臺北高等行政法院判決
107年度交上字第219號
上 訴 人 展望通運股份有限公司
代 表 人 鄭玉炲（董事長）
被上訴人 交通部公路總局新竹區監理所
代 表 人 林翠蓉（所長）住同上
上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年1月18日
臺灣新竹地方法院105年度交字第147號判決，提起上訴，前經本
院106年度交上字第55號裁定移送最高行政法院，嗣經該院以107
年度裁字第871號裁定將本院裁定廢棄，發回本院更為審理，本
院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
原處分撤銷。
第一審訴訟費用新臺幣參佰元及上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元，均由被上訴人負擔。
被上訴人應給付上訴人新臺幣壹仟零伍拾元。
理 由
一、事實概要：
緣上訴人所屬司機即訴外人彭志夫駕駛上訴人所有之營業貨 運曳引車（車號OOOOOO號、附掛OOOOO號牌照之營業半拖車 ，下稱系爭車輛，登記為砂石專用車〈港〉），於民國104 年9月6日10時25分許，行經新北市淡水區民權路187巷口時 ，經新北市政府警察局淡水分局員警認系爭車輛有「裝載土 方未依規定使用專用車廂」（嗣更正為「裝載土方未依規定 使用專用車輛」）」之違規行為，當場填製北警交字第C125 19569號舉發違反道路交通管理事件通知單，並經被上訴人 審認上訴人有「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（未依 規定使用專用車輛）」之違規行為，違反道路交通管理處罰 條例（下稱道交條例）第29條之1第1項規定，乃以105年8月 19日竹監裁字第50-C12519569號裁決書（下稱原處分）裁罰 新臺幣（下同）6萬元。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺 灣新竹地方法院以105年度交字第147號判決（下稱原判決） 駁回後，復提起上訴，前經本院以106年度交上字第55號裁 定（下稱原裁定）移送最高行政法院，嗣經最高行政法院10 7年度裁字第871號裁定以所涉法律見解之歧異，已經該院10
7年度判字第345號判決統一確定在案，而將原裁定廢棄，發 回本院更為審理。
二、上訴人於原審主張略以：交通部95年11月24日交路字第0950 059883函（下稱95年11月24日函），認為自港區駛出且出具 港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，其貨廂容 積及貨廂外框顏色得不受限制，如准於港區外載運砂石土方 ，易與一般傾卸框式車輛混淆，衍生管理問題，故如業者有 該項需求，應依規定申請變更登記為砂石專用車，僅為上級 機關依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作所為之抽象 性解釋，性質屬解釋性行政規則；該部96年11月7日交路字 第0960010483號函（下稱96年11月7日函），認登記為砂石 專用車（港）之車輛僅能自港區處所載運砂石行駛於道路至 集散地，不能自非港區處所載運砂石行駛於道路，否則違反 道交條例第29條之1規定，逾越道交條例第29條之1「未依規 定」文義可得解釋之最大範圍，涉及限制人民權利事項，被 上訴人援引上開交通部2函釋為據，以原處分對上訴人裁罰 ，違反法律保留原則及裁罰法定主義。再道交條例第29條之 1第1項惟所稱「規定」，應使受規範者有可預見性，始符法 明確性原則，而道路交通安全規則第39條、第39條之1、第4 2條難認係道交條例第29條之1第1項所稱之「規定」，則交 通部依道交條例第29條之1及道路交通安全規則第39條、第3 9條之1、第42條制定之「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或 專用車廂規定」（下稱「裝載砂石車輛規定」），非僅無授 權依據，且授權目的、內容及範圍均不明確，遑論以法規命 令再為授權，更違反「禁止複委任」原則，足見裝載砂石車 輛規定僅屬職權命令，行政機關自不得以之為裁罰依據等語 。並聲明求為判決撤銷原處分。
