最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第464號
上 訴 人
即原審原告 陳克敏
訴訟代理人 鍾薰嫺 律師
湯東穎 律師
上 訴 人
即原審原告 杜聿琛
訴訟代理人 鍾薰嫺 律師
湯東穎 律師
蔡易廷 律師
上 訴 人
即原審被告 國防部
代 表 人 嚴德發
訴訟代理人 陳君漢 律師
李昱葳 律師
林婉婷 律師
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國
106年5月4日臺北高等行政法院105年度訴字第781號判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人陳克敏、杜聿琛各就其所有坐落「懷仁新村」即臺北 市○○區○○段一小段395之5號土地（下稱系爭土地）之 門牌號碼臺北市○○區○○街52號、○○街00巷0弄6號房屋 （以下合稱系爭房屋），於民國104年12月9日以「原眷戶（ 含比照原眷戶）補建列管申請書」（下稱104年12月9日申請 ）檢附相關資料，向國防部軍事情報局（下稱軍情局）申請 辦理比照原眷戶補建列管作業。經軍情局105年1月22日國報 政戰字第1050000415號書函（下稱系爭函）以土地使用借貸 關係業經終止，且經臺灣高等法院（下稱臺高院）103年度 重上字第538號民事判決上訴人陳克敏、杜聿琛應拆屋還地 並給付不當得利，案已上訴最高法院，應俟訴訟定讞後再行 憑辦，並檢還申請原件。上訴人陳克敏、杜聿琛不服，向行 政院提起訴願，行政院將關於系爭函之訴願部分移由上訴人 國防部辦理，就申請作成補建列管處分之訴願部分則函請上 訴人國防部答辯。嗣上訴人國防部以軍情局系爭函非屬行政 處分，於105年4月15日作成105年決字第028號訴願決定予以 不受理，上訴人陳克敏、杜聿琛不服，遂以軍情局及上訴人
國防部為被告，向原審法院提起先位聲明之課予義務訴訟。 又軍情局另將上訴人陳克敏、杜聿琛104年12月9日申請報送 國防部政治作戰局轉呈上訴人國防部後，為上訴人國防部10 5年7月6日國政眷服字第1050006554號函（下稱原處分）否 准，並經行政院105年10月13日院臺訴字第1050179722號訴 願決定（下稱訴願決定）駁回，上訴人陳克敏、杜聿琛乃於 訴訟中併為爭執，並撤回對軍情局之起訴。嗣再追加備位聲 明之確認訴訟。案經原審法院以105年度訴字第781號判決（ 下稱原判決）：「確認原告（按即上訴人陳克敏、杜聿琛， 下同）各與被告（按即上訴人國防部，下同）間原眷戶資格 之法律關係存在。原告先位之訴及其餘之訴均駁回。」上訴 人陳克敏、杜聿琛及國防部均表不服，各自提起上訴。二、上訴人陳克敏、杜聿琛起訴主張：系爭房屋所坐落之懷仁新 村土地，原為軍情局向土地管理人國立臺灣大學（下稱臺大 ）借用，經臺大出具土地使用證明書後，由軍情局員工組成 國民住宅興建委員會，於53年及55年間貸款自費興建完成， 系爭房屋屬國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條 第1項第3款之軍眷住宅。上訴人2人既領有系爭房屋所有權 狀，依同條例第26條規定，應符合「比照原眷戶」之資格， 此復經臺高院99年上易字第332號民事判決（下稱民事確定 判決）認定在案。國防部92年辦理懷仁新村建物基地改（遷 ）建計畫，預估興建住宅戶數（75戶）遠低於應安置眷戶數 （118戶），上訴人2人於改建後雖可能居無定所，惟卻未曾 表示反對改建。