臺灣基隆地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第21號
原 告 臺灣港務股份有限公司基隆港務分公司
法定代理人 劉詩宗
訴訟代理人 林金水
陳華雄
楊文賢
被 告 基隆市政府
法定代理人 林右昌
訴訟代理人 李昆達
阮聖嘉
黃秋媛
上列當事人間因違反空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境
保護署中華民國106年5月17日環署訴字第1060008421號訴願決定
，提起行政訴訟，本院於民國107年6月22日言詞辯論終結，判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
■怚誑颿Y屬因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰 鍰處分而涉訟者，依行政訴訟法第229 條第2項第2款之規定 ，應適用簡易訴訟程序，先予敘明。
■邧魒怞甈F訴訟法第197 條或其他法律之規定，應許為訴之變 更或追加者，訴之變更或追加，應予准許。而撤銷訴訟進行 中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有 即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該 行政處分為違法。上開規定於簡易訴訟程序亦有適用。行政 訴訟法第236條適用第111條第3項第5款及第196條第2項分別 定有明文。另人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生 財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給 付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前 項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第 4 條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請 求者，審判長應告以得為請求。則為同法第8 條所明定。查 原告起訴時原訴之聲明為：訴願決定及原處分均撤銷（本院 卷■戽■4 頁）。嗣因原處分之罰鍰部分，原告於本件起訴前 已繳納完畢，另環境講習部分，原告亦已於本件起訴後指派
負責環境保護權責人員任志宏接受講習完畢，有被告所提環 境講習簽名單及證明單、原告所提罰鍰繳納單據為證，且為 兩造所不爭執（本院卷■侘■179至180、187至189頁），堪信 屬實。故原處分已無從僅以撤銷而回復原狀，而原告於民國 107年6月22日言詞辯論期日經本院曉諭後，當場以言詞將原 訴之聲明變更為：1.訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷 ；2.被告應返還原告罰鍰10萬元；3.確認原處分關於環境講 習部分違法。有本院言詞辯論筆錄（本院卷■侘■187 頁）可 稽。核與前揭規定相符，本院亦認原告所為訴之變更洵屬適 當，爰予准許。
二、事實概要：
原告係基隆市中山區基隆港區西28至32號碼頭（下稱系爭港 區碼頭）之港區管理機關，為固定污染源逸散性粒狀污染物 空氣污染防制設施管理辦法（下稱空污管理辦法）規定之適 用對象。被告所屬環境保護局（下稱基隆市環保局）於 105 年8月5日14時19分許派員前往系爭港區碼頭稽查，發現現場 逸散性材料堆置區域未採行任何有效抑制粒狀污染物之防制 措施（缺失記點10點）、供運輸車輛通行之路徑及區域有明 顯色差及塵土堆積（缺失記點4 點），且裝卸作業區灑水設 施範圍內並未保持濕潤（缺失記點4 點）等缺失，總計缺失 計點數達18點，認原告違反空氣污染防制法第23條第2 項暨 空污管理辦法第4 條、第6條第2款及第7條第5款（裁處書漏 載空污管理辦法款次）規定。