臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1729號
107年7月12日辯論終結
原 告 法蓮寺
兼代表人 陳桂英
訴訟代理人 吳永茂 律師
龍毓梅 律師
被 告 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳（縣長）住同上
訴訟代理人 許美麗 律師
蔡麗雯 律師
古旻書 律師
上列當事人間區段徵收事件，原告不服內政部中華民國106年10
月23日台內訴字第1060068582號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）被告因辦理所轄新竹縣新埔田新區段徵收事宜（下稱本件 區段徵收），原告法蓮寺所有之建物座落新竹縣○○鎮○ ○段000○號土地，以及原告陳桂英所有之建物座落同段6 07、609-1地號土地（詳如附表所示），均位於本件區段 徵收範圍內，屬都市計劃宗教專用區用地，區段徵收後新 地號為新竹縣○○鎮○○段000○號土地（下稱系爭土地 ）。
（二）原告以現況係宗教建物為由，向被告申請建物基地原位置 保留，經被告依新竹縣區段徵收建物基地原位置保留分配 審核作業要點（下稱作業要點）審核後，依作業要點第5 條第3項第1款規定就合法基層面積之2倍所計算之土地面 積數據，按區段徵收後該街廓評定單價繳交差額地價；超 過上開面積部分以參考鄰近標售土地價格提送新竹縣政府 財務審查委員會審議專案保留之價格繳交，經提送新竹縣 縣有財產審議委員會103年8月13日審議通過後，被告以10 4年1月14日府地徵字第1040000026號函通知原告繳納差額 地價（被證1）。
（三）原告收受上開函文後，旋以104年2月6日法蓮字第104001 號函向被告陳情，主張法蓮寺為宗教使用區，應依土地徵 收條例第47條減輕應繳納之差額地價。被告則以104年4月
1日府地徵字第1040030630號函復原告（下稱104年4月1日 函文），表明經103年8月13日第161次新竹縣縣有財產審 議委員會決議，系爭土地審定市價為新臺幣（以下同）38 ,600元/㎡，按原告持份比例計算應繳差額地價之結果， 原告陳桂英應繳8,485,112元，原告法蓮寺則應繳53,324, 674元，共計61,809,786元。原告法蓮寺於106年7月18日 以法蓮字第106002號函向被告申請就本件區段徵收區系爭 土地上建物基地原位置保留應繳差額地價款調整為36,000 ,000元，並敘明應調整差額地價款之理由。被告於106年7 月27日以府地徵字第1060091352號函（下稱系爭函文）予 以否准拒絕，並於該函文要求原告繳納差額地價款61,809 ,786元。
（四）原告不服系爭函文，向內政部提起訴願，內政部於106年1 0月23日以台內訴字第1060068582號訴願決定「訴願不受 理」，理由以：系爭函文僅為單純事實之敘述或理由之說 明，不另行獨立發生公法上之法律效果，非屬行政處分。 。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）系爭函文，並非「僅為單純事實之敘述或理由之說明」。 該函否准拒絕原告就「新竹縣○○鎮○○區段○○區○○ ○段○000○號土地上建物基地原位置保留應繳差額地價 款調整為36,000,000元」之申請，其性質屬於公法上具體 事件，所為的決定或其他公權力措施已對外直接發生法律 上效果的單方行政行為，依法應認定其性質為行政處分。 該函文並未同意准許原告之申請事項，而係再要求原告繳 納差額地價款61,809,786元。雖被告於系爭函文提及「10 4年4月1日府地徵字第1040030630號函」，然其性質屬於 被告駁回原告申請事項所持之理由，仍無礙於系爭函文否 准原告所申請事項之法律性質屬行政處分。
（二）系爭函文有違法或不當之情事，致損害原告之權利或利益 ，應予撤銷。原告系爭土地經被告區段徵收後，「以配地 權值選配土地面積僅餘2,160.50平方公尺」，土地面積原 有3,573.52平方公尺，區段徵收後變更為2,160.50平方公 尺，面積短少1,413.02平方公尺。原告所短少之1,413.02 平方公尺土地面積，已與被告實施區段徵收後所獲得土地 增值之利益，互為對價。然被告竟然未將原告已因區段徵 收而短少土地面積1,413.02平方公尺之客觀狀態列為原告 建物基地原位置保留應繳差額地價之評定條件，已有違法 失當。
（三）按土地徵收條例第47條規定「區段徵收範圍內不妨礙都市
計畫事業及區段徵收計畫之既成建築物基地或已辦竣財團 法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用 地，得按原位置保留分配，並減輕其依前條規定應繳納之 差額地價，其減輕比例由主管機關視實際情形定之，並載 明於區段徵收計畫書。」。依本條規定條文之規定，區段 徵收範圍內之建物基地原位置保留之宗教團體用地應減輕 其依前條規定（即土地徵收條例第46條）應繳納之差額地 價。此為應減輕差額地價之強制規定，辦理區段徵收之政 府機關（本案為被告）並無裁量權存在。
（四）被告訂頒「作業要點」係依土地徵收條例第46、47條規定 之法律授權，應受本規定之限制，且不得逾越土地徵收條 例第47條規定內容。然查，被告就系爭宗教團體用地之土 地，係按區段徵收後該街廓評定單價繳交差額地價；超過 上開面積部分以參考鄰近標售土地價格提送被告財產審查 委員會審議專案保留之價格繳交。本案土地審定市價業經 被告縣有財產審議委員會決議為38,600元/mm，原告應繳 納之差額地價計61，809,786元。亦即被告係以區段徵收 後後該街廓評定市價為評定依據，並未依土地徵收條例第 47條規定就系爭宗教團體用地之土地減輕其依第46條規定 應繳納之差額地價。被告依法應減輕系爭宗教團體用地土 地應繳納之差額地價而未減輕，其所為行政處分當然有違 法失當之情事。
（五）原告法蓮寺係設立久遠具有指標及歷史之佛教寺廟，財物 多數由十方信眾所捐輸，設立至今致力於講經說法淨化人 心端正民風之菩薩道志業。被告於本件區段徵收案評定寺 廟建物基地原位置保留選配土地應繳納差額地價款之行政 處分，既有違法不當之情事存在，致使原告需多繳交3,00 0多萬元之差額地價款，已損害原告及捐款之十方信眾之 權利及利益甚鉅。為此，爰請判決撤銷訴願決定及原處分 。以維原告之合法權益，並符法制。