三、被上訴人於原審抗辯略以：道交條例第29條之1第1項，對於 裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛或其專用車廂未合於 規定或變更車廂者，規定應予處罰；道路交通安全規則第42 條第1項第3款、第15款，及依道交條例第29條之1、道路交 通安全規則第39條、第39條之1等規定授權頒訂之裝載砂石 車輛規定第2點、第3點第6款、第8款、第6點、第7點，亦有 關於裝載砂石、土方之車輛所須具備相關裝置與標示，及須 登檢為「砂石專用車」之規定。本案確有裝載砂石土方未依 規定使用專用車輛之違規事實，且相關實務見解如臺灣新北 地方法院103年度交字第129號、臺灣雲林地方法院101年度 交字第21號等行政訴訟判決，認交通部95年11月24日函稱「 砂石專用車（港）」與「砂石專用車」之登檢領牌所規定要 件既不相同，其「砂石專用車（港）」自屬登檢為港區內或
連結港區短暫道路載運砂石之車輛，非一般砂石專用車，若 欲於港區及連結港區短暫道路外載運砂石土方，仍須依規定 申請變更登記為「砂石專用車」，則被上訴人所為原處分自 無違誤等語，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略以：裝載砂石土方是否依 規定使用專用車輛或專用車廂之認定，主管機關交通部訂有 「裝載砂石車輛規定」故以傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖 車裝載砂石、土方，應依系爭規定使用專用車輛或專用車廂 ，倘有違反，即構成道交條例第29條之1之違規事實而應受 處罰。交通部95年11月24日函釋並認應先變更登記為砂石專 用車後，始得於港區外載運砂石土方。準此以觀，「砂石專 用車（港）」與「砂石專用車」之登檢領牌所規定要件既不 相同，「砂石專用車（港）」自屬登檢為港區內或連結港區 短暫道路載運砂石之車輛，而非一般砂石專用車，若欲於港 區及連結港區短暫道路外載運砂石土方，仍須依上開規定申 請變更登記為「砂石專用車」甚明。系爭車輛雖登檢為「砂 石專用車（港）」，惟與一般砂石專用車登檢之檢驗查核規 範有異，尚不得在未自港區駛出並出具港區過磅單下，即裝 載砂石土方運送，卻於前開時地載運砂石非自港區駛出，乃 違反道交條例第29條之1第1項規定。交通部為裝載砂石土方 車輛之中央主管機關，本於其職掌之業務範圍，就道交條例 第29條之1中裝載砂石土方車輛使用專用車輛（車廂）之規 定，除訂立上開「裝載砂石車輛規定」外，並以上開函釋就 「裝載砂石車輛規定」中，自港區駛出且出具港區過磅單之 傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，與一般傾卸框式車輛（ 非砂石專用車）之管理及登記事宜詳予釋明，指明「自港區 駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車 ，應依規定申請變更登記為砂石專用車，以維護營運制度與 落實砂石專用車之管理，現行規定仍宜維持」，即自港區駛 出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車， 應先變更登記為砂石專用車後，始得於港區外載運砂石土方 ，該等函釋命令，自有其效力，並無違反法律保留原則。「 裝載砂石車輛規定」第1點已載明：「依據道路交通管理處 罰條例第29條之1及道路交通安全規則第39條、第39條之1及 第42條等之規定，並為建立砂石專用車制度及加強管理砂石 車輛訂定之。」足認上開「裝載砂石車輛規定」即為道交條 例第29條之1所稱「規定」；且依道交條例第92條第1項規定 訂定之道路交通安全規則第42條，已就裝載砂石、土方之傾 卸框式大貨車及半拖車之標示相關事項規定「由交通部另定 之」，而上開「裝載砂石車輛規定」全文7點規定內容概屬
裝載砂石、土方車輛之裝置、標示等相關事項，自足認上開 「裝載砂石車輛規定」即為該規定，且確有授權依據等詞。五、上訴意旨略以：