嗣被告以105年10月4日府授環 空貳字第1050360671號函通知，原告則以105 年10月19日基 港勞環字第1051202517號函陳述意見，惟被告仍認上開違規 情況屬實，遂於105年12月20日依同法第56條第1項規定以被 告府授環空貳字第1050360977號函檢附105 年12月20日基府 環空逸處字第105014號執行違反空氣污染防制法案件裁處書 （下稱系爭裁處書）對原告裁處10萬元之罰鍰（下稱原處分 ），並對原告送達系爭裁處書。原告不服，於106年1月25日 提起訴願，案經被告重新審查後，於106年2月21日函送行政 院環境保護署（下稱環保署）審議，環保署則於106年5月17 日為訴願駁回決定，並以同日環署訴字第1060008421號函對 原告送達訴願決定書（下稱系爭訴願決定書），原告於 106 年5月18日收受送達後，仍對系爭訴願決定不服，爰於106年 7月18日向本院具狀提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
■怚誑騣]查地點即系爭港區碼頭內裝載作業區，若有空氣污染 行為發生，應優先適用商港法裁罰：
依商港法第2條、第37條第4款、第64條暨商港港務規則第21
條等規定，國際商港由主管機關設國營事業機構經營及管理 ，該管理事涉公權力部分，則由交通部航港局（下稱航港局 ）辦理，就船舶、車輛於作業時以可得見粒狀污染物排放或 逸散於空氣中，造成污染港區之行為，係由航港局或指定機 關依商港法進行裁罰。本案事實發生之稽查地點為系爭港區 碼頭內裝載作業區，是縱有污染行為，本應優先適用商港法 ，由被告將相關證據或資料移轉交通部航港局進行裁罰，方 屬妥適。參基隆市環保局每月定期函請航港局北部航務中心 偕同原告辦理船舶排煙及逸散污染稽查工作之情，亦知商港 區域內空氣污染事件之主管機關應係航港局，基於特別法優 於普通法之原則，就「同1事件有2種以上法律為不同規定時 」應優先適用特別法之規定涵射本案情形，認商港法應係優 於空氣污染法所適用。被告適用法律有誤，原處分即應予撤 銷。
■邡t爭港區碼頭逸散性材料堆置區未採行有效抑制粒狀污染物 之防制措施，違反空污管理辦法第4 條乙節，被告認事用法 顯有錯誤：
■茬Q告稽查人員拍攝堆置逸散性粒狀污染物質之地點，係原告 長期用以製作填海消波塊之施工場所，就被告所出具105 年 11月23日府授環空貳字第1050062115號函旨二說明亦知，被 告拍攝所謂「堆置逸散性粒狀污染物質」之地點，確屬原告 之營建工地。而現場堆置之混凝土碎塊，非土壤或砂土，係 原告每年例行製作填海消波塊之工程基礎所用之混凝土再生 物料，此物料性質堅硬，並不屬於細砂物料，非謂產生逸散 性粒狀污染物之公私場所固定污染源，無揚塵之慮，否則將 造成製作之消波塊因基礎支撐力不足而損壞。又前開物料材 質是否為細砂，並因對流風吹即造成物料表層擾動，自非稽 查人員徒憑目視當日稽查照片外觀即可判斷，被告逕自推認 該處有揚塵之虞，顯有未恰。
■珧h言之，縱設前揭地點因工程完工已非現行營建用地，但原 告於被告限期於105 年9月4日改善後，亦已聯合內外單位動 用機具人力，經基隆市環保局稽核人員於105 年9月6日複檢 合格，充分展現原告配合稽查及遵守國家法令之善意，且經 被告以「105 年度基隆市逸散污染源稽查管制暨空氣品質淨 化區計畫期末報告」，揭露原告就前開瑕疵改善前後之照片 ，確知原告業已於期限內改善完成，則被告不顧上開情節即 記原告缺失點數10點，亦與比例原則相違。
■悁A據被告稽查人員105 年8月5日查核紀錄表所載，本件稽查 場所之操作狀況為「砂石船隻（兆明輪）裝卸作業」，污染 源係「港區內逸散性粒狀污染物裝卸、輸送及運輸作業」，
參前揭查核紀錄表之查核結果，稽查人員係因當日碼頭船隻 卸砂作業所生逸散性污染物堆置未採行防制措施，而對原告 為缺失記點處分，惟依前述，被告稽查人員進行拍攝之地點 係屬原告用為製作填海消波塊之施工場所，且與碼頭分別相 距180餘公尺、227公尺，顯然其所指拍攝堆置逸散性粒狀污 染物質之地點，非當日砂石船隻（兆明輪）船舶之作業區域 ，與前揭查核紀錄所指砂石船隻於碼頭之裝卸作業自無關聯 。遑論被告係先誤認前開製作填海消波塊之工程用混凝土再 生物料為砂石船隻裝卸作業所生，又據錯誤之查核紀錄而為 本件裁罰，原處分有明顯瑕疵。
