所劃定之發 電市場的單一買者,IPP業者亦因經濟或制度之建置而受有 妨害,無法自行決定價格或退出市場,不符自由市場之要件 ,故發電市場實質上並不存在,IPP業者間之電力亦不具供 需替代性,上訴人以臺灣本島作為地理市場範圍,已有違誤 。又上訴人一方面認定IPP業者間已構成發電市場,另方面 認定被上訴人及其他IPP業者,與參加人居於水平競爭關係



,而共同構成同一市場,對市場之界定,亦前後不一,認定 事實顯然違誤,違反明確性原則。
⑵、IPP業者具體事前取得市場的競爭時點各不相同,相互間不 可能構成競爭,而競比階段的IPP業者,尚未開始蓋廠、供 電,在無商品提供之前提下,亦不可能存在競爭關係。又依 PPA約定的保證發電量部分,除非可歸責於被上訴人,否則 不論參加人是否於保證發電時段調足當月保證發電量,均需 就約定之當月保證發電量支付容量電費,此保證發電量部分 之電力,無替代性,更無市場競爭。97年起的「購電費率隨 利率浮動調整」協商,主要針對保證時段容量費率之折現率 調整問題,無涉能量費率,而經濟調度原則係依據能量費率 高低,與容量費率之調整無關,上訴人引為裁罰依據,顯屬 違誤。各IPP業者之能量費率早於PPA時固定,經參加人由低 至高依序排列,無從更動,亦與競爭無關。
㈢、被上訴人與其他IPP業者,沒有限制商業活動之合意:⑴、協進會只為IPP業者間的聯誼、餐敘,並於期間進行技術交 流或交換,協進會的會議紀錄無拘束IPP業者之效力。購電 費率的調整是各IPP業者與參加人間的爭議,IPP業者並未拒 絕修改PPA條款,即使不同意修改,也只是要求依約定計算 、支付電價,與相互約束事業活動之行為無關。⑵、IPP業者是因參加人及能源局要求應提出容量費率有關資本 費率中折現率之調整方案,而共同提出,共同回應參加人, 縱為維護合法權益而進行討論,亦未涉及相互約束事業活動 之合意。又因各IPP業者就能量費率及容量費率之分配不同 、參考數據或考量因素亦不同,無從在業者間達成共識或一 致之決議而一體遵守,實無藉由協進會達成拖延協商、拒絕 調降容量費率之合意等語,並聲明請求撤銷訴願決定及原處 分關於認定被上訴人違反公平交易法第14條第1項聯合行為 之規定及命立即停止前項違法行為部分。
三、上訴人則略以:
㈠、IPP業者係電能躉售的供給者,參加人是需求者,並依購售 電價格與IPP業者進行交易、支付電費,在電能的躉售上即 存有市場。法令開放電業市場,允許民間業者從事發電業務 ,即創造原先所無之新產業商機,提供有意經營發電業者進 入並為競爭之市場。市場為經濟學上之競爭圈,屬同一市場 之業者,即處於同一競爭圈,彼此間具競爭關係。而替代性 為市場範圍界定之核心,需求替代性為界定市場之首要考量 因素。參加人除自行發電外,可向燃煤、燃氣、再生能源等 方式發電之民營電廠購電,無論銷售電力者之發電方式為何 ,均具有替代性。國內本島屬單一電力網,各IPP業者雖位



於不同區域,惟電力透過變電所輸送銷售予參加人後,由參 加人統一調度電力,所需電力透過變電所、電力網路之快速 輸送,易於在各IPP業者間選擇或轉換交易對象,無論在產 品或地理市場上,均具替代性,各業者之電力對參加人用途 均相同,並因電力之大水庫理論性質,無法區分使用。且據 參加人外購電力狀況及電力來源負載曲線圖,其對各種供電 來源之選擇,是考量取得成本及供電上限,不受業者所位區 域侷限。至責任分界點即PPA約定之變電所,則為電力傳送 之端點,作用僅在確認分界點兩側電力設備之產權及維護責 任歸屬,以釐清契約雙方權利義務,無關市場之界定,而電 力輸送所生線損,固為轉換成本之一,但並未因此導致參加 人放棄轉向特定IPP業者調度電力。
