臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第56號
107年8月7日辯論終結
原 告 金園大旅舘有限公司
代 表 人 鄭戴悅治
訴訟代理人 鄭鴻生
被 告 高雄市政府水利局
代 表 人 韓榮華
訴訟代理人 許乃丹律師
賴怡蓁律師
上列當事人間下水道法事件，原告不服高雄市政府中華民國106
年3 月30日高市府法訴字第10630264700 號訴願決定，提起行政
訴訟，經高雄高等行政法院106 年度訴字第217 號裁定移轉本院
管轄，判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分超過玖萬零陸佰陸拾元部分均撤銷。二、被告應給付原告新臺幣參拾捌萬伍仟肆佰玖拾伍元。三、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：原告起訴時，被告代表人原為蔡長展，後來於民 國107年2月27日起變更為韓榮華，並由被告新任代表人具狀 聲明承受訴訟，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：原告於101年4月23日同意聯接並實際開始使用被 告設置之公共污水下水道。被告則於鄰近區域下水道完工後 ，依下水道法第19條規定，於103年10月31日以高市水污一 字第10336718401號函公告包含原告所在地區（即三民區德 仁里）「自公告日起開始使用污水下水道」（下稱系爭公告 ）。嗣審計部高雄審計處於105年間抽查財務收支及單位決 算後，發文促請被告查明各該事業實際接管及補徵下水道使 用費，被告調查發現原告於101年4月24日起至104年6月17日 止均未繳納污水下水道使用費，乃依下水道法第26條、行為 時高雄市污水下水道使用費徵收自治條例（101年12月25日 廢止，下稱原徵收自治條例）及高雄市污水下水道使用費徵 收辦法（101年12月25日公告施行，下稱本徵收辦法）規定 ，以105年10月31日高市水污一字第10536297600號函（下稱 原處分）核算原告該段期間之污水下水道使用費新臺幣（下 同）476,155元，並給予陳述意見之機會。原告不服，提起 訴願，遭決定駁回，原告仍對超過90,660元部分不服，遂提 起
本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：依據高雄市政府公報刊登系爭公告，原告所在 地區，自公告日起為下水道可使用地區，是原告自103 年 10月31日起開始使用下水道，於未使用前，應得免徵下水 道使用費，被告向其補徵下水道使用費之起始日，應以前 揭公告開始使用下水道之日（103 年10月31日）為準，而 非接入下水道之日。
（二）聲明：訴願決定及原處分超過90,660元部分均撤銷。被告 應給付原告385,495 元。
三、被告答辯及聲明：
（一）被告於99年10月6 日辦理施工前說明會（里民說明會，下 稱系爭說明會），已經完成下水道公管設置，此動作等同 於公物之設定或啟用，提供公用之行為。下水道法第19條 的系爭公告只是為了依同法施行細則第17條規定課予用戶 6 個月內聯接下水道的義務，與收費無關，收費應以實際 接管日為準。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
下水道使用費之徵收，係以「實際接管日」或以「公告開始 使用日」為基準？被告徵收系爭公告日以前之下水道使用費 有無理由？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：原告於101 年4 月23日同意聯接並實際開始使 用被告設置之公共污水下水道。被告則於鄰近區域下水道 完工後，依下水道法第19條規定，於103 年10月31日以系 爭公告表示：「自公告日起開始使用污水下水道」。被告 調查發現原告於101 年4 月24日起至104 年6 月17日止均 未繳納污水下水道使用費，乃依前揭規定，以原處分核算 原告該段期間之污水下水道使用費476,155 元，以上事實 有結算驗收證明書、用戶污水出水口竣工圖、系爭公告、 追繳事業用戶污水下水道使用費核算表、原處分、訴願決 定書附卷可稽，且為兩造所不爭執（本院卷第168頁）， 應可認定。
（二）下水道使用費之徵收，應以「公告開始使用日」為基準： 1.應適用的法令：規費法第6 、8 、10條、下水道法第9 、 19、26、32條、下水道法施行細則第17條、原徵收自治條 例第3、4、5條、本徵收辦法第3、4條。
2.按使用者付費固然是國家向人民收取金錢時可以參考的一 種指示性原則，但此原則必須倚賴法律規定，並由行政機 關透過行政處分的方式，才會將公法上的金錢給付義務具