■岋鰫顙t爭港區碼頭車行路徑路面色差，違反空污管理辦法第 6條第2款規定乙節，被告所為事實認定及裁罰對象均有錯誤 ：
■茖t爭港區碼頭已設置圍牆隔離及各崗哨配置加以管制人員與 作業車輛（含貨物）進出港區，係商港法第35條規定之港區 專用作業通道，與一般市區道路有別，自非空污管理辦法第 9條第1項所指之道路。而系爭港區車輛通行路徑及區域既屬 於碼頭裝卸作業區，砂石船隻卸載作業區與砂石噸量加減場 、砂石過磅等作業區相鄰不遠，因進行裝卸作業之砂石車川 流不息，無法及時做好清洗工作及避免清理工作發生意外的 危險，尚需待船舶裝卸作業完工後，由裝卸公司依原告所訂 「揚塵防制工作管理程序」規定三、■吨坐漁e暨原告棧埠業 務作業準則五、■怳坐漁e，適時清掃、歸堆、併裝車運離港 區，且將船舶裝卸作業遺留作業碼頭及相鄰區域之廢棄物清 除，將碼頭回復一般無路面色差道路狀況，交接下一個裝卸 公司，作業區車輛於出港區前，亦均經過自動洗車台清洗車 身及輪胎，始准出港區，均已減少對市區道路之污染。而被 告稽查人員於前開時、地到場稽查，系爭港區碼頭正值裝卸 作業，原告不僅於裝卸公司申請開工時已同時告知散雜貨作 業碼頭環境危害事項暨其他必須配合相關污染防制事項，待 作業結束後亦有作出廢棄物清除相關確認，並非如被告所指 ，未採取適當之防制污染措施。
■珥鴔i雖有向船方收取港灣業務費及棧埠業務費（如碼頭碇泊 費、裝卸費、垃圾清理費等），但港灣業務費部分，係原告 依據船舶噸位大小由原告收取之碼頭碇泊費；垃圾清理費乃 由船方委託事業廢棄物清理業者負責清除船上貨艙及船員之 一般廢棄物；碼頭裝卸作業所遺留之事業廢棄物，則皆由承 辦裝卸公司依規定清除事業廢棄物，如未達清理標準經告知 仍未改善者，依相關法令或規定處理。棧埠業務費部分，其 中裝卸費則係由裝卸承攬業者向貨主收取。自非謂污染行為
責任即應由原告所承擔。是倘本件有原處分所載之違規事實 ，原處分之裁罰對象，亦應為港區污染行為人即裝卸承攬業 者至明。
■卍鰫騤邡孎@業灑水噴灑範圍、水量及頻率不足違反空污管理 辦法第7條第5款規定部分，原告已採取相關空氣污染防制措 施，且非裁罰對象：
■茩鴔i對砂石船作業管理向來盡力，且採取走動式不定時巡查 作業轄區，並戮力要求業者依原告訂定污染防制相關作業規 定確實作業（如原告棧埠業務作業手冊、揚塵防制工作管理 程序等），督促業者共同配合執行。且原告於系爭港區碼頭 內之西29至西32碼頭作業區，自動灑水設施共裝設有大型噴 水槍8支，小型噴水槍56支，同時輔以灑水車每日4次，當船 舶裝卸作業進行中，考量逸散性污染兼顧作業人員安全，噴 灑範圍不能及於船邊，且物料（砂石）保持濕潤將增加載貨 重量與車行路線污染，故灑水設施是依據上述原由設計，以 保持路面濕潤抑制車輛行駛所造成之揚塵。又若船舶作業中 ，於漏管下方及現場裝卸作業區進行灑水作業，將不符合裝 卸工安原則，為免灑水車經常穿梭作業區，容易造成裝卸事 故、污染作業區與港區水域，碼頭清洗工作皆係於船舶裝卸 完工後方開始進行，自非原告未採取於作業期間灑水之適當 措施，且此亦與空污管理辦法第7條第5款規定並無違背。 ■猁p若被告發現運輸車輛違反空污管理辦法之相關規定，本應 逕予告發處分污染行為人即駕駛者或裝卸承攬業者，而非對 提供碼頭裝卸設置工裝卸承攬業者進行砂石裝卸作業之商港 管理機構即原告加以究責，業如前述。揆之本案發生之 105 年8月5日，系爭港區碼頭靠泊之兆明輪係由「中天裝卸公司 」負責承作裝卸作業，卸載砂石托運則由「中天運輸」、「 嘉賓運輸」等公司承作，上開3 家公司負責整個砂石船裝卸 與運輸作業，在作業碼頭及相鄰區域之廢棄物與貨物（粉粒 狀污染物）應適時清掃、歸堆及清除，則本件縱有原處分所 載違規事實，亦係因裝卸公司作業不慎，造成港區裝卸作業 區受到污染，原處分所載造成污染情事係上開3 家公司所為 ，原告亦未接受裝卸公司委託代為處理貨物裝卸中之污染防 制清潔工作，且已告知碼頭裝卸公司應注意環境清潔，顯對 港區環境維護已盡相當監督及注意義務，則相關作業管理、 污染防制由本裝卸承攬業者等負擔全責，非將違規之處分均 歸責於原告承受，行政院環境保護署105年5月31日環署訴字 第0000000000號訴願決定書理由亦同此認定。 ■■綜上所陳，本件處分認事用法、裁罰對象均有錯誤，且就裁 罰標準為何，被告自始亦未說明，徒憑臆測之詞即認定系爭