㈡、IPP業者間,相互競爭爭取進入發電市場及與參加人締結25 年基本合約之交易機會,透過競爭淘汰不具效率或經營能力 者進入市場。被上訴人進入市場時即知參加人是唯一交易相 對人,衡量自身經營能力及獲利可能後參與競標,係自願進 入市場,非國家強制決定。PPA僅就費率、電量及調整方式 為規範,實際交易的電量、平均價格並未確定,市場上的價 格仍由需求數量與供給數量共同決定。IPP業者是爭取非保 證時段內購電數量多寡的交易機會,能量費率即係非保證時 段內之競爭因素,並影響參加人依經濟調度原則所為之調度 次序,而對各IPP業者產生相互替代效果之競爭機制。各IPP 業者之供電能力、契約交易條件不同,均為業者締約時可互 為競爭之因子,且於契約再開協商過程,包括能量費率在內 的所有PPA交易條件均有納入協商可能,業者間可藉協商更 改PPA的價量關係,藉由不同條件組合互為競爭。我國電力 市場,因分階段漸次開放,致市場同時存在競爭、管制現象 ,IPP業者既未涉入輸配售電業務,自應由發電市場判斷競 爭狀態及關係,無關其他由參加人獨占經營之其他階段市場 。IPP業者非參加人之分公司,相互獨立對等,無控制從屬 或相互投資關係,憑藉PPA交易關係而各自營運生存,被上 訴人自非參加人之附屬或衛星工廠角色。電業法對參加人之 購電價格雖訂有上限,然未限制被上訴人以其他條件相互競 爭。
㈢、協進會之實際成立,早於購電費率隨利率浮動調整機制開始 協商之97年,並非能源局或參加人要求或認可IPP業者以協 進會作為共同協商平台。被上訴人與其他IPP業者利用既存 之協進會,就PPA協商事宜共同研商並達成合意,協進會之 集會議題多次涉及PPA費率事宜,且就該等事宜達成共識, 星元公司加入協進會時間雖較晚,加入後亦一同參與持續討



論,並與其他業者達成共識。能源局是要求各業者自行委託 研究機構進行研究,惟其等卻透過協進會運作,集體協調委 託麥肯錫等2家研究機構進行研究,顯合意集體委託研究並 均分費用。又媒體公關公司101年8月5日對外共同發表聲明 文稿,即為長久以來IPP業者透過協進會對於參加人要求調 降PPA費率採取之以拖待變立場。另所謂一體適用,是指大 方向修約原則,至各業者實際價量及合約細節,則屬可個別 協商部分。至被上訴人是否出席協商會議,與實質是否拒絕 協商,係屬二事,IPP業者於接獲協商通知之初,即達成拒 絕協商合意,嗣後各種理由,不足以正當化其合意之違法性 。
㈣、IPP業者之聯合行為合意內容為聯合拒絕調整費率,此非單 一業者就個別契約各自所為行為,係多數業者間,就其原本 應自行決定之契約協商事宜,以共同合意方式相互約束,進 而聯合拒絕與參加人協商,為公平交易法第7條第1項之相互 約束事業活動,雖合意內容非直接共同決定價格或數量,然 因協商重點是容量費率即售電價格,聯合拒絕協商實質上即 係合意不為價格之變動。