體化，徒憑使用者付費原則無法直接推導人民在具體個案 中有何義務可言，仍然要看各別法律的規定。至於公物利 用關係各自不同，公物法上也沒有可資適用的一致性原則 ，仍要探求法律的規定。如興建下水道這類要向人民收取 使用費的公物，不因事實上的建造行為（Herstellung） 就自動和人民產生公物法上權利義務關係，這類公物必須 透過行政處分－即「提供公用、啟用」（Widmung）－來 創設；換言之，尚未提供公用的物，不能認為是公物法上 的公物。「提供公用」的行為界定了使用範圍、確立公物 管理者與使用者之關係，從而產生公物法上具體的法律關 係（請參考Peter Axer, Die Widmung als Schluesselbe -griff des Rechts der oeffentlichen Sachen,1994, S .29,33 f.,51 f.,222f.）。簡單來說，對人民而言，使 用尚未啟用的公物，沒有繳納使用規費的問題；對行政機 關而言，尚未啟用的公物就不是國家賠償法第3條規定的 公有公共設施，原則上也不會產生設置或管理有欠缺的賠 償問題。
3.下水道第19條立法理由為：「下水道以提供公共服務為目 的，自應於設施完成後『啟用前』將其服務地區之範圍、 開始使用之日期、用戶接用下水道之程序及下水道管理規 章公告週知，俾使用人有所遵循」，足見未依法公告，法 律上「公共」污水下水道就還沒啟用。其次，下水道法第 19條位於該法第三章使用、管理；同法第26條則是位於第 四章使用費，從立法理由及體系解釋，二者顯然有連結關 係，也就是說為了讓使用人遵循下水道法，第19條之公告 乃形成一定區域內使用人下水道法法律關係的法定通知方 式（該條規定就是行政程序法第67條關於送達規定之「法 規另有規定」），同時也是行政機關「提供公用」的意思 表示。立法者希望透過這種明確、簡單的方式，促進行政 效率，避免一些不必要、過於細節、或耗費過鉅的事情（ 例如逐戶通知開始使用日期）。如果行政機關想要早點開 始收費作業，可以每個里為單位公告（或更小的單位）； 如果行政機關想要簡化收費作業，也可以多個里為單位公 告（或更大的單位），這是行政機關自行評估、裁量事項 （系爭公告是三民區內14個里）。透過公告才能讓使用人 有所遵循，因此，有了第19條的公告才能連結至第26條， 使用人自公告「開始使用日」起，且聯接私管至公共污水 下水道，才有繳費義務，行政機關可據此按期發單徵收使 用費；同時系爭公告也可以連結至施行細則第17條規定， 課予一定區域使用人6 個月內聯接下水道的義務，兩者可
以併存，並不是互斥的關係。在這樣的理解下，被告主張 ：第19條的公告與第26條的繳費義務之間沒有關係，第19 條的公告只是通知公管完成區域及為了適用施行細則第17 條規定等語，其主張割裂了法條適用的一致性，也忽略了 立法者簡化行政的意旨，是沒有道理的。至於被告主張的 高雄高等行政法院106 年度訴字第248 號判決，並未針對 此爭點攻防，尚不拘束本院。綜合以上說明，本院認為， 下水道使用費之徵收，應以「公告開始使用日」為基準。（三）被告舉行的說明會，不能取代下水道法第19條的公告： 1.按送達，不僅涉及人民財產權之限制，亦攸關人民得否知 悉其內容，並對其不服而提起行政爭訟之權利。人民之權 利遭受公權力侵害時，根據憲法第16條規定，有權循國家 依法所設之程序，提起訴願或行政訴訟，俾其權利獲得適 當之救濟。此程序性基本權之具體內容，應由立法機關制 定合乎正當法律程序之相關法律，始得實現。而相關程序 規範是否正當，除考量憲法有無特別規定及所涉基本權之 種類外，尚須視案件涉及之事物領域、侵害基本權之強度 與範圍、所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可能 程序之成本等因素，綜合判斷而為認定（司法院釋字第66 3 、667 號解釋理由書參照）。對外通知／送達是所有行 政處分賴以存在的基礎，並不是微不足道的細節性、技術 性事項。行政處分必須通知後始生效力，這是基於實現法 治國原則而來。人民因行政處分而具體化法律規定之權利 與義務。任何通知／送達都必須具備行政機關的通知意思 （Bekanntgabewillen ），也就是行政機關「知道且有意 」（Wissen und Willen ）作出行政處分，包括是否、何 時、對誰作出行政處分。送達方式的選擇，除法律另有規 定外，繫諸行政機關裁量（如書面、口頭或電子方式）， 裁量之行使應考慮費用、迅速與事後可證明性等。行政機 關若選定某通知方式，即應依照相應的通知規定處理（如 留置送達、寄存送達）；行政機關若選用法律不允許的通 知方式，則該通知不生效力，例如應用公告，卻不用公告 ，即不生處分效力（體例與我國大致相同的德國行政程序 法註釋書亦採相同見解，請參考Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9.Aufl.,2018,§41 Rn. 17-20）。 2.經查，下水道工程有分公管與私管，公管設置完成後，私 管聯接至公管後，方可使用下水道。被告雖於99年10月6 日辦理系爭說明會，告知民眾該區域「公管」已設置完成 ，民眾可進行納管事宜，及私管要納入公管之各種接管型 式，此有卷附施工前說明會簡報及施工說明會現場照片可
