高雄高等行政法院判決
106年度訴字第143號
民國107年7月4日辯論終結
原 告 施百合
特別代理人 施光宇
訴訟代理人 郭子維 律師
陳欽煌 律師
上 一 人
複 代 理人 蔡政穎 律師
被 告 臺灣屏東農田水利會
代 表 人 黃信茗
訴訟代理人 鄭宗麟
張家豪
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 林聰賢
訴訟代理人 黃清華
洪銘德
朱志彬
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國105年2月
3日院臺訴字第1050152628號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面︰
一、本件被告行政院農業委員會代表人原為曹啟鴻，嗣於訴訟繫 屬中變更為林聰賢，並據被告新任代表人林聰賢具狀向本院 聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第 2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論 者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者， 訴之變更或追加，應予准許：．．．二、訴訟標的之請求雖 有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項
、第2項、第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時訴之聲 明原為：「(1)請求確認被告台灣屏東農田水利會(下稱水利 會)與被告行政院農業委員會(下稱農委會)就土地徵收有需 用土地人及徵收許可人之關係存在。(2)請求被告水利會應 提報事業主管機關申請補辦徵收屏東縣○○市○○段0000○ 0000○0○號兩筆土地(下稱1930、1930-2地號土地，2筆土地 合稱為系爭土地)。(3)請求被告農委會補辦徵收系爭土地程 序。(4)請求被告水利會依土地徵用標準支付民國103年1月1 日起至105年3月31日止之賠償金新台幣(下同)197,693元， 並以週年利率百分之五自105年4月1日起計算利息至清償日 。(5)請求被告水利會及被告農委會共同負擔自105年4月1日 起至徵收公告日止，依據徵用土地規定計算支付賠償金，並 以週年利率百分之5自105年5月1日起計算利息至清償日。( 6)請求撤銷訴願決定，交回被告農委會另作成行政處分。」 （見本院卷第19頁）。嗣原告於107年4月24日除撤回上開聲 明中「(1)請求確認被告水利會與被告農委會就土地徵收有 需用土地人及徵收許可人之關係存在。」部分，並將聲明變 更聲明為：「(1)訴願決定及原處分（被告農委會104年5月8 日農水字第1040713213號函【下稱104年5月8日函】及104年 9月22日農水字第1040233188號函【下稱104年9月22日函】 ）均撤銷。(2)被告水利會對於原告104年3月2日以屏水徵字 第104002號函申請，就其管理之永安排水支線圳路佔用1930 地號土地面積16平方公尺及1930-2地號土地面積113平方公 尺部分，應向被告農委會申請以最新土地公告現值加4成之 價格許可徵收。(3)被告水利會應就其管理之永安排水支線 圳路因佔用1930地號土地面積16平方公尺、1930-2地號土地 面積113平方公尺後，致1930地號土地面積130平方公尺、19 30-2地號土地面積25平方公尺不能使用或價值減損效用部分 土地，一併向被告農委會申請以最新土地公告現值加4成之 價格許可徵收。(4)被告農委會應就前兩項聲明，作成許可 徵收之行政處分。(5)被告水利會應給付原告自103年9月13 日起至105年3月22止，依據徵用土地使用補償費作為計算標 準給付原告損失補償136,345元，暨其自105年4月1日起至清 償日止按週年利率百分之5計算之利息。(6)被告水利會自10 5年（原告誤植為103年）4月1日起至徵收公告日止，依據徵 用土地使用補償費作為計算標準按月給付原告損失補償費。 」（見本院卷第225-226頁），核其變更後訴訟標的之請求 雖有變更，但其請求之基礎不變，且被告亦無異議而為本案 之言詞辯論（見本院卷第365頁），依前揭規定，應予准許 。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