國防部無視改建安置計畫並不周延，仍依眷 改條例第22條規定向臺灣士林地方法院（下稱士林地院）聲 請對系爭房屋為強制執行，經上訴人2人提起債務人異議之 訴，認國防部強制執行程序違法，然國防部於上開債務人異 議之訴敗訴定讞後，復依民事法律關係，終止系爭土地使用 借貸關係，訴請拆屋還地，並否認上訴人2人比照原眷戶資 格，剝奪上訴人2人相關權益等語。並聲明：㈠先位聲明： ⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉國防部應依陳克敏104年12 月9日申請，就陳克敏所有坐落懷仁新村即系爭土地上之門 牌號碼臺北市○○區○○街52號房屋，作成補建列管之行政 處分。⒊國防部應依杜聿琛104年12月9日申請，就杜聿琛所 有坐落懷仁新村即系爭土地上之門牌號碼臺北市○○區○○ 街00巷0弄6號房屋，作成補建列管之行政處分。㈡備位聲明 ：⒈確認陳克敏就其所有坐落懷仁新村即系爭土地上之門牌 號碼臺北市○○區○○街52號房屋，具原眷戶（含比照原眷 戶）之資格。⒉確認杜聿琛就其所有坐落懷仁新村即系爭土 地上之門牌號碼臺北市○○區○○街00巷0弄6號房屋，具原
眷戶（含比照原眷戶）之資格。
三、上訴人國防部則以：㈠上訴人於92年12月31日辦理「懷仁新 村改建基地」改（遷）建第一階段（認證）說明會，原認定 陳克敏、杜聿琛係懷仁新村原眷戶，然其2人不配合改建， 未於法定期間內繳交經認證同意改建之申請書，乃依法註銷 其2人原眷戶居住憑證與原眷戶權益，並經士林地院95年度 聲字第1591號裁定准予強制執行收回系爭房屋暨坐落基地。 詎陳克敏、杜聿琛提起債務人異議之訴，獲士林地院98年度 訴字第1199號、臺高院99年度上易字第332號民事判決勝訴 確定，認其2人非屬眷改條例第3條第2項之原眷戶，且陳克 敏、杜聿琛於前開債務人異議之訴中均自承其非原眷戶，豈 可允許其2人於本件訴訟中再翻異其詞。是陳克敏、杜聿琛 應屬向軍情局借用基地興建建物，系爭房屋非眷改條例「政 府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，當無由依同條例 第26條比照原眷戶列管。㈡上訴人就監察院查復事項所為之 說明，已明確表示係因陳克敏、杜聿琛自認非原眷戶，且系 爭房屋非眷舍，提出債務人異議之訴，並獲勝訴確定，致僅 能依確定判決意旨辦理後續作業。至於同村其他眷戶因均同 意改建，並無是否為原眷戶或軍眷住宅之爭議，亦非民事確 定判決效力所及，應依原眷戶與軍眷住宅之認定而繼續辦理 改建。㈢眷改條例第26條適用之前提，乃非原眷戶且持有所 有權狀之使用者，其所使用之房屋符合同條例第3條第1項第 3款之規定為限。所稱「軍眷住宅」，係「政府提供土地由 眷戶自費興建者」，如非「眷戶」，即使政府提供土地供其 自費興建房屋，亦非該款所稱之「軍眷住宅」。陳克敏、杜 聿琛既非原眷戶，並自陳未領有原眷戶之證明文件，即非（ 原）眷戶，非原眷戶所自費興建之住宅，自無比照原眷戶之 餘地等語，資為抗辯。並求為判決：駁回陳克敏、杜聿琛2 人在原審之訴。
四、原判決確認陳克敏、杜聿琛各與國防部間原眷戶資格之法律 關係存在，並駁回陳克敏、杜聿琛所提先位之訴及其餘之訴 ，其理由略謂：㈠先位聲明部分：⒈系爭房屋所坐落之系爭 土地，原為軍情局前身之國防部情報局向土地管理人臺大借 用，經臺大於53年7月2日出具土地使用證明書後，由該局員 工組成國民住宅興建委員會，於53年及55年間自費貸款興建 而成，符合眷改條例第3條第1項第3款所定要件，自屬國軍 老舊眷村，且臺大出具之土地使用證明書，係屬整批授權同 意使用懷仁新村土地之公文書，陳克敏、杜聿琛據以為系爭 房屋之居住憑證，應屬眷改條例第3條第2項規定之原眷戶， 與其他懷仁新村軍眷住宅之原眷戶並無不同。⒉國防部為辦
