最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第539號
上 訴 人（原審原告）臺灣桃園農田水利會
代 表 人 黃金春
訴訟代理人 姚盈如 律師
上 訴 人（原審被告）桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 蕭萬龍 律師
上列當事人間攤販管理事件，上訴人對於中華民國107年3月15日
臺北高等行政法院106年度訴字第1258號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、事實概要：
㈠上訴人臺灣桃園農田水利會（下稱上訴人水利會）前經上訴 人桃園市政府（下稱上訴人桃市府）查○○○○○○○○○ ○○市○○區○○段00○00○號土地私自招商營業，違反行 為時桃園縣攤販管理自治條例（於民國105年12月6日廢止， 改訂「桃園市攤販集中區管理自治條例」）第12條第1項規 定之情事，上訴人桃市府雖以桃園市政府000○0○00○○○ 市○○0000000000號函及桃園市政府000○0○00○○○市○ ○0000000000號函（下合稱基礎處分）命令上訴人水利會限 期停止違規行為及完成改善，惟上訴人水利會並未依限完成 ，上訴人桃市府即依行政執行法第30條1項規定，以105年2 月24日府經市字第1050040324號裁處書對上訴人水利會處新 臺幣（下同）10萬元怠金及命限期改善。
㈡嗣後上訴人桃市府再於105年2月28日至同年3月6日數度派員 查察，上訴人水利會均未完成改善，上訴人桃市府乃依行政 執行法第31條規定分別連續以105年3月1日府經市字第10500 48014號裁處書處以20萬元怠金、105年3月4日府經市字第10 50049513號裁處書處以30萬元怠金、105年3月4日府經市字 第1050050987號裁處書處以30萬元怠金、105年3月8日府經 市字第1050052674號裁處書處以30萬元怠金、105年3月10日 府經市字第1050056836號裁處書處以30萬元怠金、105年3月 10日府經市字第1050056989號裁處書處以30萬元怠金（下合 稱怠金處分）。
㈢上訴人水利會不服，提起異議，並於異議決定作成前提起訴 願，均遭不受理決定駁回，遂提起行政訴訟。經原審法院以 106年度訴字第1258號判決（下稱原判決）將附表編號3、4
、5、6、7所示之訴願決定及原怠金處分均撤銷，其餘之訴 駁回，上訴人水利會及上訴人桃市府均不服，遂提起本件上 訴。
二、上訴人水利會起訴主張：
㈠上訴人桃市府明知燈會期間直接至系爭土地所在位置，即可 在現場查獲違規設攤之行為人；105年2月24日上訴人桃市府 曾與攤商代表王家珞、張永祥、曹明勇等人召開協調會；上 人桃市府亦表示「本府每天皆有現場輪值人員確認該攤集區 之實際營業行為」，此有上訴人桃市府於承租人雷隆程聲明 異議程序中之答辯書可稽。顯見上訴人桃市府不僅知悉系爭 土地承租人姓名，亦與攤商有直接接觸，倘認有違規設攤情 事，應直接對行為人為下命處分，詎上訴人桃市府竟捨此最 有效率、侵害最小之手段而不為，逕以上訴人水利會為受處 分人，基礎處分欠缺法律授權、且違反比例原則，具有重大 明顯之違法瑕疵應予撤銷。
㈡上訴人桃市府於怠金處分作成前，皆未遵守書面告戒程序須 具體明確之要求，違反行政執行法第27條規定，原怠金處分 皆明顯違法。
⒈依行政執行法第27條及30條規定，連續處以怠金前，每次 皆應踐行書面告戒程序，始為合法，此即「書面告戒」之 規定。