港區碼頭堆置材料為細砂物料、行車路徑產生色差甚有塵土 堆積，不顧最高行政法院61年判字第70號判例謂應以證據認 定事實之法則，即推論原告違反空污管理辦法第4、6、7 條 規定，其處分顯然違背法令，依法應予撤銷。因而聲明：1. 系爭訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。2.被告應返還 原告10萬元。3.確認原處分關於環境講習部分違法。四、被告答辯略以：
■旼痔馦豰禨掛a至基隆港碼頭時，均由原告向船方收取港灣業 務費及棧埠業務費（如碼頭碇泊費、裝卸費、垃圾清理費等 相關業務費用），且該公私場所區內如車輛行駛鋪面維護、 灑水設備等防制措施，皆係由原告進行設置與操作維護；併 參空污管理辦法第3條、附表一、序號5之適用對象，原告本 屬基隆市港區之管理機關，應本於權責妥善設置、操作區內 各項污染物防制措施等各節，可見基隆市環保局稽查人員配 合行政院環境保護署辦理轄區列管案件抽查，於105 年8月5 日14時19分執行稽查工作時，查獲原告管理系爭港區碼頭作 業現場未依空污管理辦法第4、6、7 條規定施作有效防制措 施，記缺失核記點數共18點，被告依違反空氣污染防制法第 23條第2 項規定，復依同法第56條規定所為之裁罰，係以原 告為本案告發處分對象，並無不當。
■佸鰫顙t爭港區碼頭因逸散性材料堆置區未採行有效抑制粒狀 污染物之防制措施，違反空污管理辦法第4條部分： ■茩鴔i固主張系爭港區碼頭內逸散性粒狀污染物堆置地點係屬 填海消波塊之「營建工地」，而堆置物料亦非細砂物料，自 無所謂該區域物料堆置未採行有效抑制粒狀污染物之防制措 施。但依當日之稽查照片可見，現場堆置材料確屬細砂物料 ，倘有對流風吹，本可造成物料表層擾動，以致明顯粒狀污 染物散佈於大氣中之情形，業已違反空污管理辦法第4條第2 項第3款之規範甚明。
■狾A據被告105 年11月23日府授環空貳字第1050062115號函旨 內容，其中係已詳載原告所稱前開工程之申報工地、起迄工 期，並有原告辦理營建工程空污費結案申請之證明文件可稽 ，顯然本案於被告稽查期間，原告施作之前開工程早已完工 ，前揭堆置地點當非屬法定營建工地，而係空污管理辦法所 稱規範之公私場所，故被告於查獲原告物料堆置未採行有效 抑制粒狀污染物之防制措施，依前開管理辦法之缺失記點原 則作為標準，扣原告10點，本無不妥。又空污管理辦法於98 年1月8日即已發布並規範具逸散性粒狀污染物之公私場所， 固定污染源所有人或管理人均應妥善做好空氣污染防制設施 ，被告據此裁處系爭港區碼頭之管理人即原告，亦未不符比
例原則。
■悁■105 年8月5日查核紀錄表所載「砂石船隻（兆明輪）卸裝 作業」，僅係為當時公私場所現場作業狀況之描述，非為違 規事項之依據；且被告稽查當日，確未曾見原告於堆置逸散 性粒狀污染物質之場所，設置或採行任何有效逸致粒狀污染 物逸散之防制措施，當屬違反規定，而無原告所述認定事實 違誤之情。
■岋鰫顙t爭港區車行路徑路面色差，違反空污管理辦法第6 條 第2款規定部分：
■茩鴔i雖主張系爭碼頭作業區非屬一般市區道路，非屬空污管 理辦法第9 條所稱之道路，惟該規範係指公私場所內運輸車 輛通行之路徑及區域，非屬一般道路受道路交通管理處罰條 例所規範之區域，原告稱該區非屬一般市區道路，實係對於 法令規範之謬解。且據當日稽查紀錄佐證照片可見，系爭碼 頭港區之行車路徑已產生明顯色差，甚有塵土堆積情形，原 告所為已違反空污管理辦法第6條第1項第2款規範甚明。 ■珥鴔i另指摘系爭碼頭作業區砂石車川流不息，考量安全及作 業不及，俟船舶裝卸作業結束後，將併由原告作出廢棄物清 除相關確認，依其所訂之相關規則辦理清洗、灑水，其並無 防制措施之不備。但核空污管理辦法第6條第2款所指之防制 措舉，係於公私場所車行路徑於船舶裝卸作業進行期間，即 應妥善採取之措施，非待船舶裝卸作業完工後，方進行清掃 作業，否若卸裝作業期間均未採取防制措施，惟恐造成空氣 中粒狀污染物濃度上升，造成市民健康危害。又倘原告認有 執行流程之困難，尚可依空污管理辦法第11條所定：「公私 場所未能依本辦法設置或採行空氣污染防制設施或監測儀錶 者，得提出替代之方法，報請直轄市或縣（市）主管機關同 意後為之。」，向基隆市環保局提出替代方法並報經被告同 意後為之。然原告並未依上述規定辦理，逕以前詞主張，實 屬便宜行事之辯解之詞。