理國軍老舊眷村改建作業，前以陳克敏、杜聿琛為懷仁新村 原眷戶，通知參加懷仁新村改建基地改（遷）建第一階段（ 認證）說明會，並調查改（遷）建意願，因未獲同意，遂依 眷改條例第22條規定，以95年6月30日勁勢字第0950008672 號書函（下稱95年6月30日函）對不同意改建之原眷戶（包 括陳克敏、杜聿琛）註銷其原領有之眷舍居住憑證及原眷戶 權益，並移送士林地院裁定後強制執行。嗣陳克敏、杜聿琛 提起債務人異議之訴，經士林地院98年度訴字第1199號民事 判決該執行事件所為之強制執行程序應予撤銷，其餘之訴駁 回，案經國防部軍備局提起上訴，為臺高院99年度上易字第 332號判決駁回而告確定。國防部乃據以100年7月15日國政 眷服字第1000010038號書函（下稱100年7月15日函）撤銷95 年6月30日函所為註銷陳克敏、杜聿琛眷舍居住憑證及原眷 戶權益之處分。該註銷處分既經撤銷即自始不存在，陳克敏 、杜聿琛原具眷改條例第3條第2項之原眷戶資格即已回復， 依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱本院 102年決議）意旨，應認其原眷戶資格係於眷改條例制定公 布時自始持續存在。⒊眷改條例第3條第2項原眷戶權益係由 法律所直接創設，與同條例第26條所訂比照原眷戶，須申經 主管機關核定，兩者不同。國防部103年12月12日國政眷服 字第1030015611號公告僅是針對原具資格者通知其提出主張 ，並非創設新的申請權，相關權義關係仍以其既有權為內容 。陳克敏、杜聿琛依據上開公告，提出104年12月9日申請， 就系爭房屋申請辦理眷改條例第26條「比照原眷戶」之補建 列管作業，惟其既具眷改條例第3條第2項之原眷戶資格，且 經登錄列管，自無同條例第26條有關「不具原眷戶身分之人 」得以「比照原眷戶」規定之適用，其申請於法未合，自無 從准許，國防部以原處分否准，理由雖有不同，結論則無二 致，應認陳克敏、杜聿琛課予義務訴訟之先位聲明，為無理 由，應予駁回。⒋民事確定判決係債務人異議之訴，訴訟標 的為異議權，故未深究眷改條例第3條第2項「公文書」之意 涵，亦未論及同條例第26條應如何適用，且原眷戶資格或比 照原眷戶資格之認定，為公法上爭議，行政法院並不受民事 法院判決之拘束。至國防部100年7月15日函固以民事確定判 決認定陳克敏、杜聿琛非原眷戶身分，且系爭房屋非屬軍眷 住宅為由，而撤銷先前註銷陳克敏、杜聿琛眷舍居住憑證及 原眷戶權益之95年6月30日處分，惟基於行政處分之存續力 ，國防部是否誤解民事確定判決內容，尚非所問，對其撤銷 先前註銷處分之效力，並無影響。另陳克敏、杜聿琛所引國 防部105年6月22日函就監察院調查所為查復內容，係針對「
頂讓戶」得否適用眷改條例第26條比照原眷戶規定辦理之問 題，尚非認定其2人屬眷改條例第26條之比照原眷戶；又依 杜聿琛提出92年底「國防部審查軍情局列管臺北市『懷仁新 村』眷戶眷籍初（複）審暨補正名冊」，僅屬改建計畫中清 查眷戶眷籍資料之內部文件，相關記載仍屬內部審查意見， 非主管機關正式所採之法律見解，亦無對外效力，均難據為 有利其等之認定。㈡備位聲明部分：⒈陳克敏、杜聿琛主張 其與國防部間具有眷改條例第3條第2項原眷戶資格之法律關 係，為國防部所否認，此法律關係存否不明確，致其2人公 法上之地位有受侵害之危險，而此危險復得以確認判決除去 ，是陳克敏、杜聿琛訴請確認眷改條例第3條第2項原眷戶資 格之法律關係存在，應具即受確認判決之法律上之利益。