⒉書面告戒應明確記載若未依限履行時將科處之具體怠金數 額，始符合明確性。本件怠金處分作成前之書面告戒，皆 僅記載依行政執行法第30條得處5千元以上30萬元以下怠 金，並未預先告知若逾期未履行義務將科處之具體怠金數 額，有違書面告戒之明確性，顯不合法。
㈢第4次及第7次怠金處分作成時，附隨於前次怠金處分之告戒 尚未送達生效，書面告戒程序尚未完成，前開兩次處分違反 行政執行法第27條及31條要件至明。
㈣第3次至第7次怠金處分僅以「告戒所定改善期限屆至前」之 特定時點對於行為義務之違反作為科處怠金之事由，混淆執 行罰與秩序罰之性質，亦違反行政執行法第28條及30條科處 怠金之要件。
㈤本件7次怠金處分前之「書面告戒」，要不改善期間過短、 要不連改善期間都欠缺，姑不論其處分相對人明顯違法錯誤 ，前開處分前之告戒未給予義務人足夠時間履行，已難謂合 理；且上訴人桃市府第1次課處怠金數額即從10萬元起跳， 第2次遽增為20萬元，之後5次皆為30萬元，且第3次與第4次 、第6次與第7次怠金處分皆係於同一日內作成、送達，未考 量義務人違法情況以法定最低額循序漸進課處，亦未交待如
此裁量之原因，已流於恣意，過份侵害上訴人水利會之財產 權。
㈥實則，本件基礎處分之源起，不過係為保障合法申請攤商之 營業權，確保市府之稅收，方取締違規之攤商。承租人固未 經許可逕於向本會承租之空地上設攤營業，然而攤販於燈會 期間所賺取之利潤有限，系爭空地位於桃園高鐵站附近之無 人居空曠地區，所造成之空氣及噪音污染亦極微小。上訴人 水利會作為地主，除向承租人收取地租外並無分享設攤利潤 ，上訴人桃市府未考量上訴人水利會僅為狀態責任人等諸多 情形，短短兩週內時間即對上訴人水利會科處高達180萬元 怠金，除手段與目的明顯失衡外，亦難謂公平合理。 ㈦基礎處分所要求停止設攤之行為義務業經攤商於燈會結束後 履行完畢，第3次至第7次怠金處分已無繼續追徵之理由，上 訴人桃市府應終止執行而未終止，違反行政執行法第30條科 處怠金之要件、亦違反行政程序法第9條有利不利一律注意 原則等語，求為判決撤銷如附表所示之訴願決定及原怠金處 分。
三、上訴人桃市府答辯則以：
㈠按行政執行法第9條第1項「義務人或利害關係人對執行命令 、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執 行程序終結前，向執行機關聲明異議。」之規定，上訴人水 利會倘對上訴人桃市府所為7個怠金處分不服，自應於執行 程序終結前，向上訴人桃市府聲明異議，經受理異議機關作 成異議決定後，再針對該異議決定提起行政爭訟，始為適法 之救濟途徑，上訴人水利會提起本件訴訟顯不符法定程式， 應予駁回。
㈡退步言之，縱認上訴人水利會之起訴為合法，惟查： ⒈經查上訴人水利會所有之系爭土地，於上訴人桃市府舉辦 105年度台灣燈會期間，未依上開自治條例第12條第1項檢 齊有關資料向上訴人桃市府申請設置攤販集中區，而逕自 設置攤販集中區，更經上訴人桃市府以100○0○00○○○ 市○○0000000000號及105年2月24日府經市字第10500408 46號函知上訴人水利會並限期停止違規行為。然上訴人水 利會仍未依限停止違規行為，上訴人桃市府遂依行政執行 法第30條、第31條規定，分別於105年2月24日、105年3月 1日、105年3月4日、105年3月8日、105年3月10日處以怠 金，共計180萬元在案，是上訴人水利會確有擅設攤販集 中區之違章事實，已足認定，上訴人桃市府所科怠金之處 分，於法並無不合。
⒉系爭裁處書分別係針對不同日期（2月28日、3月1日、3月
2日、3月3日、3月4日、3月5日及3月6日）之違規行為進 行裁處，故所認定之違規行為並非同一，乃因時間急迫下 始有同日發文之情形。