■卍鰫颻鴔i之裝卸作業灑水噴灑範圍、水量及頻率不足違反空 污管理辦法第7條第5款規定部分：
■茠臟繳瑊z辦法第7條第5款所謂「於作業期間灑水，使物料保 持濕潤」，係指於作業期間所採灑水方式係間歇性灑水，目 的使裝卸物之表面保持濕潤，以免肇生揚塵污染情形。而其 灑水作業之執行方式，亦僅針對單一區塊物料進行有限水量 之噴灑作業，不應作為原告所稱因灑水作業將增加載貨重量 而規避採行之理由。又就原告所指灑水方式，將增加車行路 線污染，亦非不可採行空污管理辦法第7 條第1款至第4款之 其他防制措施（即如設置圍封式集氣系統、設置局部集氣系
統、採用密閉式作業、於封閉式建築物內操作等）。如為恐 灑水方式甚有造成車輪挾帶泥沙殘留至車行路徑情形，亦建 議可於作業區路徑、至砂石加減場路線設置洗車平臺或以人 工沖洗方式沖洗車輪，以減少車行路徑污染。
■珥鴔i雖再稱船舶作業中於漏管下方及現場裝卸作業區進行灑 水作業，不符合裝卸工安原則，容易造承裝卸事故與污染作 業區與港區水域云云，但依空污管理辦法第7條第5款規範於 作業期間灑水，使物料保持濕潤者，係指原告可藉由場區內 灑水系統噴灑範圍調整，以達物料保持濕潤之效。又灑水車 本係為場區內清洗車行路徑之防制措施，若原告欲將灑水車 用為輔助裝卸作業灑水範圍不足之措施，實不應將該措施作 為原告無法妥善執行管理辦法之緣由。遑論原告係我國國營 單位之一，本應於所屬場區內妥善執行各項空氣污染防制措 施，以減緩產業活動過程所造成之空氣品質與環境衝擊，若 原告可審慎規劃各項污染防制措施之設置與操作，自能防免 違規受罰之發生。
■■因而聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷
查上開事實概要欄所載，除據原告提出被告105年10月4日府 授環空貳字第1050360671號函及所附固定污染源逸散性粒狀 汙染物空氣污染防制設施查核紀錄表、被告105 年12月20日 府授環空貳字第1050360977號函及所附系爭裁處書、行政院 環境保護署106年5月17日環署訴字第1060008421號函所附系 爭訴願決定書等影本為證外（本院卷■戽■12至15、93至 103 頁）、另有被告所提出之本件稽查處分違規所在範圍相對位 置圖及存證照片、被告105年10月4日府授環空貳字第105036 0671號函及所附固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制 設施查核紀錄表、掛號郵件收件回執、原告105 年10月19日 基港勞環字第1051202517號函及所附陳述意見書、被告 105 年12月20日府授環空貳字第1050360977號函及所附系爭裁處 書暨送達證書、原告106年1月25日基港勞環字第1061202039 號函及所附訴願書、被告106年2月17日府授環空貳字第1060 005377號函及所附訴願答辯書、106年3月28日府授環空貳字 第1060360225號函及所附訴願補充答辯書、行政院環境保護 署106年5月17日環署訴字第1060008421號函所附系爭訴願決 定書等影本及本件稽查與缺失複查之照片在卷（本院卷■戽■ 123至126、129至184頁、卷■侘■14至18頁）可參，且為兩造 所不爭執，堪信屬實。從而，本件兩造主要爭點厥為：■茈■ 件是否應優先適用商港法之規定？■狴誑騤g被告認違反空污 管理辦法第4 條規定之西32號碼頭後線（原告訴狀所附照片
，係註記為「西32號碼頭後線」，為便於表示，本判決亦援 此名稱）是否屬營建工地而無空污管理辦法之適用？■悒誑■ 被告認違反空污管理辦法第4 條規定之部分是否因被告查核 紀錄表記載及原告嗣後改善而有異？■苭誑馧Q告認原告違反 空污管理辦法第6條第2款規定之部分是否係原告應負責之事 項？■洏誑馧Q告認為原告違反空污管理辦法第7條第5款規定 之部分是否屬實？■峊誑馧Q告認原告違反空污管理辦法第 7 條第5款規定之部分是否係原告應負責之事項？經查： ■怴i本件原處分所涉及之法規】