又 其2人屬眷改條例第3條第2項規定之原眷戶，已認定如前， 故備位聲明訴請確認其2人與國防部間有關眷改條例第3條第 2項原眷戶資格之法律關係存在部分，為有理由，應予准許 。⒉至於訴請確認與國防部間具有同條例第26條比照原眷戶 資格部分，則因此種比照原眷戶資格，仍待提出申請並據主 管機關核定，應提起課予義務訴訟，基於確認訴訟之補充性 原則，自不得提起確認訴訟。況陳克敏、杜聿琛既屬眷改條 例第3條第2項之原眷戶，自不具有比照原眷戶之資格，是備 位聲明有關確認具有眷改條例第26條比照原眷戶之資格部分 ，為無理由。⒊國防部政治作戰局（下稱政戰局）另終止與 陳克敏、杜聿琛有關系爭房屋基地之使用借貸關係，並提起 拆屋還地之民事訴訟，固經臺高院103年度重上字第538號民 事判決，判命陳克敏、杜聿琛應拆屋還地及按月給付不當得 利，目前上訴最高法院審理中。惟依本院102年決議意旨， 眷改條例所規定原眷戶權益，乃制定公布眷改條例時，對於 當時具有原眷戶資格者，由法律直接賦予之公法上權益，為 公法關係，與主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終 止配住眷舍之私法關係，性質上本有不同。是本件確認原眷 戶資格之行政訴訟，係判斷89年制定公布眷改條例時，陳克 敏、杜聿琛是否符合法定要件而取得原眷戶資格，與上開拆 屋還地之民事訴訟，係以政戰局嗣後得否終止使用借貸關係 及訴請拆屋還地，訴訟標的及法律關係均有不同，實屬二事 。
五、上訴人陳克敏、杜聿琛上訴意旨略謂：系爭房屋所在之懷仁 新村，係由臺大出具土地使用權證明書提供土地，臺大既非 眷改條例主管機關或其所屬權責機關，所出具之土地使用權 證明書，即非眷改條例第3條第2項所稱之公文書，原判決認 為臺大出具之土地使用權證明書為眷改條例第3條第2項所稱
之公文書，於法無據，有判決不適用法規或適用不當之違誤 。又「國防部審查軍情局列管臺北市『懷仁新村』眷戶眷籍 初（複）審暨補正名冊」中，對上訴人2人列管情形之複核 意見，係國防部本於眷改條例主管機關之權責，審查軍情局 列管懷仁新村眷戶眷籍資料時所示見解，性質上相當於主管 機關就眷村補建列管事宜，對下級機關依其權限或職權為規 範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法律效果之行 政規則，該審查所示判斷依據及審查基準，基於相同情形應 為相同處理之平等原則及行政自我拘束原則，而發生間接對 外效力，原判決認其僅係內部文件，相關記載屬內部審查意 見而非主管機關正式所採法律見解，無對外效力，亦有判決 不適用法規及適用不當之違誤。且原判決有關臺大出具之土 地使用權證明書為眷改條例第3條第2項所定公文書之見解， 與國防部上述審查意見認為陳克敏、杜聿琛應適用眷改條例 第26條規定所採審查基準及審查依據不符，違反平等原則及 行政自我拘束原則之判決違背法令等語。並聲明：㈠先位聲 明：⒈原判決廢棄。⒉原處分及訴願決定均撤銷。⒊國防部 應依陳克敏104年12月9日原眷戶（含比照原眷戶）補建列管 申請書之申請，就陳克敏所有坐落懷仁新村即臺北市○○區 ○○段一小段395之5地號土地上之門牌號碼臺北市○○區○ ○街52號房屋，作成補建列管之行政處分。⒋國防部應依杜 聿琛104年12月9日原眷戶（含比照原眷戶）補建列管申請書 之申請，就杜聿琛所有坐落懷仁新村即臺北市○○區○○段 一小段395之5地號土地上之門牌號碼臺北市○○區○○街00 巷0弄6號房屋，作成補建列管之行政處分。㈡備位聲明：⒈ 原判決廢棄。⒉確認陳克敏、杜聿琛各與國防部間比照原眷 戶資格法律關係存在。