⒊上訴人桃市府為第一次怠金處分前，業已函知上訴人水利 會限期停止違規行為，且於105年2月18日期限後，於105 年2月24日始為第一次怠金處分，又攤販非屬固定性設備 ，隨時可拆除或移置他處，上訴人桃市府所為之期限顯屬 適當，且上訴人水利會自稱出租系爭土地每月租金高達11 5萬餘元，租期兩個月，共收取租金230萬餘元，遠遠高於 上訴人桃市府怠金處分之總金額180萬元，上訴人水利會 所獲利益遠大於怠金處分，致使上訴人水利會對上訴人桃 市府之處分顯然不痛不癢，以求獲得最大利益，更於事後 飾詞爭執。又上訴人桃市府所處怠金亦非初始即為最高額 30萬元，乃視上訴人水利會全不理會上訴人桃市府之裁處 ，且未停止違規行為下，始陸續增加怠金之金額，核其違 章情節、攤販具有流動性、收取利益之龐大，上訴人桃市 府所為之怠金處分自無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁 回上訴人水利會之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以本件爭點厥為：(1)上 訴人桃市府於系爭攤販集中區拆除前之怠金處分是否適法？ (2)上訴人桃市府於系爭攤販集中區拆除後之怠金處分是否 適法？茲說明如下：
㈠關於系爭攤販集中區拆除前之怠金處分應屬適法： ⒈本件上訴人水利會所有之系爭土地，於上訴人桃市府舉辦 105年度台灣燈會期間，未依規定向上訴人桃市府申請設 置攤販集中區，而逕自設置攤販集中區，經上訴人桃市府 ○000○0○00○○○市○○0000000000號及105年2月24日 府經市字第1050040846號函知上訴人水利會並限期停止違 規行為，上訴人水利會未依限停止違規行為，上訴人桃市 府乃依行政執行法第31條規定，以105年2月24日府經市字 第1050040324號裁處書對上訴人水利會處10萬元怠金，因 上訴人水利會未停止違規行為，上訴人桃市府乃另以100 ○0○0○○○市○○0000000000號裁處書處以20萬元怠金 。此部分經核於法並無不合。茲再說明如下：
⑴上訴人桃市○000○0○00○○○市○○0000000000號函 主旨記載：「經查貴會所有之……土地，涉及攤販業者 未經許可私自架設攤棚架一案，應請於104年(誤載，嗣 已更正，詳後述)2月18日前停止一切違規行為，如未依 規定辦理，即依…相關規定裁罰處分」。上訴人桃市府 000○0○00○○○市○○0000000000號函主旨則記載：
「有關本府105年2月16日府經市字第1050036041號函提 及應於104年2月18日前停止一切違規行為係屬誤植，請 貴會於105年2月18日前停止一切違規行為，如未依規定 辦理，即依……相關規定，罰新台幣五千元以上，30萬 元以下怠金，如仍不履行，得連續處以怠金」。分別於 105年2月17日、同年月24日送達，為上訴人水利會所陳 明，上訴人水利會於法定期間內就該基礎處分亦未提起 行政救濟，復為上訴人水利會所不爭執，則該基礎處分 業已確定，自具行政處分之確定力及羈束力。
⑵上訴人水利會雖稱：「上訴人水利會只是土地所有權人 ，並非設攤行為人，倘認有違規設攤情事，應直接對行 為人為下命處分，詎上訴人桃市府竟捨此最有效率、侵 害最小之手段而不為，逕以上訴人水利會為受處分人， 其基礎處分欠缺法律授權、違反比例原則」云云。然該 基礎處分業已確定，於行政機關依職權撤銷前，上訴人 水利會自應受其拘束，所稱要無可採。
⑶上揭業已確定之基礎處分已載明上訴人水利會應於105 年2月18日前停止一切違規行為，然經上訴人桃市府於 105年2月19日前往查察，上訴人水利會並未為改善，上 訴人桃市府乃依行政執行法第31條規定，以105年2月24 日府經市字第1050040324號裁處書對上訴人水利會處10 萬元怠金，自屬於法有據。