（六）聲明求為判決：
1.內政部106年10月23日台內訴字第1060068582號訴願決定 暨被告系爭函文（106年7月27日府地徵字第1060091352號 函之行政處分）均撤銷。
2.被告應依原告106年7月18日之申請作成新竹縣○○鎮○○ 區段○○區○○○段○000○號土地應繳差額地價款，原 告陳桂英調整為2,357,239元，原告法蓮寺部分調整為33, 642,761元之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告依據內政部106年5月24日台內訴字第1060033290號函 訴願決定結果，於106年7月27日以系爭函文通知原告，仍 應依被告104年4月1日函繳納差額地價。系爭函文屬回覆 原告陳情事項之觀念通知行為，非原告所稱之行政處分。 經查本件新埔田新區段徵收計畫書載明：「考量區內土地 所有權人負擔公平正義原則，故不予減輕原位置保留分配 應繳納之差額地價。」業已奉內政部99年5月17日內授中 辦地字第0990724485號函核定在案。（二）依照作業要點暨被告102年4月17日區段徵收委員會102年 第2次會議紀錄，本件保留建物所需繳納差額地價計算方 式如下：符合前開作業要點第5條第3項第1款（合法基層 面積的2倍）所計算之土地面積，按區段徵收後該街廓評 定單價繳交差額地價；超過上開面積部份以參考鄰近標售 土地價格提送被告財產審查委員會審議專案保留之價格繳 交。本案依上開作業要點及會議紀錄決議，計算應繳差額 地價共計共計61,809,786元。計算方式如下： ⑴配地權值：
原告陳桂英5,635,186元，原告法蓮寺35,414,318元， 合計41,049,504元。
⑵選配土地：
福田段285地號面積3761.79㎡，單元地價19,000元/㎡ ，審定市價38,600元/㎡。
⑶以配地權值選配面積：
41,049,504元19,000元/㎡＝2,160.50㎡。 ⑷以審定市價選配面積：
3761.79㎡－2,160.50㎡＝1,601.29㎡。 ⑸應繳市價差額：
1,601.29㎡38,600元/㎡＝61,809,786元。 ⑹依土地持份比例，原告陳桂英應繳8,485,112元，原告 法蓮寺應繳53,324,674元。
（三）答辯聲明：
1.原告之訴駁回
2.訴訟費用由原告負擔
四、兩造爭執之要旨：
本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並 有系爭函文（本院卷第21頁）、訴願決定（本院卷第23至26 頁）附卷可稽，堪認屬實。原告主張系爭函文係行政處分、 被告應就依土地徵收條例第47條規定，另為適法公平之行政 處分，減輕原告應繳納之差額地價云云。被告則以前揭情詞 資為置辯。是依兩造之論述，本件爭點應為：
1.系爭函文是否行政處分？
2.原告有無請求減輕應繳納差額地價之法律上請求權？ 3.被告依土地持份比例計算原告陳桂英應繳8,485,112元， 原告法蓮寺應繳53,324,674元，是否適法？ 4.何機關有土地徵收條例第47條之減輕差額地價之權責？以 下分別敘明之。
五、本院之判斷：
（一）土地徵收條例第4條第6項規定：「區段徵收範圍勘選、計 畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配 設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市 計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」、 第44條規定：「區段徵收範圍內土地，…其處理方式如下 ：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵 價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領 地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之 權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。…依 前項第一款規定領回面積不足最小建築單位面積者，應於 規定期間內提出申請合併，未於規定期間內申請者，該管 直轄市或縣（市）主管機關應於規定期間屆滿之日起30日 內，按原徵收地價補償費發給現金補償。…」、第46條規 定：「區段徵收土地所有權人應領抵價地面積與實際領回 抵價地之面積有所增減時，依下列規定處理：一、實際領 回抵價地之面積超過應領之面積者，就其超過部分按評定 區段徵收後地價繳納差額地價。…」、第47條規定：「區 段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之既成 建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利 、慈善事業、宗教團體用地，得按原位置保留分配，並減 輕其依前條規定應繳納之差額地價，其減輕比例由主管機 關視實際情形定之，並載明於區段徵收計畫書。」。（二）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其 權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定 ，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告 之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之 。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…… 十起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條 第1項及第107條第1項第10款分別定有明文。次按所謂行 政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項 規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定 或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行