■茷鬗膘p場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染 防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作 量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。而固定污 染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格 、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理 辦法，由中央主管機關定之。空氣污染防制法第23條定有明 文。而違反上開規定者，處2 萬元以上20萬元以下罰鍰；其 違反者為工商廠、場，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰。自 然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地 方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行 政法上義務，經處分機關處5000元以上罰鍰者，處分機關並 應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境 保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習，則為空 氣污染防制法第56條第1 項及本件行為時之環境教育法第23 條第2款所分別明定。
■猁躓藀穫V防制法之中央主管機關環保署則依上開授權訂定發 布空污管理辦法，其中：
ぇ第4 條規定：「公私場所堆置逸散性粒狀污染物質，應設置 或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散設施之一：一、堆置於 封閉式建築物內。二、除出入口外，堆置區四周應以防塵網 或阻隔牆圍封，其總高度應達設計或實際堆置高度1.25倍以 上。三、覆蓋防塵布或防塵網，覆蓋面積應達堆置區面積80 ％以上。四、噴灑化學穩定劑，噴灑面積應達堆置區面積80 ％以上。五、設置自動灑水設備，灑水範圍應涵蓋堆置區域 ，並於堆置期間噴灑，使堆置物保持濕潤。採前項第2 款至 第5 款之設施者，並應設置阻隔設備及防溢座，防止堆置物 掉落或溢流至堆置區外。」
え第6條第2款規定：「公私場所以車輛運輸逸散性粒狀污染物 質，應設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散之設施：二 、公私場所內供運輸車輛通行之路徑及區域，應舖設混凝土 、瀝青混凝土或鋼板，且不得有路面色差。但其位於堆置區
及礦區者，得舖設粗級配或粒料，並於作業期間灑水，使表 面保持濕潤。」
ぉ第7條第5款規定：「公私場所從事易致粒狀污染物逸散之製 程、操作或裝卸作業，應設置或採行下列有效收集或抑制粒 狀污染物逸散之設施之一。但採濕式製程作業者，不在此限 。五、於作業期間灑水，使物料保持濕潤。」
■悀S環保署為使直轄市、縣（市）主管機關對於公私場所違反 防制設施管理辦法規定，有一致之處理方式及符合比例原則 ，遂於100年2月11日以環署空字第1000010730號令訂定發布 「違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理 辦法之缺失記點及處理原則」（下稱「缺失記點及處理原則 」）第2 點規定：「違反本辦法規定之缺失記點如下：■怚■ 依本辦法規定設置或採行污染防制設施者，記10點。■佹鶶] 置防制設施，但未符合本辦法規定者，記4 點。■妏H反本辦 法規定之缺失記點，詳如附表。」第3 點規定：「違反本辦 法規定之缺失記點處理原則如下：■抻]查當次之缺失點數合 計未達10點者，應要求公私場所限期改善；屆期未改善或未 完成改善者，依違反本辦法規定處分。