原告以其所有系爭土地，面積分別為1930地號土地146平方 公尺、1930-2地號土地138平方公尺，為被告水利會事業用 地之原有圳路，擅自改道侵入佔用，造成1930地號土地其餘 130平方公尺部分不再毗鄰屏東市和生路；而1930-2地號土 地其餘25平方公尺部分，則形成面積分別為21平方公尺、4 平方公尺之畸零地，系爭土地價值因而受損，但被告水利會 並未向被告農委會申請許可辦理徵收。嗣原告於104年3月2 日以屏水徵字第104002號函向被告農委會申請辦理徵收系爭 土地，經被告農委會函請被告水利會查明評估，經被告水利 會以104年3月12日屏農水管字第1040050710號、104年4月1 日屏農水管字第1040000448號及104年4月17日屏農水管字第 1040000585號函，表示系爭土地係依水利法第83條之1規定 編定為水利用地之私有土地，而永安排水支線圳路開鑿於民 國前7年，系爭土地係為開築屏東市和生路段造成，並非被 告水利會造成，就供公用部分願辦理承租，惟原告不願出租 ，意在徵收，被告水利會財政困難無法辦理，其餘部分則無 使用之需等語，被告農委會遂以104年5月8日函復原告略以 ：「系爭土地目前現況為屏東水利會永安排水所使用，案內 土地供公共使用部分，經臺灣屏東地方法院102年度訴字第 415號及臺灣高等法院高雄分院103年度上易字第232號民事 判決，已成立公用地役關係，判定由水利會給付補償費用， 系爭土地係因開築屏東市和生路造成，非屬因工程用地之需 求，且該會財務困難，尚無法負擔徵收經費。」被告水利會 嗣依被告農委會104年8月14日農水字第1040715925號函，以 104年8月24日屏農水管字第1040001789號函表示：「系爭土 地已供水利使用部分由該會承租，另畸零地部分該會現無公 用之需。」被告農委會遂將上開意見，再以104年9月22日函 復原告。原告對被告農委會104年9月22日函表示不服，提起 訴願，經遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、依據司法院釋字第747號解釋請求被告水利會應向被告農委 會申請徵收系爭土地：
(1)按司法院釋字第747號解釋意旨，係認當需用土地人因興辦 土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地 下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特 別犧牲時，土地所有權人應有主動請求徵收以獲補償之權利 ，始符合憲法第15條保障人民財產權之規定。雖解釋文僅載
明人民得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，惟參 羅昌發大法官協同意見書見解可知，釋字第747號解釋產生 外溢效果乃在所難免，本於該解釋之宗旨乃為解決人民個人 特別犧牲卻苦無請求補償之請求權依據，自應不限於解釋文 上文字所載，僅得以向國家請求徵收地上權，而應認人民就 國家因公益必要所興辦之設施，如已逾越所有權人社會責任 所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲時，人民應得依據本解 釋請求需用土地人向主管機關申請徵收。
(2)本件永安排水圳路支線路徑流經系爭土地占用系爭土地為不 爭事實，而被告水利會係永安排水支線圳路實際管理人，且 系爭土地現況亦為被告水利會使用中，可認其為需用土地人 ，原告當得依上開釋字第747號解釋意旨請求被告水利會向 被告農委會申請徵收1930地號土地面積16平方公尺及1930-2 地號土地面積113平方公尺部分。
(3)請求被告水利會以最新土地公告現值加4成之價格即1,553,1 60元向被告農委會申請許可徵收系爭土地：系爭土地部分緊 鄰屏東市和生路2段即省道台一線，來往車輛頻繁，交通便 利。周邊為農地，但附近有商店、銀行、住家，且土地徵收 標準各縣市均不相同，依照實務通例是以公告現值再加4成 徵收，且已徵收的同段1930-1地號土地現公告現值已達26, 000元，與系爭土地差異甚大，故請求被告依據系爭土地現 況以最新土地公告現值加計4成之價格申請徵收應屬適當。 請求徵收土地計算金額（公告現值×1930+1930-2地號土地 面積×加計4成）：8,600×（16+113）×1.4＝1,553,160元 。
(4)臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）102年度訴字第415號民 事判決認定系爭土地已成立公用地役權，且原告不得違反供 公眾排水目的之限制，致使系爭土地使用、收益受到影響， 依司法院釋字第400號解釋意旨，原告自得請求被告水利會 徵收系爭土地。
2、依土地徵收條例第8條規定，請求被告水利會向被告農委會 申請徵收因佔用系爭土地後致1930地號土地面積130平方公 尺、1930-2地號土地面積25平方公尺不能使用或價值減損效 用部分之土地：
(1)土地徵收條例第8條係為維護土地所有權人權益，當需用土 地人因徵收之作為造成餘地面積過小、形勢不整，而導致不 能為相當使用時，應得依該規定請求一併徵收。被告水利會 占用系爭土地後，致系爭土地其餘未被佔用土地成為畸零地 或成為不臨道路之孤地，而有不能使用或價值減損之影響， 如被告水利會依法徵收系爭土地，依土地徵收條例第8條之
規定，應一併徵收系爭土地其餘未被占用卻因占用關係致不 能使用或價值減損之土地。