㈤、上訴人未要求IPP業者必須接受參加人提出之協商條件,亦 未實質認定協商條件之合理性,業者藉聯合行為避免競爭風 險之情況,係聯合行為應受規範的基本原因。本件聯合拒絕 協商之合意,已對各IPP業者發生限制獨立決策效果,影響 相關市場之競爭。被上訴人與其他IPP業者在99、100年度於 發電市占率總和近19%(以參加人之淨發電量比例計算), 顯見業者對國內發電市場之供給,具不可或缺地位,參加人 對IPP業者亦具依賴性,至其是否具獨占地位,與業者是否 從事聯合行為,實屬二事。IPP業者聯合拒絕協商修訂利率 浮動機制條款,造成參加人財務負擔,間接影響其未來營運 、投資及電能供給能力,實質上,業者確有談判議約力量, 不因參加人是否獨占而居於較劣地位。又原處分作成時,並 非所有IPP業者均與參加人完成修約,而事業之行為已違反 公平交易法規定,即得對其進行糾正,使市場回復原有之自 由與公平競爭秩序,縱違法行為已停止,上訴人所為命停止 違法行為之處分,仍具確認違法事實之警示作用等語,資為 抗辯,並聲明請求判決駁回被上訴人之訴。
四、參加人略以:
㈠、上訴人為獨立專業之合議制委員會,其決定具判斷餘地,對 IPP業者所為聯合行為之處分,法院應予尊重並降低審查密 度。上訴人之判斷受合法性推定,應由被上訴人舉證其未違 法,法院始有調查之必要,原處分未據被上訴人具體敘明有



何認定事實錯誤或違反證據法則等情事,自應予維持。㈡、公平交易法第4條所稱競爭包含潛在競爭,IPP業者屬具競爭 關係之同一產銷事業,其交易條件、實際供電能力,各自有 別,參加人在調配電力時會統籌考量與業者間議定之保證時 段及非保證時段之購電價格、供電能力等因素,此即IPP業 者間互為競爭之條件。況參加人與IPP業者間存在協商機制 ,縱屬管制型產業市場,仍存在競爭可能性。IPP業者非參 加人分公司,縱參加人持有業者股份,亦未達控制從屬關係 ,二者於組織、經營皆各自獨立,參加人無從控制IPP業者 之價格決定,其購電關係為交易關係,雙方各自為本身利益 計算,利害相反。又事前許可之結合行為,與隱匿合謀之聯 合行為,係不同概念,IPP業者就其出售之電力構成1個發電 市場,此市場僅有參加人1個買家,故市占率應以占9家IPP 業者總發電數量之比例為準。縱市占率僅19%,因聯合拒絕 調整資本費率,影響核心競爭手段之電力價格,當然推定為 違法。退步言,縱以質、量判斷,亦足以影響市場供需功能 ,IPP業者並非均無修約能力或修約一定無利可圖。㈢、形式上是否出席協商會議,與是否拒絕協商,係屬二事,IP P業者於接獲協商通知初始,即集會達成拒絕協商合意,已 符合一致性行為要件。上訴人並未要求IPP業者必須接受參 加人提出之協商條件,所非難的是IPP業者藉聯合行為採取 一致性行動,避免個別業者暴露於競爭之風險下,此等藉聯 合行為避免競爭風險情況,即係聯合行為應受規範之基本原 因。另星元公司和參加人就調整燃料成本機制,原已同意以 資本費隨利率調整合併研議等配套措施,卻於參與協進會後 ,改變立場,益證確有聯合拒絕修約行為。
㈣、依美國聯邦交易委員會與司法部公告對事業共同行為之規範 處理準則第4條第2項、第3條第1項及第2項等規定,IPP業者 係透過合意不與參加人調整合約價格,即係不競爭價格或產 出之合謀,被推定為當然違法,並不適用安全區規定,且無 庸詳細調查,法院應推定業者行為對市場競爭有重大影響等 語。
五、更審判決撤銷訴願決定及原處分關於認定違反聯合行為禁止 規定及命立即停止違法行為部分,略以:
㈠、地理市場部分:
⑴、電業提供之產品,無形、無臭,在目前技術水準,不能預作 大量且經濟的生產與儲存為供應市場之準備,電力一旦生產 ,需即行消費,故電力事業與其他產業相較,具不可儲藏性 及產銷一致性。且發電市場與輸配電市場、售電市場,並不 相同,所謂「於國內本島單一電力網下統一調度電力,透過