（一）道路交通安全規則係主管機關依道交條例第92條第1項授 權所制訂之授權命令，而道交條例第92條第1項規定之授 權範圍並未包含載運砂石、土方車輛之規格、顏色之相關 事項在內。道交條例第29條之1第1項以「裝載砂石、土方 未依規定使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或變更車 廂者」為要件；所稱「規定」，在該條例中並無載明「規 定」授權之目的、內容及範圍。被上訴人據為處罰依據之 道路交通安全規則，並非道交條例第29條之l第1項所稱「 規定」，不符司法院釋字第680號解釋意旨揭示之明確授 權要件。是裝載砂石車輛規定違反法律保留原則，不得作 為本案處罰之依據。
（二）交通部95年11月24日函並無明白表明，該港區砂石專用車 ，如非以港區作業為目的，即違反道交條例第29條之l規 定，自不能擴張解釋並適用此函釋作為系爭車輛，非屬道 交條例第29條之l所指「砂石專用車」。又交通部96年11 月7日函已明確表示砂石專用車(港)係經登檢合格之砂石 專用車，而如前述，裝載砂石車輛規定並無法律明確授權 ，自不能將「使用砂石專用車(港)之車輛自非港區之處所 載運砂石於道路」之情形，將之歸屬違反道交條例第29條 之l規定，否則將產生超脫母法文義解釋可能範圍之法規 適用情形。被上訴人逕依交通部前開二則解釋性行政規則 ，遽認上訴人違法，違反法律保留原則等語。
六、本院查：
（一）按「對於人民違反行政法上義務之裁罰，涉及人民權利之 限制，其處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以 命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律 保留原則之意旨。」、「人民基本權利之限制，原則上應 以法律為之，依其情形，固非不得由立法機關授權主管機 關發布命令為補充規定（本院釋字第443號、第488號解釋 參照）。惟其授權之目的、內容及範圍均應具體明確。主 管機關據以發布之命令，亦不得逾越授權之範圍，始為憲 法之所許。」、「法律授權主管機關依一定程序訂定法規 命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得 捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規 則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委 由其所屬機關逕行發布相關規章。」業據司法院釋字第63 8號、第734號、第524號解釋理由書闡述甚詳。準此，行
政罰之構成要件，及其他對人民基本權利加諸限制之事項 ，原則上應以法律定之，如法律授權以命令為之，其授權 應具體明確，且須為受規範者所能預見。又法律授權主管 機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該 機關應予遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體 系內部事項之行政規則以代之。
（二）原審基於「裝載砂石車輛規定」乃道交條例第29條之1第1 項條文中所稱「規定」之前提，而謂以傾卸框式大貨車及 傾卸框式半拖車裝載砂石、土方，應依「裝載砂石車輛規 定」使用專用車輛或專用車廂，倘有違反，即構成道交條 例第29條之1之違規事實而應受處罰。因上訴人所有系爭 車輛係登檢為「砂石專用車（港）」，卻於前開時地遭舉 發時，載運砂石自非自港區駛出，因認被上訴人原處分認 上訴人所有系爭車輛，於舉發當時確有「裝載砂石土方未 依規定使用專用車輛」之違規事實，遂依道交條例第29條 之1第1項規定，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元，並無違 誤，乃判決駁回上訴人所提撤銷訴訟，固非無見。（三）惟依道交條例第29條之1規定：「（第1項）裝載砂石、土 方未依『規定』使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或 變更車廂者，處汽車所有人4萬元以上8萬元以下罰鍰，並 當場禁止通行。（第2項）前項專用車廂未合於規定或變 更車廂者，並處車廂打造或改裝業者新臺幣4萬元以上8萬 元以下罰鍰。」