(2)請求被告水利會以最新土地公告現值加4成之價格即1,866,2 00元向被告農委會申請許可徵收系爭土地遭佔用以外之餘地 。請求徵收土地計算金額（公告現值×（1930+1930-2地號 其餘土地面積）×加計4成）：8,600×（130+25）×1.4＝ 1,866,200。
3、變更訴之聲明(5)及(6)部分：
(1)依憲法第15條規定及學者李惠宗、李震山、李建良、蔡宗珍 等人所提出之特別犧牲理論，認為國家負有補償之義務，非 可因現行法尚乏此類補償之規定，而否定人民之損失補償請 求權。於此情形，人民應可直接爰引憲法第15條保障，及司 法院釋字第400號、第425號、第440號、第747號解釋意旨， 作為本件請求給付損失補償費之依據。本件系爭土地前經屏 東地院102年度訴字第415號民事判決、臺灣高等法院高雄分 院(下稱高雄高分院)103年度上易字第232號民事判決認定已 形成公用地役關係，侵害原告權利已達特別犧牲之程度，對 原告財產權之限制已超越其應負的社會義務，實務及學者既 皆肯定特別犧牲的損失應予補償，故被告應即依據憲法第15 條、司法院上開釋字解釋對原告給付損失補償費。 (2)請求本件起訴前損失補償費共計136,345元（計算標準為以 當年度公告土地現值百分之10），105年4月1日本件起訴後 按月給付損失補償費（每月給付金額計算方式為：當年度公 告土地現值×系爭土地面積×10％÷12）：人民個人因特別 犧牲所應受之補償實務上並無統一之標準，被告水利會使用 系爭土地之法律權源如係依民事判決所載乃基於公用地役關 係而為使用，此與其以徵用土地方式使用系爭土地相同，均 屬公法人事實上使用私有土地之行為，原告應可以主張類推 適用土地徵收條例第58條第5項徵收補償之計算標準。 (3)請求損失補償費之範圍及計算方式：本次原告請求乃基於特 別犧牲之法律關係向被告請求損失補償費，而被告使用系爭 土地之法律權源無非以高雄高分院103年度上易字第232號民 事判決認定之公用地役關係為據，故本次原告請求損失補償 費之時間乃自該判決確定後開始計算，至公告徵收日止，並 以原告提出本件行政訴訟為界，提起本件訴訟後，被告水利 會則應按月給付原告損失補償費至徵收公告日為止使為合理 。
A、自103年9月13日起至105年3月22日止，計算方式為各年度公 告土地現值×系爭土地面積×10％÷12×本件起訴前占用月 數：
a、103年9月13日至103年12月31日：103年度每月損失補償費為 6,500×129×10％÷12＝6,987.5元。103年9月13日至103年 9月30日損失補償費為6,987.5÷30×18＝4,192.5。103年10 月1日至103年12月31日損失補償費為6,987.5×3＝2,0962.5 共計：4,192.5+2,0962.5＝25,155元。 b、104年1月1日至104年12月31日：104年度每月損失補償費為 67,00×129×10％＝7,202.5元。104年全年損失補償費為： 7,202.5×12＝86,430元。
c、105年1月1日至105年3月22日：105年度每月損失補償費為8, 500×129×10％÷12＝9,137.5元。105年3月1日至105年3月 22日損失補償費為9,137.5÷31×22＝6,484.6元。105年1月 1日至105年2月28日損失補償費為9,137.5×2＝18,275元。 共計24,759.6元。
d、高雄高分院103年度上易字第232號民事判決後至起訴前損失 補償費共計為136,345元（採四捨五入法）：25,155+86,430 +24,759.6＝136,344.6元。 B、105年4月1日本件起訴後按月給付損失補償費，每月給付金 額計算方式為：當年度公告土地現值×系爭土地面積×10％ ÷12（依現有105年度及106年度公告地價計算，105年4月至 105年12月每月應支付原告9,138元，106年1月至106年12月 每月應支付原告9,245元）。
4、原告就系爭土地被被告水利會佔用之法律事實，請求損失補 償費之賠償，屬於公法上請求權：按公法上請求權，係指公 法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特 定給付之權利，包括人民對行政機關之公法上請求權及行政 機關對人民之公法上請求權二種情形（法務部91年6月18日 法律字第0910023029號函參照）。本件原告係因系爭土地遭 被告水利會佔用，致原告權益達特別犧牲程度，依據憲法第 15條、司法院釋字第400號、440號、747號等解釋意旨、土 地徵收條例之規定向被告水利會請求損失補償費，故原告本 次之請求屬公法上請求權。
5、就被告水利會占有土地部分請求公法上不當得利，與民事判 決非為同一事情：高雄高分院103年度上易字第232號民事判 決命被告水利會給付相當於租金之不當得利時間為97年12月 18日至102年12月31日，而本件請求被告水利會給付損失補 償費乃係確定判決之後因公用地役關係致原告負擔特別犧牲 之損失補償費，故二者非為同一請求。