⑷又上揭105年2月24日府經市字第1050040324號裁處書係 於105年2月26日送達，上訴人桃市府於該次裁處後，復 於105年2月28日及3月1日前往查察，由於上訴人水利會 尚未為改善，上訴人桃市府乃另以105○0○0○○○市 ○○0000000000號裁處書處以20萬元怠金，此次處分書 於105年3月4日合法送達，係於系爭攤販集中區拆除前 ，於法亦無違誤。
⒉綜上，關於如附表編號1、2所示之怠金處分，均係於系爭 攤販集中區拆除前，於法尚無不合，訴願決定為不受理， 理由雖有不同，結果則無二致，仍應予維持。
㈡關於系爭攤販集中區拆除後之怠金處分非屬適法： ⒈按依行政執行法第30條規定，顯見怠金作為行政執行之手 段，並非以執行本身為目的，必以「行為義務或不行為義 務仍存在」作為前提；倘行為義務或不行為義務已不存在 ，即無透過怠金處分督促義務人履行義務之必要。 ⒉復依行政執行法第8條第1項、行政執行法施行細則第14條 第1項規定，如執行目的業已達成，即無繼續執行之必要， 更無再處以怠金之可言。
⒊查105年台灣燈會舉辦期間為105年2月22日至3月6日，此 有觀光局台灣燈會網頁可參，燈會結束後，攤商已於105 年3月7日拆除攤棚架並停止營業，此並為二造所不爭。足 見，基礎處分所課予之行為義務於105年3月7日已全部履 行完畢，附隨基礎處分而來之怠金處分，因行為義務已不 存在，先前所為之告戒失所附麗，自無繼續追徵之正當性 。而本件如附表編號3、4、5、6、7所示之怠金處分，雖 係上訴人桃市府於3月2日至3月6日所查察，並分別於3月 4日、3月4日、3月8日、3月10日、3月10日所作出之處分 ，但其送達日期分別為3月8日、3月8日、3月9日、3月14 日、3月14日，此並為二造所不爭執，已在系爭攤販集中 區拆除日3月7日之後。鑑於行政處分於送達相對人後始生 效力，如附表編號3、4、5、6、7所示之怠金處分，既於 攤販集中區拆除後始為送達，依前開說明，自無再處以怠 金之必要。是上訴人水利會請求撤銷如附表編號3、4、5 、6、7所示之訴願決定及原怠金處分，即屬有理由。 ⒋至上訴人桃市府雖稱：依行政執行法第9條第1項規定，上 訴人水利會倘對上訴人桃市府所為怠金處分不服，自應於 執行程序終結前，向上訴人桃市府聲明異議，經受理異議 機關作成異議決定後，再提起訴願、行政訴訟。遽上訴人 水利會竟未待異議機關作成異議決定，即提起訴願、行政 爭訟，其訴訟顯不符法定程式云云。惟查：
⑴按對於行政處分不服者，依法得提起訴願、行政訴訟。 至提起訴願前是否另有其他先行程序，必以法有特別規 定為要件。行政執行法第9條第1項固規定「義務人或利 害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他 侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲 明異議。」，其意旨無非賦予執行債務人得於執行程序 中，經由聲明異議，促使執行機關自我省查，以迅速糾 正違法之執行命令、執行方法或程序，該條文並無進一 步規定執行債務人必須先聲明異議，於聲明異議程序終 了後始得提起訴願、行政訴訟。為保障人民之訴訟權， 應認對於執行程序中所衍生之行政處分，執行債務人除 得循聲明異議程序救濟，於異議程序終了後，再提起訴 願、行政訴訟外，亦得捨聲明異議程序，逕對該行政處 分提起訴願、行政訴訟。
⑵至本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議，係以 「義務人或利害關係人聲明異議而未獲救濟後，得否再 提起訴願、行政訴訟救濟」為討論前提，該決議雖肯認 聲明異議未獲救濟後，就行政處分可再提起行政爭訟，