■佌]查當次之缺失點 數合計在10點以上者，逕依違反本辦法規定處分。」 ■苳W開空污管理辦法，係環保署基於空氣污染防制法第23條第 1 項所定為有效收集各種空氣污染物並維持空氣污染防制設 施或監測設施之正常運作之立法目的，本於同條第2 項規定 授權，就有關固定污染源及其空氣污染物之收集、防制或監 測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵 行事項所訂定之法規命令；而上開缺失記點及處理原則，則 係環保署為建立執法公平性，減少爭議及提昇行政效率與公 信力，就違反空污管理辦法所定固定污染源及其空氣污染物 之收集、防制或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養 、紀錄及其他應遵行事項，本於中央主管機關地位所訂定作 為認定違章成立之行政規則；性質上均係執行母法之技術性 、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法授權或 有所牴觸，亦未增加法律所無之限制或負擔，行政機關自得 予以適用。
■芊i原處分所涉法規與商港法之關係】
■茷鰝k規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應 優先適用之，其他法規修正後，仍應優先適用。中央法規標 準法第16條定有明文，此即所謂特別法優於普通法原則之規 定。原告亦知上開原則係適用在「同1事件有2種以上法律為 不同規定時」之情況，此參其主張即知。查本件被告對原告 為原處分，係認原告違反空氣污染防制法第23條第2 項規定
，具體而言，則係認原告未依空污管理辦法第4條第1項規定 ，在堆置逸散性粒狀污染物質場所設置或採行有效抑制粒狀 污染物逸散設施，及有空污管理辦法第6條第2款所定在供運 輸逸散性粒狀污染物質車輛通行之路徑及區域有路面色差之 情形，暨未依空污管理辦法第7條第5款規定在從事裝卸作業 場所設置於作業期間可使物料保持濕潤而有效抑制粒狀污染 物逸散之設施。上開規定有一共同特性，即均係就尚未發生 空氣污染階段，而就固定污染源及其空氣污染物之防制設施 及其他應遵行事項所為規制，至於是否發生具體空氣污染情 事，則在所不問。
■珣庚挩畯鴔i所主張之商港法第37條規定：「商港區域內，不 得為下列污染港區行為：一、船舶排洩有毒液體、有毒物質 、有害物質、污油水或其他污染物之行為。二、船舶之建造 、修理、拆解、清艙或打撈，致污染之行為。三、裝卸、搬 運、修理或其他作業，致污染海水或棄置廢棄物之行為。四 、船舶排煙、裝卸作業、輸送、車輛運輸或於堆置區，發生 以目視方式，即可得見粒狀污染物排放或逸散於空氣中之行 為。」及同法第64條規定：「違反第37條第4 款規定，由航 港局或指定機關處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並令其限 期改善，屆期未完成改善者，按次處罰。」則顯然均係針對 已經具體發生空氣污染之處罰，而非僅就防制設施及相關應 遵行事項所設之規範。可見，商港法第37條第4 款及第64條 ，與本件被告援為原處分依據之空氣污染防制法第23條第 2 項、第56條第1項、空污管理辦法第4 條、第6條第2款及第7 條第5款、環境教育法第第23條第2款，並無法規競合之特別 法優先於普通法之關係。
■悛p原告提出之「臺灣港務股份有限公司揚塵防制工作管理程 序」，其第1 條明定：「臺灣港務股份有限公司為防制揚塵 ，減少空氣污染，以維護港區、市區之良好工作環境及生活 品質，依商港法第37條第4 款及空氣污染防制法第23條與行 政院環境保護署頒布『固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污 染防制設施管理辦法』規定，特訂定本程序。」及第7 條明 定：「煤炭、砂石等貨物堆置場（區）如達『空氣污染防制 法』第24條有關規定須向各縣市環境保護局申請『固定污染 源設置及操作許可』，並應於場區出口設置洗車設施、收集 廢（污）水之截流設施、灑水設施、防風圍牆（籬）等防治 設施；如前述防治設施不足時，應再增設。」（另原告自行 訂定之「基隆港區揚塵防制工作實施要點」，其第1 條規定 除訂定主體即為原告外，其餘內容同上開「臺灣港務股份有 限公司揚塵防制工作管理程序」第1 條）乃原告主張空氣污