6、請求被告水利會申請補辦徵收、請求被告農委會辦理補辦徵 收程序：
(1)土地徵收條例第10條及水利會通則第11條之立法意旨在防止
不當或過度徵收私人土地而訂定由主管機關事前審查之程序 ，而本案未經協議承租、承購，也未在興建、改善工程動工 前報請主管機關辦理徵收，違反土地徵收條例第1條、第10 條、第27條及水利會組織通則第11條規定。 (2)公法上之徵收權力，僅國家行政機關始為徵收主體，而被告 農委會為被告水利會之中央主管機關，兩者有徵收許可機關 與需用地人之主從關係，原告既提出對被告水利會應申請補 辦徵收之行政訴訟，須以該法律關係之雙方當事人為共同被 告，始為當事人適格。被告農委會既收受原告補辦徵收之請 求、申請書，並行文被告水利會請其「說明案由，並檢附相 關資料及評估徵收與租賃旨案土地方案」，又收受被告水利 會回覆，瞭解被告水利會自72年即使用系爭土地至今、原告 拒絕出租、被告水利會拒絕價購之事實，應責成被告水利會 申請補辦徵收已做水利使用部分之系爭土地；被告農委會應 作為而不作為，請求共同負擔自105年4月1日起至徵收公告 日止之損害賠償。
(3)被告水利會雖主張「民事判決已使用部分需辦理承租」「判 決已供水利使用部分，由本會承租」「本會應依裁判辦理， 徵收非必要選項」等情，惟均非事實。按民事法院僅能就原 告訴之聲明做審判，並未判決占用部分需辦理承租，只就損 害賠償以土地租金計算及求償時效，判決被告水利會應支付 自97年12月18日起至102年止不當得利金額37,427元，而且 該會至今亦未依民事判決支付。故民事判決並不影響原告依 據公法提出補辦徵收及使用補償之權利。
(4)徵收土地得一併徵收「殘餘土地面積過小」「不能為相當之 使用」之殘餘部分(土地徵收條例第8條、申請土地徵收注意 事項第15、17條)，本案殘餘土地中，1930-2地號21平方公 尺及4平方公尺顯然面積過小、1930地號之130平方公尺不再 臨馬路成為無法聯外之孤地，屬公法規定得一併徵收之殘餘 土地，並不因被告水利會無使用之需、無用地之需、無公用 之需而得以免除，原告請求一併補辦徵收，為法律所允許。 (5)永安支圳為被告水利會管理使用之灌溉排水渠道，70年辦理 徵收和生路道路用地時，被告水利會所有之原圳道事業用地 1928-1地號亦同時徵收並已領取徵收補償款，表示被告水利 會知曉興建和生路將造成與原圳道共構，自不得以「非本會 造成」「該系爭土地為開築屏東市和生路段所造成，非本會 所為」「本會係因管理之責而概括承受原承造之失」，推諉 其水利圳道使用人及管理人應申請補辦徵收之公法義務。另 財務困難不構成免除被告水利會提報申請補辦徵收之公法依 據，況且該會在屏東市鬧區擁有地上5層地下1層總面積5,81
3.99平方公尺之大樓、基地面積1,496平方公尺，出售一部 分或改要求租戶預繳租金即足支付本案徵收價款。 7、被告農委會104年5月8日函及104年9月22日函，均為違法不 當之行政處分，原告自得請求撤銷並請求被告水利會應向被 告農委會申請作成為核准徵收之行政處分：
(1)被告農委會104年5月8日函係否准原告請求徵收系爭土地之 單方行政行為，乃對於原告依法提出之申請，予以駁回，並 生原告財產權受侵害之法律效果。另被告農委會104年9月22 日函係將原告就系爭土地之請求，變更為租用系爭土地之單 方行政行為，致使原告財產權受有限制之法律效果。則訴願 決定竟以上開2函並非行政處分為由，逕為訴願不受理之決 定，顯有違法不當之處。
(2)退步言之，縱認上開2函並非行政處分，然被告水利會及被 告農委會對於原告以104年3月2日屏水徵字第104002號函之 申請徵收系爭土地之請求，未為徵收及核准徵收，原告當得 對此提起課予義務訴訟：被告水利會及被告農委會對於原告 提出之上開申請，並未做成徵收及核准徵收系爭土地之行政 處分，致使被告水利會持續佔用系爭土地，足令原告之財產 權受有巨損，原告自得依行政訴訟法第5條之規定，請求被 告水利會申請徵收、被告農委會作成徵收該地之行政處分。(二)聲明：
(1)訴願決定及原處分（被告農委會104年5月8日函及104年9月 22日函）均撤銷。
(2)被告水利會對於原告104年3月2日以屏水徵字第104002號函 申請，就其管理之永安排水支線圳路占用1930地號土地面積 16平方公尺及1930-2地號土地面積113平方公尺部分，應向 被告農委會申請以最新土地公告現值加4成之價格許可徵收 。
(3)被告水利會應就其管理之永安排水支線圳路因占用1930地號 土地面積16平方公尺、1930-2地號土地面積113平方公尺後 ，致1930地號土地面積130平方公尺、1930-2地號土地面積 25平方公尺不能使用或價值減損效用部分土地，一併向被告 農委會申請以最新土地公告現值加4成之價格許可徵收。 (4)被告農委會應就前2項聲明，作成許可徵收之行政處分。 (5)被告水利會應給付原告自103年9月13日起至105年3月22止， 依據徵用土地使用補償費作為計算標準給付原告損失補償13 6.345元，暨其自105年4月1日起至清償日止按週年利率百分 之5計算之利息。