惟該決議對於「未聲明異議」或「聲明異議後遲未獲決 定」者得否逕提起行政爭訟，並未提及，在法律對此情 形欠缺明確規範之情況下，自無法以該決議推導出「未 獲聲明異議決定前不得提起訴願、行政訴訟」之結論。 是上訴人桃市府上開所稱：上訴人水利會未待異議機關 作成異議決定，即提起訴願、行政爭訟，其訴訟不符程 式云云，要屬誤解。
㈢綜上所述，本件關於如附表編號1、2所示之怠金處分，於法 尚無不合，訴願決定為不受理，理由雖有不同，結論並無二 致，仍應予維持。上訴人水利會訴請撤銷此部分之訴願決定 及原處分，為無理由，應予駁回。至於附表編號3、4、5、6 、7所示之怠金處分，既於攤販拆除後始為送達，於法即有 未合，訴願決定為不受理，亦有未洽，此部分上訴人水利會 請求撤銷，即屬有理由，應予准許。
五、上訴人水利會上訴意旨略以：
㈠原判決以本件之基礎處分未經提起行政救濟而確定，進而認 定原判決附表1、2所示之怠金處分為適法，其認事用法顯有 違反法律保留原則及比例原則、論理法則之處，乃判決適用 法規不當：
⒈本件基礎處分欠缺法律授權，有重大違法瑕疵。雖基礎處 分形式上已確定，原判決附表1、2所示之怠金處分仍屬獨 立之行政處分，上訴人桃市府作成系爭兩次怠金處分，逕 以狀態責任人而非行為人為裁處對象，仍有違法律保留原 則及比例原則之處，原判決就此部分不查，顯然違背法令 。
⒉按行政法上之責任，以行為責任為原則，狀態責任為例外 ，如法律有特別規定得追究狀態責任人責任時，亦應優先 追究行為人之責任，例外始得追究狀態責任人之責任（本 院105年度判字第371號判決、95年1月份庭長法官聯席會 議決議參照）。蓋狀態責任人並非因為自己違規行為而負 責，僅係基於財產權之社會義務而衍生此不利義務，故行 政機關仍須有法律保留之規範授權依據始得為之。再者， 從比例原則之觀點，如對行為責任課予義務已可達成行政 目的，殊無另對狀態責任人課予義務之必要。
⒊行為時桃園縣攤販管理自治條例第12條第1項規定，僅以 「行為人」亦即「私人申請設攤者」為受規範對象，並無 隻字片語提及應以攤位所在之「土地所有權人」為受規範 對象，上訴人水利會作為土地所有權人，依法並無應負擔 之狀態責任義務。
⒋再者，上訴人桃市府明知燈會期間在現場違規設攤之行為
人，及其等姓名及住址，竟對非行為人之地主課處怠金， 顯然違法。此命停止設攤並拆除棚架之基礎處分欠缺法律 授權，且違反比例原則，具有重大明顯之違法瑕疵。從法 律保留之觀點，亦未見行為時桃園縣攤販管理自治條例之 條文中有以土地所有權人為處分對象之授權，上訴人桃市 府既已明確得知行為人之姓名、地址，其後續直接以上訴 人水利會作為裁處怠金對象之法律上依據，顯然違法。 ⒌上訴人桃市府作成系爭2次怠金處分，有如前述對象自始 錯誤、違反法律保留及比例原則之處，原判決不查，竟予 維持其合法性，其認事用法，有判決適用法規不當之違法 （行政訴訟法第243條第1項參照）。
⒍由原判決之理由文字可知，「原告（即上訴人水利會）所 有之系爭土地」僅違誤體，焉有可能作為「未依規定向被 告（即上訴人桃市府）申請設置攤販集中區，而逕自設置 攤販集中區」之主體？原判決就此部分說理混亂，主體客 體不分，強行將法規所定應課予行為人之義務加諸上訴人 水利會，顯然違背論理法則，亦有適用法規不當之違法（ 行政訴訟法第243條第1項參照）。
㈡原判決對於上訴人水利會主張系爭兩次怠金處分未遵守書面 告戒具體載明下次將處以之怠金數額、有違明確性原則部分 ，全未交代，應有判決理由不備之違法（行政訴訟法第243 條第2項第6款參照）。