為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之 說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生 法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自 非法之所許，亦有改制前行政法院44年判字第18號及62年 裁字第41號判例可資參照。故非行政處分，如逕對之提起 行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，應認其不備起訴 要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁 回之。又依其情形，且無法補正，行政法院應以裁定駁回 之。
（三）又按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之 案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或 法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提 起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之 訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之 案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者 ，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行 政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法 第5條有明文規定。是以，提起行政訴訟法第5條之課予義 務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法 令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴 願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起。
（四）再按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之 規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補 正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分 之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關 於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。 而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之 要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其 訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200 條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」最高行 政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。又行政訴 訟法第5條課予義務訴訟乃以原告對於行政機關享有請求 作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義 務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。（五）本件區段徵收過程中，原告陳桂英等以現況係宗教建物為 由，向被告申請座落系爭土地之建物基地原位置保留，經 被告依作業要點審核後，依作業要點第5條第3項第1款規 定就合法基層面積之2倍所計算之土地面積數據，按區段 徵收後該街廓評定單價繳交差額地價；超過上開面積部分 以參考鄰近標售土地價格提送被告財務審查委員會審議專
案保留之價格繳交，經提送被告縣有財產審議委員會103 年8月13日審議通過後，被告以104年1月14日函通知原告 繳納差額地價（被證1），並經原告陳桂英之表姊陳緣妹 於106年1月20日收受（本院卷第150頁、被證14）。其後 原告法蓮寺以104年2月6日函向被告陳情本件依土地徵收 條例第47條減輕繳納差額價款，並予分期繳款（被告答辯 狀證2）。被告以104年4月1日函復原告所有配地權值及應 繳市價差額經審核後重新計算原告法蓮寺應繳53,324,674 元、原告陳桂英應繳8,485,112元整（被告答辯狀證2第4 頁），並於104年4月8日送達，此等爭訟事實概要，業經 兩造確認無誤（見本院139頁言詞辯論筆錄）。而本院依 職權詢問：「請問被告以104年1月14日府地徵字第104000 0026號函通知原告繳納差額地價，有無提起行政救濟？」 ，兩造均回答：「沒有。」。又經詢問兩造：「104年4月 1日府地徵字第1040030630號函復原告所有配地權值及應 繳市價差額經審核後重新計算原告法蓮寺應繳新臺幣（下 同）53,324,674元、原告陳桂英應繳8,485,112元整，並 於104年4月8日送達。有無提起行政救濟？」，原告共同 訴訟代理人亦回答：「沒有。」（見本院卷第138頁辯論 筆錄）。本院又問：「被證1及被告104年4月1日府地徵字 第1040030630號函應繳市價差額已確定，為何再以106年7 月18日法蓮字第106002號函請求？本件有行政程序法第12 8條的意思嗎？」原告共同訴訟代理人答稱：「土地徵收 條例第47條是強制規定，被告差額地價應酌減。當初沒有 救濟是因法蓮寺師父不瞭解。原告要重新請求，不是行政 程序法第128條的意思。」（本院卷第139頁辯論筆錄）。 則本件區段徵收有關系爭土地之配地權值及應繳市價差額 ，經審核後重新計算原告法蓮寺應繳53,324,674元、原告 陳桂英應繳8,485,112元整之法律效果，既已經104年1月1 4日函文、104年4月1日函文之行政處分確認，原告既未提 起任何行政救濟，於期間過後，亦不依據行政程序法第12 8條規定主張該行政處分應予撤銷、廢止或變更，則本件 區段徵收有關建物基地原位置保留差額繳款之數額及程序 已然確定，原告二人均未對前揭行政處分提起行政救濟， 本件原告應繳納之金額，即已確認無誤。