六、上訴人國防部上訴意旨略謂：㈠原判決對於陳克敏、杜聿琛 訴請確認「原眷戶資格」，何以符合確認訴訟補充性之要件 並無任何說明，有判決不備理由之違誤。㈡原判決誤解本院 102年決議意旨，認為原眷戶資格之認定為公法爭議，不受 民事法院判決之拘束，顯然忽略原眷戶資格取得係因配住關 係而來，為私法關係，倘民事法院確定判決就原眷戶資格已 有認定，苟無明確反證，行政法院應予尊重。本件民事確定 判決既已認定陳克敏、杜聿琛不具原眷戶資格，而為上訴人 敗訴判決，原判決卻認陳克敏、杜聿琛具有原眷戶資格，為 相反認定，且原判決之法律上意見顯然違背前述決議意旨， 有判決適用法規不當之情形。㈢原判決未調取民事確定判決 之相關卷證加以審認，即恣意推翻，復對上訴人所提陳克敏 、杜聿琛於民事案件審理時之陳述與書狀內容，何以不足採
信，未說明審認與取捨之依據，顯有應調查證據而未調查及 判決不備理由之違誤等語。並聲明：原判決不利於國防部部 分廢棄。上開廢棄部分，陳克敏、杜聿琛於原審之訴駁回。七、本院按：
㈠依眷改條例第3條第1項第3款規定：「本條例所稱國軍老舊 眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住 宅，具有下列各款情形之一者：……三、政府提供土地由眷 戶自費興建者。」同條第2項規定：「本條例所稱原眷戶， 係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑 證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」並參以該條立法理由揭 示：「第2項明定原眷戶之定義；『其所屬權責機關』，係 指國防部所屬機關有分配眷戶之權責者，如各軍種總司令部 。」及上訴人國防部基於眷改條例主管機關之地位，為辦理 眷改條例相關業務而訂定之辦理國軍老舊眷村改建注意事項 規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第3條部分：一、第2項 所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事 者而言。」國防部103年12月12日國政眷服字第1030015611 號公告載以：「本部為加速國軍老舊眷村改建作業，並避免 具有『國軍老舊眷村改建條例』第3條所定原眷戶資格者及 同條例第26條所定比照原眷戶資格者，因未經本部列管在案 而損失權益，請凡領有國軍眷舍居住憑證或權責機關配住公 文書而未經列管在案之軍眷住戶，及持有國軍權責機關核發 撥地自建眷舍命令（或土地使用權同意書）並受讓取得該自 建眷舍房屋所有權尚未經本部列管在案者，應於民國104年 12月31日前以書面向該國軍眷舍居住憑證或配住公文書之核 發機關（或其業務承接機關），申請辦理原眷戶（比照原眷 戶）補建列管作業。」可知，眷改條例第3條第2項所稱原眷 戶之認定，係以其領有國防部或國防部所屬有分配眷戶權責 機關核發之國軍眷舍居住憑證，或領有國防部或國防部所屬 有分配眷戶權責機關所發關於核配眷舍或准予自建及追認或 證明上開情事公文書為證明。