㈢原判決對於上訴人水利會主張上訴人桃市府於系爭兩次怠金 處分作成前之告戒，皆未預留合理改善期間、有違公平合理 及比例原則乙節，全未交代，應有判決理由不備、判決不適 用法規及適用不當等違法：
⒈系爭第1次怠金處分作成前書面告戒，係附著於基礎處分 而於105年2月17日送達生效，上訴人桃市府於書面告戒中 ，限期命上訴人水利會應於「105年2月18日前」停止一切 違規行為，亦即須履行「拆除攤位設備」及「申請核准程 序」兩種義務。對於上訴人水利會或190位攤商而言，給 予之改善時間不到24小時，光是拆除攤位設備已不可能， 遑論需完成申請核准設攤之程序。縱以上訴人桃市府裁處 怠金之105年2月19日計算，距離書面告戒送達時亦不過兩 日，情況並無不同。是故，系爭第1次怠金處分要不具有 行政程序法第111條第3款之無效事由，要不屬行政訴訟法 第4條第2項之權利濫用，皆違反公平合理原則及比例原則 。原判決不查，逕認系爭第1次怠金處分為適法而予以維 持，顯有判決不適用法規及適用法規不當之違法。且原判 決對上訴人水利會此一有利之重要攻防方法，亦未交代不
予採認之原因，亦屬判決理由不備。
⒉系爭第2次怠金處分作成前書面告戒，係附著於第1次怠金 處分而於105年2月26日送達生效，上訴人桃市府於書面告 戒中，限期命上訴人水利會應於「105年2月28日前」停止 一切違規行為，後上訴人桃市府以105年2月28日及3月1日 兩度派員前往查察時，上訴人水利會仍未完成相關改善措 施為由，予以裁處20萬元怠金。惟查，依上訴人桃市府稽 查記錄之記載，105年2月28日前往查察時，現場攤商高達 67攤，3月1日之稽查記錄雖未記載攤商數目，惟查察日期 僅為隔天應亦相去不遠。對於上訴人水利會或67位攤商而 言，給予之改善時間不到24小時，光是拆除攤位設備已不 可能，遑論需完成申請核准設攤之程序。縱以上訴人桃市 府後續再前往稽查之105年3月1日計算，距離書面告戒送 達時亦不過3日，情況並無不同。是故，系爭第2次怠金處 分要不具有行政程序法第111條第3款之無效事由，要不屬 行政訴訟法第4條第2項之權利濫用，皆違反公平合理原則 及比例原則。原判決不查，逕認系爭第2次怠金處分為適 法而予以維持，顯有判決不適用法規及適用法規不當之違 法。且原判決對上訴人水利會此一有利之重要攻防方法， 亦全未交代不予採認之原因，亦屬判決理由不備。 ㈣原判決對於上訴人水利會主張上訴人桃市府於系爭兩次怠金 所裁處之金額過高，有違公平合理及比例原則乙節，全未交 代，應有判決理由不備、判決不適用法規及適用不當等違法 。蓋兩次怠金處分送達生效日僅相隔6日，上訴人桃市府第2 次作成之怠金數額便遽增1倍，已難謂循序漸進。且與臺北 市八大行業中涉及娼賭毒者對社會秩序所造成之危害相去甚 遠，上訴人桃市府於系爭兩次怠金處分所課處之數額，竟與 之相同，明顯流於恣意，而有違公平合理原則及比例原則。 原判決不察，竟予以維持其適法性，顯有判決不適用法規及 適用不當之違法，原判決對於上訴人水利會爭執系爭兩次怠 金處分中，違反義務之情節與用以督促履行之怠金手段間不 合比例乙節，未見具體論證，亦未交代不採此攻防方法之理 由，亦有理由不備之違法等語。
六、上訴人桃市府上訴意旨略以：
㈠原判決所認本件有關系爭攤販集中區拆除後之怠金處分非屬 適法，係依據學者蔡震榮及陳敏之見解，而非適用行政執行 法之相關規定，顯有適用法規不當之情事：
依行政執行法第27條第1項、第28條第1項及第30條之規定， 義務人負有行為義務，在限定期間猶不為履行者，執行機關 本得以間接強制之方法即怠金處分執行之。而本件適逢105