變電所及電力網路之快速輸送」,或所謂「大水庫理論」, 是基於參加人輸配電、售電予消費者之需求而加說明,但就 參加人購電需求而言,參加人基於各區域不同售電量、輸電 線損、各變電所容量及安全性等因素,有自不同地理區域購 電之必然需求,出售電力之地理市場自有區分。系爭PPA是 購電合約,不是輸配電或售電合約,應以「供電到特定變電 所」作為PPA終點,至參加人如何輸配送或售電,均與PPA無 關。
⑵、被上訴人與參加人簽訂之PPA第1章總則約定:「乙方(即被 上訴人)發電廠之廠址位於:嘉義縣民雄鄉大崎村」,與其 他民營電廠之廠址不同,其電業營業區域,僅限於經中央主 管機關特許成立給照之營業區域即嘉義縣民雄鄉。參之證人 鄭壽福蔡志孟等人之證述,足證各民營電廠之營業區域、 地理位置、連結參加人電力系統之變電所即責任分界點,均 不相同,各IPP業者供給電能之區域,僅限經中央主管機關 核准之營業區域,均僅能供電至PPA約定之變電所。且除星 元、星能公司售電到同一個變電所,係處於同一地理市場外 ,其他各IPP業者之供電合約均非同一地理市場,彼此並無 可取代性。
⑶、參加人透過電力網,統一調度電力,是購入電力後的程序, 指在特定變電所購入電力後之「輸配電、售電」,參加人顯 然不能在同一變電所選擇買入其他IPP業者生產之電力,故 以電力買家之購電需求,各賣家地理位置及履約位置不同, 銷售後才涉及大水庫理論,該理論實與購電之PPA無關。⑷、高度屬人性、專業性、經驗性之專業判斷,固應承認決定作 成機關享有相當程度之判斷餘地。但本件發電市場存在與否 、各IPP業者間是否屬同一發電市場、有無競爭關係、有無 聯合行為合意、是否影響交易秩序,並非同時涉及科技、環 保、醫藥、能力或學識測驗,亦非高度屬人性、專業性、經 驗性之判斷,行政法院已敘明具體理由足以動搖原處分之認 定時,非不得為相反認定。
㈡、產品市場方面,保證時段之售電數量,各IPP業者無水平競 爭,無所謂同一發電市場:
⑴、IPP業者得標後,須分別與參加人簽訂PPA,業者產出之電力 ,僅得出售參加人,保證時段之售電,無論參加人取用與否 ,均應支付容量電費,此保證時段之電費售價(容量費率) ,無論售價高低,不影響參加人購買之電量,無因價格而互 相替代之可能性,並無水平競爭。
⑵、因電壓頻率不穩定,世界各國電力市場之電力調度任務,絕 大多數由單一且唯一之調度者為之,在電力市場已自由化下



,大多有獨立系統調度者(ISO)為之,在電力市場未自由 化下,則主要由綜合電業之電力調度單位為之,臺灣屬後者 之情況。在ISO架構下,各電力市場參與者,具機會對等之 公平競爭基礎,臺灣非ISO之架構,IPP業者並無ISO架構下 機會均等之競爭前提,含被上訴人之9家IPP業者,為參加人 發電及供電體系之一環,與參加人間已構成單一經濟體,就 處於法令、PPA管制及參加人獨買優勢地位下之IPP業者,有 無競爭關係之認定,應採較嚴格之觀點。上訴人認定成立聯 合行為之時點,不是各業者競標進入PPA時,而是各IPP業者 合意以拖待變聯合拒絕協商保證時段之容量費率,係簽訂PP A後之履約階段,則聯合行為當時有無市場存在,自僅得審 酌合意當時,各IPP業者產品因價格高低而有替代性之商品 範圍,與各IPP業者競標進入PPA時之「市場進入競爭或押寶 容量費率、能量費率」之投標方式無關。又各該IPP業者係 分別於不同時間之3階段得標,縱各自競標階段中具競爭關 係,但不同階段得標之IPP業者,實不存在市場進入之競爭 關係。