佐（本院卷第120至129頁），且為原告所不爭執，應可認 定。但基於本院上開說明，公物提供公用是一個行政處分 ，如法律有特別規定，行政處分的送達方式即應遵守之， 否則不生處分效力。本件施工後啟用下水道的法定通知方 式就是該法第19條的「公告」，參照上述該條立法理由， 公告後才會「啟用」施工完成的下水道，不能以說明會或 其他方式取代；況且，綜觀該說明會，只是在說明工程內 容、接管後的效益、用戶問答、施工時程及對環境之影響 及民眾配合事項，主要是當時鼓勵民眾接管、接管費用由 政府負擔；至於說明會有關下水道使用費部分，則是「未 來公告後隨水費徵收」（本院卷第124 頁背面）。從系爭 說明會的內容來看，沒有使用人開始使用日期，顯然與該 法第19條不合，不具有公物啟用的通知意思，系爭說明會 只是提供資訊的事實行為，並不是提供公用的處分，被告 主張，尚有誤會。故本件應以「公告開始使用日」為準， 據以計算下水道使用費，公告開始使用日以前部分，則有 違法，應予撤銷，訴願決定未予糾正，容有未洽，此部分 亦應撤銷。至於原徵收自治條例與本徵收辦法，均為執行 下水道法之法規命令，並無規定以「實際接管日」為徵收 費用日，因此也沒有逾越母法規定，計算上可以爰用，但 無從為被告有利之認定，附此敘明。
（四）被告應給付原告385,495元：
按行政訴訟法第229 條第1 項第5 款規定：「適用簡易訴 訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院 。下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章 所定之簡易程序：5.. . . 合併請求損害賠償或其他財產 上給付者。」行政程序法第48條第2 項規定：「期間以日 、星期、月或年計算者，其始日不計算在內。但法律規定 即日起算者，不在此限。」原告已經繳清原處分徵收之47 6,155元，兩造對此亦不爭執（本院卷第167頁）。本件公 告開始使用日為103年10月31日，依此計算之下水道使用 費為90,660元（本院卷第148頁背面），原處分超過90,66 0 元部分，則屬違法，被告收取超過部分之385,495 元， 法律上原因嗣後已不存在，是原告請求被告返還超過部分 ，其性質上屬公法上不當得利之返還（最高行政法院91年 度判字第1878號判決意旨參照）。故本件原告訴請被告給 付385,495 元，為有理由，應予准許。
（五）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟 資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論 述的必要，一併說明。
六、結論：訴願決定及原處分超過90,660元部分均撤銷。被告應 給付原告385,495 元。原告之訴為有理由，應予准許。中 華 民 國 107 年 8 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 黃奕超
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 8 月 20 日
書記官 王翌翔
附錄本判引用的相關條文：
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│規費法 │第6 條 │規費分為行政規費及使用規費。 │
│ ├────┼─────────────────┤
│ │第8 條 │各機關學校交付特定對象或提供其使用│
│ │ │下列項目，應徵收使用規費：1.公有道│
│ │ │路、設施、設備及場所。2.標誌、資料│
│ │ │ (訊) 、謄本、影本、抄件、公報、書│
│ │ │刊、書狀、書表、簡章及圖說。3.資料│
│ │ │( 訊) 之抄錄、郵寄、傳輸或檔案之閱│
│ │ │覽。4.依其他法律規定應徵收使用規費│
│ │ │之項目。 │
│ ├────┼─────────────────┤
│ │第10條 │業務主管機關應依下列原則，訂定或調│