(6)被告水利會自105年4月1日起至徵收公告日止，依據徵用土 地使用補償費作為計算標準按月給付原告損失補償費。
三、被告水利會答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、被告水利會為辦理「易淹地區水患治理計畫地3階段(100年) 實施計畫」之區域排水「永安排水改善工程」施作前申請鑑 界才發現該區域排水之永安排水支線水路位於省道臺1線之 道路箱涵，出口銜接至系爭土地，該道路箱函非被告水利會 設施，且系爭土地已編定地目為「水」供水路使用，因年代 久遠已無法查證是否為省道建造初期已徵收但未變更所有權 人之故，原告爭執之排水圳道非被告施作占用，被告管理至 今亦未曾變更原狀。又占用系爭土地之永安圳道，已使用逾 30餘年，有公用地役關係存在。系爭土地歷經屏東地院及高 雄高分院民事判決，針對系爭土地供公共使用部分，判定由 被告水利會給付補償費用，系爭土地係因開築屏東市和生路 段所造成，非屬被告水利會因工程用地之需求。 2、系爭土地前因法院民事判決供水利使用部分由被告水利會承 租，畸零地部分，原告仍得為通常之利用，並未有所損失， 倘原告依使用現況要求徵收系爭土地，於興設水路時即應提 出徵收需求。被告水利會就系爭土地上永安排水支線圳路之 管理單位，而概括承受原承造之失，現況該系爭土地為水利 用地，本就應水利使用，並非被告水利會施作占用，被告水 利會也依法院民事判決配合辦理，繳納租金。惟被告水利會 主動聯絡原告洽談給付法院判決費用，卻遭原告拒絕並再訴 求法律途徑。原告請求依土地徵用標準支付103年1月1日起 至105年3月31日止之賠償197,693元，且以週年利率百分之 5自105年4月1日起計算利息至清償日，被告水利會無徵收系 爭土地之實，何有土地徵用賠償之事，亦屬無據，應予駁回 。
3、依據被告水利會會誌記載永安圳開鑿於民國前7年（西元190 5年、光緒31年），民間志士為攔水導引灌溉自民國前11年 （1901年）由台灣總督府頒布「台灣公共埤圳規則」將過去 私人設施，包括以田佃灌溉為目的所設之水路，經官方認定 有公共利害關係者皆被指定「公共埤圳」。永安圳開鑿迄今 113年，從早期挖土為渠引水灌溉，圳路結構由土渠，卵石 疊砌、水泥砂漿鋪面以至鋼筋混凝土結構，在不同階段改善 圳路系皆依現有圳路線型施設，被告水利會於100年依被告 農委會易淹水計畫就永安圳建國段進行改善工程，為釐清界 址起見特別申請鑑界，鑑界後發現舊圳路使用到系爭土地， 並主動尋原告告知該事，若無被告水利會主動告知原告，其 尚不知該事及該地之存在。系爭土地地目為「水」，地目記 載由地政機關所管理，記載為「水」用處當為水溝用途，若
無原告先人至地政機關作為，何以記載地目為「水」，若非 為公益同意提供土地供人作圳路，何人會允許地政機關將自 已的私有地記載地目為「水」。原告主張舊圳路穿越破壞其 土地價值剩餘地應一併徵收，但該地為不規則狀並非方正， 本就難以有效運用。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、被告農委會答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、依屏東地院102年度訴字第415號民事判決，已指明「系爭土 地已成立公用地役權，且有繼續維持公益使用之必要，原告 就系爭土地之使用、收益，即應受限制，原告主張屏東水利 會應價購原告所有系爭土地，自屬無據，應予駁回」。被告 水利會104年8月24日屏農水管字第1040001789號函已說明系 爭土地徵收非必要選項，該會將依前開高雄高分院民事判決 辦理，且系爭土地既未經徵收，被告水利會並非需用土地人 ，故無原告所稱司法院釋字第400號、第425號、第440號、 第747號解釋之適用，系爭土地之徵收補償自與被告水利會 及被告農委會無涉，是原告無徵用土地賠償金可請求。 2、被告農委會前於104年9月22日函復原告「系爭土地係因開築 屏東市和生路段所造成，非屬因工程用地之需求，且該系爭 土地為水利用地，本就應水利使用，並非屏東水利會施作占 用」，爰被告水利會並無需用系爭土地，亦無須申請徵收系 爭土地，被告農委會與被告水利會並無就系爭土地之徵收有 需用土地人及徵收許可人之關係存在，被告農委會自無須補 辦徵收系爭土地程序。
3、被告農委會以104年5月8日函及104年9月22日函回復系爭土 地現況及重申被告農委會104年5月8日函內容所為之說明， 核屬單純之事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而 生法律之效果，業經訴願決定認前開104年9月22日函並非訴 願法上之行政處分，原告對之提起訴願，於法不合，依訴願 法第77條規定為不受理之決定，於法並無不符。 4、依農田水利會組織通則第4條及第11條第1項之規定，其辦理 徵收程序為：農田水利會因興建或改善水利設施而必須之工 程用地，由農田水利會擬定興辦事業計畫並勘選需用土地範 圍，依規定報請目的事業主管機關許可後，依土地徵收條例 相關規定辦理。被告農委會前於104年9月22日函復原告「系 爭土地係因開築屏東市和生路段所造成，非屬因工程用地之 需求，且該系爭土地為水利用地，本就應水利使用，並非屏 東水利會施作占用」，爰被告水利會並無需用系爭土地，亦 無須申請徵收系爭土地，被告農委會與被告水利會並無就系