⑶、就價量競爭之產品替代性而言,依PPA所定,保證時段之售 電數量,無論價格高低,均不影響購電量,保證時段各IPP 業者之產品,顯無互相替代性,無競爭之可能。就保證時段 容量費率之調整,IPP業者間縱有何協議,亦難謂因該協議 而該當聯合行為。且所稱競爭,是關於爭取交易機會的行為 ,成交後的履約問題,並非公平交易法規範的重心,一旦成 立PPA,本應依約履行,PPA第54條雖約定每滿5年或有必要 時,由雙方會商檢討修正,仍係契約履行問題,非爭取交易 機會,而當PPA之訂定具經濟上合理性,上訴人所稱再開協 商之競爭,乃未來之市場進入競爭,並非合意當時之價量競 爭,其審酌的順序及強度,自不得高於對已成立PPA之尊重 。況縱各IPP業者同意降低保證時段之容量費率,該時段發 電之交易數量,不會因而增加,各IPP業者產品並無替代性 ,亦難謂有競爭或市場存在。
㈢、產品市場方面,各IPP業者非保證時段之能量費率,縱認有 競爭關係,不會使保證時段電價產生競爭,非保證時段電價 與保證時段電價,非同一產品市場:
⑴、依PPA補充說明第1條第8款所謂「經濟調度理論」、參加人 負責電力調度之證人鄭壽福證述,可知,非保證時段之經濟 調度,縱不討論IPP業者是否賠錢問題,實際上參加人不可 能去調度非保證時段之發電,來代替保證時段之發電,而保 證時段之電費縱不調降,非保證時段之發電,也不影響參加 人保證時段之電力購買量,非保證時段電費縱有競爭,不會



使保證時段之電費產生競爭,二者顯非同一產品市場。⑵、保證時段容量費率之高低、對銷售量有無影響,乃依PPA而 定,與IPP業者有無修改PPA義務無關,上訴人所認定聯合行 為之當時,PPA既尚未修改,保證時段容量費率之高低即不 會影響參加人之購電量,則能量費率之調整,不會使合意當 時之保證時段電價產生競爭。
㈣、產品市場方面,各IPP業者於非保證時段之能量費率,無競 爭關係。經濟調度是由參加人綜合考量電力系統安全、水資 源運用、環保管控、燃料供應、機組特性、供電品質、相關 負載管理措施等因素,始決定調度對象,非單純價格競爭之 結果。觀諸98年度至103年度,參加人向各IPP業者購電列表 資料,縱第1、2階段能量費率較低,但參加人於非保證時段 向該階段IPP業者所調度之電力卻很少,顯非依能量費率高 低而為調度。
㈤、原處分界定被上訴人與其他8家IPP業者為一發電市場,地理 市場為全國地區,尚有違誤,其等間於保證時段不存在競爭 關係,且非保證時段之能量費率與保證時段之容量費率並非 同一市場,各IPP業者於非保證時段之能量費率縱有競爭關 係,不會使保證時段之電價產生競爭,非保證時段之能量費 率亦未因經濟調度原則而產生競爭,故被上訴人與其他IPP 業者,就保證時段容量費率調整縱有何協議,因保證時段售 電數量各IPP業者彼此間本無競爭、市場存在,難謂該當聯 合行為,上訴人認被上訴人與其他8家IPP業者為聯合行為規 範之主體,以其等透過協進會運作,合意相互約束事業活動 ,限制彼此競爭,足以影響市場供需功能,違反公平交易法 第14條第1項規定,核有違誤等詞,為其判斷之基礎。六、上訴意旨略謂:
㈠、更審判決違背發回判決理由,且未究明發回判決指示事項即 逕予論斷,有未依發回判決意旨為判決之違背法令:⑴、發回判決已肯認經濟調度原則下,能量費率之高低為非保證 時段之競爭因素,至所稱尚非無疑、有待查明,僅為須進一 步探求參加人對IPP業者替代性之看法,發回判決顯係就個 案具體事實應如何涵攝於法律構成要件已明確表示法律見解 ,更審判決自應受拘束;發回判決亦明示界定地理市場,應 以交易相對人需求替代性之角度,不能以電業法對於廠址區 域之規定來界定。更審判決雖形式上引據行為時公平交易委 員會對於結合申報案件之處理原則關於需求替代性及地理市 場規定,但實質上未依該原則揭示之經濟概念界定,仍逕以 廠址區域來界定市場,顯違背發回意旨。