（六）次查，本件新埔田新區段徵收計畫書載明：「拾參、原位 置保留分配土地之差額地價減輕比例：依土地徵收條例第 47條規定：『區段徵收範圍內之建築改良物，其不妨礙都 市計畫事業及區段徵收計畫者，得按原位置保留分配並減 輕應繳納之差額地價』，爰此，本府將依區段徵收實施辦
法第18條規定，訂定原位置保留分配審核作業規定，作為 區段徵收範圍內合法建物所有權人申請原位置保留之審核 依據。惟考量區內土地所有權人負擔公平正義原則，故不 予減輕原位置保留分配應繳納之差額地價。」並經內政部 99年5月17日內授中辦地字第0990724485號函核定在案（ 被告答辯狀被證4），細繹系爭函文之內容，實係被告據 內政部106年5月24日台內訴字第1060033290號訴願決定結 果，通知原告，仍應依被告104年4月1日函繳納差額地價 （本院卷第21頁）。核其性質僅屬單純之法令依據敘述或 理由說明，不因該敘述與說明而對原告生任何法律效果， 揆諸前揭判例意旨，自非行政處分。惟原告仍對之提起訴 願，自非法之所許，訴願決定以系爭函文並非行政處分予 以不受理決定，並無違誤，原告對之提起此部分之撤銷訴 訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予 駁回。
（七）本院提示106年7月18日法蓮字第106002號函質之原告是何 人請求？請標示。答稱:「函文形式外觀僅有法蓮寺，被 告回函是針對法蓮寺、陳桂英，法蓮寺函文內容是指法蓮 寺、陳桂英，具名僅有法蓮寺，但內容是針對法蓮寺、陳 桂英。（原告訴代當庭將申請書上有關陳桂英部分劃起來 ）」等語（本院卷第137頁筆錄）。經查，106年7月18日 法蓮字第106002號函之首行是原告法蓮寺，主旨：為法蓮 寺座落系爭土地「宗教專用區」土地，應繳差額地價事件 函請另為考量。說明內容均記載「本寺」，函文末端並無 原告陳桂英之署名，而原告標示處（見被證4）只是單純 敘述被告就本件區段徵收，裁處原告法蓮寺於保留土地外 應繳土地差額地價53,324,674元，原告陳桂英應繳8,485, 112元，共計61,809,786元，尚難認原告陳桂英已向被告 依法提出申請。是原告陳桂英未經申請即向本院提起本件 課予義務訴訟，揆諸首揭規定，其起訴屬不備要件，且其 情形不能補正，應予駁回。
（八）縱令原告陳桂英曾提出請求，惟查原告主張之請求權依據 是土地徵收條例第47條第1項（見本院卷第138頁筆錄）， 該規定係區段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收 計畫之既成建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校 、社會福利、慈善事業、宗教團體用地，得按原位置保留 分配，並減輕其依前條規定應繳納之差額地價，減輕比例 由主管機關視實際情形定之，並非人民得直接據以主張向 行政機關請求做成一定行政處分之請求權基礎。況土地徵 收條例第47條所指主管機關亦應係內政部而非被告，原告
起訴對被告而為請求，於法顯屬無據。則原告主張其得依 土地徵收條例第47條第1項規定提出本件申請，顯無可採 。
六、綜上，系爭函文並非行政處分，訴願決定予以不受理，並無 違誤，原告對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且 依其情形無從補正，應予駁回。原告提起本件課予義務訴訟 部分，因原告陳桂英未曾依法申請，起訴為不合法，且無從 補正，應予以駁回，且原告並無公法上之請求權，原告起訴 請求判決如聲明所示，為無理由，應以判決駁回。本件原告 之訴為一部無理由、一部不合法，為求卷證齊一，爰以更慎 重之判決駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經 核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 8 月 2 日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮
法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 8 月 2 日 書記官 蕭 純 純附表：
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│地號 │公告現值│面積 │ 地價 │權利價值│ 備註 │
│ │ │ │ 補償費 │ │ │
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│608 │5,149 │3,174.│22,883,8│35,414,3│法蓮寺│
│ │ │52 │45 │18 │ │
├───┼────┼───┼────┼────┼───┤
│607 │9,000 │233.99│2,948,27│5,635,18│陳桂英│
│ │ │ │4 │6 │ │
├───┼────┼───┼────┼────┤ │
│609-1 │3,000 │165.01│693,042 │41,049,5│ │
│ │ │ │ │04 │ │
├───┼────┼───┼────┼────┼───┤
│合計 │ │3,573.│ │ │ │
│ │ │52 │ │ │ │
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