可知，有關裝載砂石、土方車輛應使用之 專用車輛或專用車廂，應符合如何之「規定」，涉及道交 條例第29條之1所定行政罰之構成要件，依上說明，應以 法律或經法律明確授權之命令定之，始符法律保留原則。 而同條例第92條第1項規定：「車輛分類、……、管理規 定、……、車輛裝載、行駛規定……、車輛行駛車道之劃 分…及其他有關道路交通安全等事項之規則，由交通部會 同內政部定之。」固授權交通部會同內政部對於車輛之分 類、管理、裝載、行駛、車道劃分等事項，訂定法規命令 以為補充；交通部為建立砂石專用車制度及加強管理砂石 車輛，亦訂有「裝載砂石車輛規定」，並於第1點表明其 授權依據為道交條例第29條之1及道路交通安全規則第39 條、第39條之1、第42條等規定。然就道交條例第29條之1 文義觀察，並未有如同條例第4條第3項、第7條第2項、第 21條第2項、第33條第6項、第92條第1項等明文授權「由 交通部定之」之規定，實無從依道交條例第29條之1所規 定之內容審查授權之目的、內容及範圍是否明確，難謂符 合授權明確性原則（最高行政法院107年度判字第345號判
決參照）。
（四）又觀之道路交通安全規則第39條、第39條之1、第42條， 分別係關於汽車申請牌照檢驗之項目及基準、汽車定期檢 驗之項目及基準，與車輛車身顏色及加漆標識應遵守之事 項，其中針對裝載砂石、土方車輛制訂之第39條第20、26 、27款規定：「汽車申請牌照檢驗之項目及基準，依下列 規定：……二十、裝載砂石、土方之傾卸式大貨車及傾卸 式半拖車貨廂容積應合於規定。……二十六、裝載砂石、 土方之傾卸框式半拖車及裝載砂石、土方且總重量在20公 噸以上之傾卸框式大貨車，自中華民國90年7月1日起新登 檢領照，應裝設具有顯示車輛載重功能且合於規定之載重 計。二十七、裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖車 ，自中華民國90年7月1日起新登檢領照，應裝設合於規定 之轉彎及倒車警報裝置。……。」第39條之1第16、20、2 1款規定：「汽車定期檢驗之項目及基準，依下列規定： ……十六、裝載砂石、土方之傾卸式大貨車及傾卸式半拖 車貨廂容積應合於規定。……二十、裝載砂石、土方之傾 卸框式半拖車及裝載砂石、土方且總重量在20公噸以上之 傾卸框式大貨車，應依規定裝設載重計，其實施日期由交 通部另定之。二十一、裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車 及半拖車，自中華民國91年1月1日起，應裝設合於規定之 轉彎及倒車警報裝置。……。」第42條第14、15款規定： 「車輛車身顏色及加漆標識，應依下列規定：……十四、 裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖車，應於貨廂兩 邊之前方標示貨廂內框尺寸，其字體尺度、字樣及標示方 式由交通部另定之。十五、裝載砂石、土方之傾卸框式大 貨車及半拖車，貨廂外框顏色應使用台灣區塗料油漆工業 同業公會塗料色卡編號一之19號黃顏色。其他傾卸框式大 貨車及半拖車之貨廂外框顏色，不得使用該顏色。……。 」且皆無裝載砂石、土方之車輛，倘領有註記「砂石專用 車（港）」之行車執照，僅得行駛於港區或連結港區之短 暫道路之相關規定。
（五）承前所述，道交條例第29條之1並未授與交通部訂定法規 命令之權限，同條例第92條第1項則僅授權交通部會同內 政部訂定道路交通安全規則，未授權交通部得單獨另訂法 規命令；至道路交通安全規則本身即係授權命令，故該規 則第39條、第39條之1、第42條均不得作為交通部訂定法 規命令，限制人民自由權利之依據。其中之第42條第14款 係規定交通部就裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖 車，於貨廂兩邊之前方標示貨廂內框尺寸，其字體尺度、