染防制法第23條及空污管理辦法係普通法而經排斥適用，無 非臨訟卸責之詞，無足憑採。
■吽i有關違反空污管理辦法第4 條之部分】
■茩鴔i固主張被告稽查人員拍攝堆置逸散性粒狀污染物質之地 點，係原告長期用以製作填海消波塊之施工場所（即西32號 碼頭後線），而屬營建工地云云，並提出承攬廠商惠春土木 包工業有限公司施工照片（本院卷■戽■26至28頁）供參。按 空污管理辦法第3 條固規定：「本辦法適用對象，指附表一 所列會產生逸散性粒狀污染物之公私場所固定污染源。但不 包括營建工地。」然此但書例外規定所謂「營建工地」，營 建工程空氣污染防制設施管理辦法第2條第1款規定：「指營 建工程基地、施工或堆置物料之區域。」復參同辦法第3 條 第1 項本文規定：「本辦法適用對象，指依本法（空氣污染 防制法）第16條第1項第1款規定繳納空氣污染防制費業主之 營建工程。」及第4 條至第17條等規定，可知，該辦法所適 用之對象，係指「營建工程進行期間」之「營建工地」，若 營建工程已然結束，即無該辦法適用餘地。查原告所稱西32 號碼頭後線作為填海消波塊之施工場所一事，其承攬廠商惠 春土木包工業有限公司已於105年7月11日施工完畢，且於同 年7 月21日經原告驗收合格，有被告提出之原告購物結算驗 收證明書影本及原告提出之現場及施工看板等照片影本在卷 （本院卷■戽■ 127、16頁）可參，且為原告所不爭執，自堪 信屬實。則西32號碼頭後線於被告105 年8月5日現場稽查時 ，自已非營建工地，原告亦未提出上開位置尚供其他營建工 程施工使用之證據，自無空污管理辦法第3 條但書適用之餘 地（又縱係營建工程及營建工地，空氣污染防制法第23條第 2 項另授權環保署訂定「營建工程空氣污染防制設施管理辦 法」作為規範依據，且規範對象原則上即為營建業主，並非 營建承攬業者，本院觀原告此部分主張，恐原告誤以為營建 工地即無空氣污染防制法之適用，特此敘明）。 ■狺S所謂西32號碼頭後線位置，除據被告提出稽查時所拍攝及 於105年9月5日缺失複查時所拍攝之照片（本院卷■戽■124頁 、卷■侘■15至16頁、第17頁上方照片）、原告提出空拍照片 （本院卷■侘■13頁）供參，並經兩造確認無誤。然本院嗣於 107年1月29日現場勘驗前，原告已將該處以混凝土填平，本 院未能親睹現場堆置之物料及其範圍等狀況，則有本院勘驗 筆錄及拍攝之照片在卷（本院卷■侘■ 5、33頁）可參。又原 告對於其原未在上址設置或採行任何抑制粒狀污染物逸散設 施，並無爭執。復參諸上開被告稽查時所拍攝照片，可見現 場不僅明顯堆置數堆砂石，其餘未呈現砂石成堆狀態之區域
，亦未見有鋪設混凝土，而屬土石裸露地面；而原告訴狀所 附改善前後之照片，亦自行註記改善前「砂石堆置」，且於 被告本件稽查並限期改善（105 年9月4日）後，原告即於限 期內進行防塵網覆蓋作業，嗣於105 年9月6日經被告複查合 格；尤有甚者，原告於105年9月29日梅姬颱風過境後之環境 巡查單上亦記載：「西32碼頭後線防波堤下方鋪蓋廢棄土方 之防塵網，已被梅姬颱風打翻，路面砂石覆蓋，請工程處派 員將廢棄土方鋪蓋防塵網避免揚塵逸散，並將路面砂石清掃 乾淨。」等語（本院卷■戽■23頁）。凡此，均足見原告在上 址原所堆置者，確係有因人為或自然擾動或風蝕作用而揚塵 散布於空氣之虞之砂石等逸散性粒狀污染物質。 ■悜鴔i雖主張現場堆置者並非土壤或砂土，而係其製作消波塊 所用混凝土再生物料，質地堅硬，無揚塵之慮云云。惟不僅 與其前述相關改善作為及文件記載相左，且苟所堆置者確係 質地堅硬之混凝土再生物料，則於被告稽查而為缺失記點及 限期改善時，原告所應為者，應係會同被告採樣送驗，何須 以覆蓋防塵布或防塵網方式進行改善（本院卷■戽■17頁原告 所提改善照片），甚至於颱風過境後自行補強？乃原告臨訟 為前揭主張，並無足取。原告復稱被告已知原告於期限內改 善完成，仍記原告缺失點數10點，與比例原則有違云云。惟
, 台灣公司情報網
, 台灣公司情報網