│ │ │整收費基準，並檢附成本資料，洽商該│
│ │ │級政府規費主管機關同意，並送該級民│
│ │ │意機關備查後公告之：1.行政規費：依│
│ │ │直接材( 物) 料、人工及其他成本，並│
│ │ │審酌間接費用定之。2.使用規費：依興│
│ │ │建、購置、營運、維護、改良、管理及│
│ │ │其他相關成本，並考量市場因素定之。│
│ │ │前項收費基準，屬於辦理管制、許可、│
│ │ │設定權利、提供教育文化設施或有其他│
│ │ │特殊情形者，得併考量其特性或目的定│
│ │ │之。 │
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│下水道法│第9條 │中央、直轄市及縣( 市) 主管機關，為│
│ │ │建設及管理下水道，應指定或設置下水│
│ │ │道機構，負責辦理下水道之建設及管理│
│ │ │事項。 │
│ ├────┼─────────────────┤
│ │第19條第│下水道機構，應於下水道開始使用前，│
│ │1 項 │將排水區域、開始使用日期、接用程序│
│ │ │及下水道管理規章公告週知。 │
│ ├────┼─────────────────┤
│ │第26條 │用戶使用下水道，應繳納使用費；其計│
│ │ │收方式如左︰1.按下水道用戶使用自來│
│ │ │水及其他用水之用量比例計收。2.按下│
│ │ │水道用戶排放之下水水質及水量計收。│
│ │ │3.其他經主管機關核定之方式。前項使│
│ │ │用費計算公式及徵收辦法，由直轄市、│
│ │ │縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管│
│ │ │機關核定之。 │
│ ├────┼─────────────────┤
│ │第32條 │下水道用戶有下列情事之一者，處1 萬│
│ │ │元以上10萬元以下罰鍰：1.不依規定期│
│ │ │限將下水排洩於下水道者。2.違反第22│
│ │ │條規定，未經檢驗合格而聯接使用，或│
│ │ │經檢驗不合格而不依限期改善者。3.拒│
│ │ │絕下水道機構依第24條規定之檢查或檢│
│ │ │驗者。4.違反第25條第2 項規定，未能│
│ │ │於限期內改善者。工廠、礦場或經水污│
│ │ │染防治法之中央主管機關指定之事業，│
│ │ │經依前項第4 款規定處罰3 次而仍未能│
│ │ │改善者，直轄市、縣（市）主管機關得│
│ │ │通知停止使用或報請其目的事業主管機│
│ │ │關予以停業處分。 │
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│下水道法│第17條 │下水道可使用之地區，其用戶應於依本│
│施行細則│ │法第19條第1 項所定公告開始使用之日│
│ │ │起6 個月內與下水道完成聯接使用。 │
├────┼────┼─────────────────┤
│原徵收自│第3條 │接用高雄市污水下水道系統之用戶，應│
│治條例 │ │依本自治條例規定按月繳納使用費。前│
│ │ │項用戶分為事業用戶及非事業用戶。前│
│ │ │項所稱事業，係指水污染防治法第2 條│
│ │ │第7 款所規定之事業。…。 │
│ ├────┼─────────────────┤
│ │第4條 │前條第1 項使用費之金額，依使用費單│
│ │ │價乘以每月用戶用（排）水量計算。 │
│ ├────┼─────────────────┤
│ │第5條 │使用費單價之計算公式如下：…。前項│
│ │ │使用費單價應公告之。 │
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│本徵收辦│第3 條 │接用本市污水下水道系統之用戶，應依│
│法 │ │本辦法規定按月繳納使用費。前項用戶│
│ │ │分為事業用戶及非事業用戶。本辦法所│
│ │ │稱事業，指水污染防治法第2 條第7 款│
│ │ │所規定之事業。 │
│ ├────┼─────────────────┤
│ │第4 條 │前條第1 項使用費之金額，以使用費單│
│ │ │價乘以每月用戶用水量或排水量計算之│
│ │ │。」第5 條規定：「使用費單價之計算│
│ │ │公式如下：1.非事業用戶：年總營運成│
│ │ │本（元）÷年總處理水量（立方公尺）│
│ │ │。2.事業用戶：依前款公式算定使用費│
│ │ │單價之2 倍。使用費單價應公告之，且│
│ │ │每3 年至少應檢討1 次。 │
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