爭土地之徵收有需用土地人及徵收許可人之關係存在，被告 農委會自無須辦理徵收系爭土地程序。本案並無原告所稱司 法院釋字第747號、土地徵收條例第8條之適用，原告之訴並 無理由。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、爭點：(一)原告有無請求被告水利會及被告農委會為如訴之 聲明(2) (3) (4)所示行政行為之公法上請求權？（二）原 告可否請求被告水利會及被告農委會給付如訴之聲明(5) ( 6)之損失補償？
六、本院的判斷：
(一)前提事實：
本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被 告水利會上開各函、被告農委會104年5月8日函及104年9月 22日函、原告104年3月2日屏水徵字第0000000號函附臺北高 等行政法院105年度訴字第451號卷可稽，應堪認定。(二)原告並無請求被告水利會及被告農委會為如訴之聲明(2) ( 3) (4)所示行政行為之公法上請求權：
1、按人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障，固為憲法 第143條第1項所規定，然「關於人民權利義務之事項應以法 律定之」，為中央法規標準法第5條第2款所明定，故造成財 產權人損失之公法上原因，及其所應獲得之合理補償，仍須 同時以法律訂定，始得據以為請求。土地徵收條例第1條第2 項規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者， 適用其他法律之規定。」第2條規定：「本條例所稱主管機 關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為 縣(市)政府。」第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列 各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必 須者為限：．．．。」第10條第1項規定：「需用土地人興 辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土 地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關 許可。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或 土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需 使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價 購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能 達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收 。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應 由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或 土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准 ，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定： 「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第19
條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用 土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣(市)主管機關轉發之。 」準此，土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限者為內 政部，具徵收請求權者則係需用土地人。