⑵、參加人向IPP業者購電,係為確保全國各地供電量之穩定,



其購電需求來自其對全國各地輸、配及穩定售電之需求,更 審判決將此等分為「輸配電、售電」及「購電」需求,顯將 本質上之同一事予以形式概念劃分。又以特定變電所為供電 之履約終點,主要是考量供電履約交易成本,與公平交易法 所關注之競爭區域或範圍,本質及目的原有不同。發電廠址 固為電力生產之據點,惟營業據點與商品服務所提供交易對 象之範圍係屬二事,IPP業者雖各於不同區域設有電廠,但 交易相對人均為參加人,參加人對於全國各縣市所生購電需 求,可透過調度方式,向任一IPP業者購電獲得滿足,則任 一IPP業者之地理市場均應及於全國,而非侷限於自身廠址 。依電力性質,電力一旦傳送至參加人,即進入同一電力網 下統籌運用,原先究由何IPP業者供電,已不重要,也難以 區分,各業者之廠址所位區域,不能成為界定地理市場之限 制及理由。更審判決以IPP業者之供給角度,而非以參加人 之需求角度來判斷,明顯違背發回判決意旨。
⑶、另發回判決認為參加人於更審前程序所為證詞,解讀上有所 疑義,要求更審時進一步探求及確認真意,再具體判斷是否 屬同一市場。而更審程序中,參加人多次就IPP業者生產電 力之替代性及競爭關係表達看法,惟更審判決不論此等意見 ,逕引更審前程序中證人證詞即予界定市場,違背行政訴訟 法第260條第3項規定。又兩次審級中,不同證人所為證詞, 明顯均對9家IPP業者間之電力具替代性,表達肯定看法,更 審判決僅採納部分證詞,卻對星能公司代表人胡大民所為證 詞視若罔聞,顯有違誤。
㈡、更審判決就競爭關係之認定,誤解法令:
⑴、市場為經濟學上之競爭圈,屬同一市場之業者,即處於同一 競爭圈,彼此間具競爭關係。此競爭關係之存否,代表事業 間處於有互為競爭可能性之狀態,不以事業主觀上是否有競 爭之意,或客觀上已發生競爭事實為必要,司法實務亦肯認 ,公平交易法第4條所稱競爭,包括潛在之競爭。⑵、在各IPP業者均滿足供電能力及系統安全無虞時,能量費率 較低者將優先獲得售電機會,是以IPP業者間,可藉能量費 率之高低,於非保證時段互為競爭,亦經發回判決肯認。更 審判決以最終實際競爭狀態及結果,論斷IPP業者間有無競 爭關係,違背實務對競爭關係之見解,又將有無競爭關係之 判斷時點,侷限於聯合行為合意當時之競爭,亦背於司法實 務認為競爭關係包括潛在競爭的見解。
㈢、更審判決,多處違背經驗法則及一般通念:⑴、競爭關係必須就過去、現在、未來為整體考量,就IPP業者 在市場進入階段、PPA進行中之價量關係及再開協商造成競



爭之可能性等綜合判斷。更審判決先否定過去的競爭並非考 量點,又稱非同時成立之事業,彼此間無競爭關係,已違背 經驗法則。
⑵、非保證時段與保證時段的區別,只是交易價格不同,參加人 基於整體用電考量,設計此等交易方式,上開二時段之費率 及交易數量,共同構成完整之購電價格,難以分割觀察。對 參加人而言,購入電力後均為一體統籌運用,絕非二個不同 產品市場。更審判決認為二者非同一產品市場,違背交易習 慣及經驗法則。另開放IPP業者成立,目的固為解決參加人 無法自行供應全國所需用電問題,然事業透過委外生產契約 以幫助自身經營目的達成之狀況,洵屬常見,委託方與受託 方間存在交易關係,各自為本身利益計算,利害相反,故不 能認為IPP業者與參加人屬單一經濟體,更審判決此部分認 定,顯然違背經驗法則。