字樣及標示方式等細節性、技術性事項，應另訂行政規則 予以規範，亦非謂交通部得據以制訂法規命令，對人民之 基本權利加諸限制。是以，「裝載砂石車輛規定」之制訂 ，並無法律明確授權依據，其內容本不得就行政罰之構成 要件及其他限制人民自由權利之事項，加以規定。而行政 機關未經法律授權，為協助下級機關統一解釋法令、認定 事實，依職權訂頒之解釋性規定，其性質屬行政程序法第 159條第2項第2款規定之行政規則，亦不得作為限制人民 自由權利之依據。是交通部於裝載砂石車輛規定第2點： 「裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車， 應依本規定使用專用車輛或專用車廂，違者依道路交通管 理處罰條例第29條之1規定處罰。」明定其內容即係規範 道交條例第29條之1所定行政罰之構成要件；另以同規定 第5點：「總重量8公噸以下且裝載砂石、土方未超載，或 自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框 式半拖車，其貨廂容積及貨廂外框顏色，得不受第3點第5 款、第6款規定之限制；另其於91年6月1日起定期檢驗屆 期前，視同為砂石專用車得裝載砂石、土方。」第6點： 「以港區作業為由登檢為砂石專用車之傾卸框式大貨車及 傾卸框式半拖車，於登檢時，應併同出具相關貨運公會或 港區主管單位出具之證明（如工作證、通行證等），俾供 公路監理機關查核。」及第7點：「登檢為『砂石專用車 』之車輛，除公路監理機關在公路監理電腦中註記為砂石 專用車外，其行車執照及拖車使用證應加註貨廂內框長、 寬、高（貨廂容積不受第3點限制之車輛除外）及『砂石 專用車』字樣，另原砂石標示車、港區車輛及8公噸以下 車輛，於『砂石專用車』，樣後另行標示（標）、（港） 、（混）以資識別。」暨發布性質為解釋性行政規則之95 年11月24日函略以：「自港區駛出且出具港區過磅單之傾 卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，因其貨廂容積及貨廂外 框顏色得不受限制，如准於港區外載運砂石土方，易與一 般傾卸框式車輛混淆，衍生管理問題，業者如有是項需求 ，應依規定申請變更登記為砂石專用車」；96年11月7日 函略謂：「……另為期因應到港砂石載運需求，『砂石專 用車輛規定』第5點至第7點明文規定，『自港區駛出』且 出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸式半拖車，經查 驗合格得登檢為『砂石專用車（港）』之車輛，亦即該等 車輛僅得載運砂石自港區駛出行駛道路。」規定領有「砂 石專用車（港）」行車執照之傾卸框式大貨車及傾卸框式 半拖車，如未申請變更登記為砂石專用車，即不得行駛於
一般道路，所涉處罰事項與對人民自由權利之限制，交通 部未以法律或法律授權之命令定之，即與法律保留原則有 違。
（六）從而，被上訴人據不符法律保留原則之「裝載砂石車輛規 定」第2點、第5點至第7點關於領有「砂石專用車（港） 」行車執照車輛部分之規定，及交通部95年11月24日函、 96年11月7日函，認定上訴人所有、領有「砂石專用車（ 港）」行車執照之系爭車輛，於一般道路行駛，係有未依 規定使用專用車輛之違章行為，乃依道交條例第29條之1 第1項規定，以原處分對上訴人為裁罰，即有違誤。原判 決未加糾正，予以維持，亦有未洽。上訴意旨指摘原判決 違背法令，尚非無據，且依原審確定之事實，本院已可自 為判決，爰將原判決廢棄，並撤銷原處分。
（七）末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時 ，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準 用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決 事件之上訴，為有理由，則廢棄部分第一審訴訟費用300 元及上訴審訴訟費用750元（均為裁判費）自應由被上訴 人負擔，爰確定訴訟費用額如主文第3項所示。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 8 月 31 日 臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融
法 官 梁 哲 瑋
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 8 月 31 日 書記官 賴 淑 真
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