㈡本件依原判決認定之事實，上訴人陳克敏、杜聿琛所有位於 懷仁新村之系爭房屋，其坐落土地係軍情局前身之國防部情 報局向當時之土地管理人臺大所借用，經臺大於53年7月2日 出具土地使用證明書，以整批授權之方式同意該局員工40人 使用懷仁新村土地後，由該局員工組成國民住宅興建委員會 ，於53年及55年間自費興建而成，符合眷改條例第3條第1項 「於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」，及同條項第 3款規定之「政府提供土地由眷戶自費興建完成者」要件。 然依前揭規定，原眷戶應領有國防部或國防部所屬有分配眷
戶權責機關所發關於准予自建及追認或證明上開情事之公文 書，始具原眷戶資格。而是否屬眷改條例第3條第2項所稱「 公文書」之判斷，屬法律適用問題。故上開臺大出具之土地 使用證明書，雖經上訴人國防部於106年4月6日原審言詞辯 論期日自承即為眷改條例第3條第2項規定之公文書，行政法 院仍應自為判斷，不受該自承之拘束。觀諸臺大所具土地使 用證明書，其上記載「茲有國防部情報局徐昌俊等40員擬在 ……土地建築永久式樓房40棟，業經本人完全認可茲為申請 營造執照特予證明」等語，僅得證明臺大同意借用系爭土地 以供軍情局前身之國防部情報局所屬人員於其上建築房屋， 尚非可直接證明上述國防部情報局所屬人員有經國防部或其 所屬權責機關准予自費建宅之情事，遑論該使用證明書非由 國防部或其所屬權責機關所出具。惟稽之原審卷內所附懷仁 新村原眷戶名冊之記載，其中「居住憑證或公文書文號」欄 ，關於上訴人陳克敏、杜聿琛2人部分均登載為「（60）聿 務㈠字第0648號」（原審卷第95頁）。依其所載，上訴人陳 克敏、杜聿琛似另領有眷改條例第3條第2項所稱之公文書。 是以，原眷戶名冊記載之「（60）聿務㈠字第0648號」文書 ，是否係由國防部或其所屬權責機關所出具，其內容可否證 明准予自建或有追認准予自建之情事，而屬眷改條例第3條 第2項所稱之公文書；若非屬眷改條例第3條第2項所稱公文 書，上訴人陳克敏、杜聿琛是否另領有其他屬於眷改條例第 3條第2項所稱之公文書等情，非僅關涉上訴人陳克敏、杜聿 琛是否為懷仁新村原眷戶之認定，並影響本件先位課予義務 訴訟有無理由之判斷，原審自有調查釐清之必要。詎原審未 予調查，即以臺大出具之土地使用證明書係屬整批授權同意 使用懷仁新村土地之公文書，且國防部亦自陳該土地使用證 明書即為眷改條例第3條第2項規定之公文書，上訴人陳克敏 、杜聿琛據以為系爭房屋居住之憑證，為眷改條例第3條第2 項規定之原眷戶，並進而以其2人具有原眷戶資格，即無眷 改條例第26條有關「不具原眷戶身分之人」得以「比照原眷 戶」規定之適用，將上訴人陳克敏、杜聿琛所提先位課予義 務訴訟（請求判命上訴人國防部應依其2人申請，各作成准 予依眷改條例第26條「比照原眷戶」補建列管之行政處分） 均予駁回。揆諸前開規定與說明，於法即有違誤。上訴人陳 克敏、杜聿琛上訴論旨，指摘原判決此部分違背法令，求予 廢棄，為有理由。並因上述先位請求是否有理由，尚須由原 審調查事實始能判斷，自應由本院將此部分廢棄，發回原審 更為審理。又預備訴之合併，係以先位之訴有理由，為備位 之訴之解除條件；先位之訴無理由，為備位之訴之停止條件
。原判決關於先位之訴部分既經廢棄發回，備位之訴解除條 件是否成就，訴訟繫屬是否消滅，尚未可知，則原判決關於 備位之訴部分即屬無可維持，應併予廢棄發回。兩造上訴論 旨，指摘原判決關於備位之訴各就其不利部分為違法並求予 廢棄，均有理由。
八、據上論結，本件上訴均有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 16 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 8 月 16 日 書記官 莊 子 誼