㈣、原處分未實質認定參加人或IPP業者,何方提出的條件屬於 合理,亦未要求業者須接受參加人提出之協商條件,所非難 者,係業者藉聯合行為採取一致性行動,避免自行決定協商 事宜將使個別IPP業者暴露於競爭之風險下,即係聯合行為 應受規範之基本原因等語,聲明求為廢棄更審判決,並維持 上訴人關於認定被上訴人違反公平交易法第14條第1項聯合 行為規定及命立即停止違法行為之決定。
七、本院經核更審判決固非無見,惟查:
㈠、按行政訴訟法第42條第1項命利害關係之第三人獨立參加訴 訟規定,在於撤銷訴訟之結果,如被告敗訴,則其權利或法 律上利益將受直接損害,如未命該第三人參加訴訟,將影響 其訴訟權之實施,故有命其獨立參加訴訟之必要;如被告敗 訴結果,對第三人之權利或法律上利益,不致發生直接損害 時,即不屬該條項所規定命獨立參加之範圍。又獨立參加人 為同法第23條之訴訟當事人,如不服原審之判決,得獨立上 訴,故參加人是否合於獨立參加要件,影響其訴訟上地位。 再同法第45條規定,對於命參加訴訟之裁定,不得聲明不服 ,該裁定並未經上級審審查。因此於上訴程序,本院仍應就 原審命獨立參加,是否合於行政訴訟法第42條第1項之要件 為審查,不受該裁定之拘束。本件原審以參加人為與被上訴 人簽訂PPA之相對人,又依侵權行為、債務不履行、公平交 易法規定,對被上訴人請求損害賠償,另繫屬原審以104年 度訴字第1285號審理中(此事件嗣由原審法院於105年6月30 日裁定移送至臺灣臺北地方法院),就被上訴人是否構成聯 合行為或其他不公平競爭行為及電業市場範圍之認定,為參 加人前開損害賠償案件之先決問題,本件訴訟之結果對參加



人之權利或法律上利益顯有影響,因認參加人為本件法律上 之利害關係人,裁定命參加人獨立參加本件訴訟。惟查,參 加人與被上訴人簽訂PPA,固為契約當事人,彼此間因對契 約關係發生爭執,而涉及民事損害賠償請求權成立與否之判 斷,然參加人並未自原處分取得權利或法律上利益,本件訴 訟結果,縱間接影響上開損害賠償請求權是否成立之判斷, 參加人之權利或法律上利益,不會因而直接受到損害,並不 符行政訴訟法第42條第1項命獨立參加之第三人之要件,參 加人自不因而成為同法第23條規定之當事人。又行政訴訟法 第44條規定:「行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要 者,得命其參加訴訟。前項行政機關或有利害關係之第三人 亦得聲請參加。」所稱利害關係,仍以有法律上利害關係之 第三人為限。原審雖依職權裁定命參加人獨立參加本件訴訟 ,惟如前所述,其就本件撤銷訴訟,僅有間接之法律上利害 關係,得輔助參加本件訴訟,而不得獨立參加。茲因其在原 審訴訟時已實際到場參加訴訟,核其情節有聲請參加本件訴 訟之意,且其就本件訴訟之調查而言,亦有輔助上訴人必要 ,應認其於原審之訴訟參加為輔助參加。據此,參加人就本 件訴訟而言,係輔助參加人,無獨立上訴權,其提起上訴, 於法不合,已由本院另以裁定駁回,先予敘明。

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參考資料
星能電力股份有限公司 , 台灣公司情報網
星元電力股份有限公司 , 台灣公司情報網
新桃電力股份有限公司 , 台灣公司情報網
嘉惠電力股份有限公司 , 台灣公司情報網
和平電力股份有限公司 , 台灣公司情報網