年台灣燈會舉辦期間，上訴人桃市府為系爭怠金處分前均有 至現場進行稽查，顯見上訴人水利會確有不履行行為義務之 事實甚明。而攤商僅係因燈會結束而無利可圖，自行拆除攤 棚架，乃係無法營業，而非因受有怠金處分致履行其行為義 務，進而停止營業。若依原判決所認僅因部分怠金處分因無 法及時送達之故，致非適法，無疑在鼓勵上訴人水利會利用 送達之空檔繼續進行違法行為。是以本件並不存有行政執行 法第8條第1項所定之各款情形，更與學者見解不同，自無適 用之情形。原判決顯有適用法規不當之情事，應予撤銷。 ㈡原判決認上訴人水利會未依行政執行法第9條第1項聲明異議 ，仍得就系爭怠金處分提起訴願、行政訴訟，顯有適用法規 不當之違誤：
上訴人水利會所爭執之系爭7個怠金處分，依行政執行法第9 條第1項規定，本應先向執行機關聲明異議，始得再踐行訴 願程序及行政訴訟程序，且據高雄高等行政法院（上訴人桃 市府誤繕為本院）103年度判字第392號判決意旨，行政執行 法第9條所定之聲明異議程序為訴願之先行程序。原判決認 「行政執行法第9條第1項固規定，……該條文並無進一步規 定執行債務人必須先聲明異議，於聲明異議程序終了後始得 提起訴願、行政訴訟。為保障人民之訴訟權，應認對於執行 程序中所衍生之行政處分，執行債務人除得循聲明異議程序 救濟，於異議程序終了後，再提起訴願、行政訴訟外，亦得 捨聲明異議程序，逕對該行政處分提起訴願、行政訴訟。」 ，實有違行政執行法第9條第1項所定之救濟程序及前揭判決 見解，更導致行政執行法與行政訴訟法所定救濟程序之紊亂 ，原判決就此更有適用法規不當之違誤等語。
七、本院按：
㈠上訴爭點之確定：
⒈原因事實部分：
⑴上訴人水利會為桃園市○○區○○段00○00○號土地（ 下稱系爭土地）之所有權人，經上訴人桃市府認定其有 下列行政違章行為，故接續於105年2月16日及同年月24 日作成前開基礎處分（以2份函文表徵），為下述處分 規制效力之諭知。
①行政違章行為內容：
在沒有事前向上訴人桃市府申請之情況下，私自招募 攤商在系爭土地上從事營業活動。
②前開違章行為所違反之法規範為「行為時桃園縣攤販 管理自治條例」第12條第1項規定。該條項規定之具 體內容詳如下述：
私人申請設置攤販集中區應檢齊左列書件，向鄉（鎮 、市）公所辦理申請：
一、申請書：
應載明申請人姓名、住址或法人團體名稱、代表 人姓名及證明文件影本。
二、權利證明文件：
土地所有權證明文件。如非土地所有權人，應取 得土地使用權同意書。
三、攤販集中區設置計畫書：
包括工程計畫書（含集中區位置圖、攤位配置圖 、設攤總數應於20攤以上）、攤販安置計畫書、 營運計畫書(含設置攤販自治組織、財務計畫、 經營計畫、場地管理收費辦法)等。
③處分規制內容之諭知：
A.命上訴人水利會於105年2月18日以前停止前開違規 行為，回復系爭土地原來使用狀態。
B.載明「本府即依桃園縣攤販管理自治條例及行政執 行法等相關規定，處以新臺幣5千元以上30萬以下 怠金，如仍不履行，得連續處以怠金」等文字。 ⑵其後上訴人桃市府認為：上訴人水利會並未依上訴人桃 市府之諭知，在105年2月18日以前停止前開違規行為， 回復系爭土地原來使用狀態。且違規狀態持續進行中， 故依行政執行法第27條第1項、第2項、同法第30條第1 項及同法第31條規定，連續作成如附表編號1至7所示之 7則怠金處分。該等處分之法規範依據，及其規制效力 之諭知，詳如下述。
①規範依據：
A.行政執行法第27條第1項，其規定內容為： 依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為 義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行， 逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強 制方法執行之。