且土地徵收係國家 因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程 序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅 屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間 之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何 法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收 私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收 ，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並 無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地或土地改良物 之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般 人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條），無請求 國家徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權，亦無對 需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求 ，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上 請求權（最高行政法院101年度判字第465號判決意旨參照） 。另有權核准徵收之機關乃內政部，為徵收執行機關之縣市 政府或需用土地人，並無依土地所有權人請求作成徵收處分 之權限（最高行政法院100年度判字第797號判決意旨參照） 。至需用土地人依法請求國家行使徵收權之前，應踐行土地 徵收條例第10條及第11條之法定先行程序後，擬具詳細徵收 計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用 計畫圖，若興辦事業依法應經目的事業主管機關許可者，於 申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事 業主管機關許可，再送由內政部核准，並副知該管直轄市或 縣（市）主管機關。又擬具徵收計畫書圖清冊，及報經目的 事業主管機關許可，僅屬徵收程序之機關間內部準備程序， 亦即需用土地人踐行上開法定先行程序及擬具徵收計畫書圖 清冊，及取得目的事業主管機關之許可，始向內政部申請辦 理徵收之行政行為，均係為發動內政部作成徵收處分之內部 行政行為，核屬行政事實行為，而非行政處分。 2、又司法院釋字第400號解釋雖謂：「憲法第15條關於人民財 產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使 其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三 人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因 公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之 財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。 既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人
對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財 產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償」； 惟以「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補 償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償 。」核其意旨，並無賦與土地成立公用地役關係之所有權人 得請求國家為徵收之權利；其土地所有權人亦無法據該解釋 之意旨，作為補償之請求權依據（最高行政法院106年度判 字第453號判決參照）。
3、再按，農田水利會組織通則第4條規定：「本通則之主管機 關為行政院農業委員會。」第11條第1項規定：「農田水利 會因興建或改善水利設施而必須之工程用地，應先向土地所 有權人或他項權利人協議承租或承購；如協議不成，得報主 管機關依法徵收。如為公有土地，得申請承租或承購。」經 查，本件原告係以其所有系爭土地，遭被告水利會擅自改道 侵入占用，致價值受損，因與被告水利會經訴訟仍無法取得 協議，以被告農委會為被告水利會之主管機關，向被告農委 會請求依土地徵收條例第58條規定徵收系爭土地等情，有原 告104年3月2日屏水徵字第0000000號函(第254頁)、104年5 月13日屏水徵字第104005號函(第256頁)附臺北高等行政法 院105年度訴字第451號卷可稽。惟本件被告水利會為需地機