B.行政執行法第27條第2項，其規定內容為： 前項文書，應載明不依限履行時，將予強制執行之 意旨。
C.行政執行法第30條第1項，其規定內容為： 依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不 為者，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕 重處新台幣5千元以上30萬元以下怠金。
D.行政執行法第31條第1項，其規定內容為：
經依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者，執行 機關得連續處以怠金。
E.行政執行法第31條第2項，其規定內容為： 依前項規定，連續處以怠金前，仍應依第27條之規 定以書面限期履行。但法律另有特別規定者，不在 此限。
②7則怠金處分之規制內容為：
A.105年2月24日作成、如附表編號1所示之怠金處分 ，處上訴人水利會怠金10萬元。復諭知上訴人水利 會「應於105年2月28日前停止違規行為」。 B.105年3月1日作成、如附表編號2所示之怠金處分， 處上訴人水利會怠金20萬元。
C.105年3月4日作成、如附表編號3所示之怠金處分， 處上訴人水利會怠金30萬元。
D.105年3月4日作成、如附表編號4所示之怠金處分， 處上訴人水利會怠金30萬元。
E.105年3月8日作成、如附表編號5所示之怠金處分， 處上訴人水利會怠金30萬元。
F.105年3月10日作成、如附表編號6所示之怠金處分 ，處上訴人水利會怠金30萬元。
G.105年3月10日作成、如附表編號7所示之怠金處分 ，處上訴人水利會怠金30萬元。
⑶上訴人水利會不服前開7則怠金處分，依循以下之程序 提起行政爭訟。
①上訴人水利會先依怠金處分之教示，依行政執行法第 9條規定聲明異議。但因為上訴人桃市府延遲將聲明 異議狀轉交訴願機關經濟部，而直到106年3月8日才 送交（訴願卷所附之事實流程資料參照）。經濟部方 於106年4月25日對上訴人水利會，作成經授中字第10 630030250號聲明異議決定書，以「行為義務已履行 ，執行程序已終結，無從撤銷或更正已為之執行行為 」為由，而為「異議不受理」之諭知。
②但上訴人水利會因為長期未收到經濟部之異議決定（ 聲明異議後已過1年，原因則係上訴人桃市府之前述 延遲轉交聲明異議狀），並已預期經濟部將為「異議 不受理」之諭知（因為與上訴人水利會利害相同之系 爭土地承租人，其受怠金處分之聲明異議，已先遭經 濟部為「異議不受理」之諭知），故搶先於106年3月 7日逕行向經濟部提起訴願。
③訴願機關經濟部則引用97年12月26日本院97年12月份
第3次庭長法官聯席會議(三)決議之意旨，以「上訴 人水利會不得直接就怠金處分提起訴願。且經濟部另 有前述『經授中字第10630030250號聲明異議決定書 』之作成，上訴人水利會亦曾對該異議決定，向行政 院提起訴願。則上訴人水利會同時就如附表編號1至7 所示之怠金處分，另向經濟部提起訴願，非屬訴願所 得救濟範圍之事項」為由，而為訴願不受理之諭知。 ④上訴人水利會因此以如附表所示之7則怠金處分，以 及經濟部作成、為「訴願不受理」諭知之訴願決定， 作為程序標的，向原審法院提起處分撤銷訴訟（處分 及訴願決定之特定，均詳附表所示）。
⑷原判決則為以下之主文諭知。
①如附表編號3、4、5、6、7所示之訴願決定及怠金處 分均撤銷。
②上訴人水利會其餘之訴駁回（即駁回上訴人水利會訴 請撤銷如附表編號1、2怠金處分之請求）。
⑸上訴人水利會及上訴人桃市府各自對原判決不利於己部 分提起上訴，而成為本案之上訴爭點。即如附表編號1 至7所示之7則「怠金處分」是否為合法之行政處分。雙 方主張內容如下：