臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1090號
107年6月21日辯論終結
原 告 朱壕圳
訴訟代理人 戴愛芬 律師
參 加 人 范修誠
范徐春菊
被 告 新竹縣新埔鎮公所
代 表 人 林保祿（鎮長）住同上
訴訟代理人 陳羽輝
黃建辰
范家禎
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服新竹縣政府中華民國
106年6月12日府綜法字第1060008125號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件參加人受合法通知，無正當理由未於言詞辯 論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依 行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規 定，由兩造聲請而為一造辯論判決。
貳、實體部分：
一、事實概要：
緣原告與參加人於民國105年12月16日申請坐落新竹縣○○ 鎮○○段000○000○000○號等3筆土地（403及408地號等2 筆土地下稱系爭土地）農業用地作農業使用證明書，經被告 於105年12月20日辦理第1次現勘，再經106年1月6日複勘系 爭土地後，以106年1月16日新埔農字第1050015132號函，核 發農業用地作農業證明在案，嗣後被告於106年2月20日第2 次複勘，認為系爭土地仍存在經機具刮除後遺留局部覆土（ 約60公分厚度）及經雨水沖刷後曝露水泥鋪面情形，有「農 業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第5條第1項第4款 ：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使 用：……現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂 石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」之情形，爰以106
年2月21日新埔農字第1063000543號函（下稱原處分）通知 原告，撤銷系爭土地農業用地作農業使用證明書。原告不服 ，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
（一）系爭土地上之水泥鋪面道路，本得認定為農業使用： 1.按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第3款規 定，且參照行政院農業發展委員會99年11月9日農企字第0 990172677號函文意旨，其已說明：配合政府設施供公眾 使用之農路，得視為已取得農業設施容許使用同意，無須 再由農民另案申請農業設施容許使用，且得認定符合農業 使用。經查，系爭土地上之水泥鋪面道路早於數十年前即 由家族長輩無償提供予被告供便利農業運銷及民眾通行使 用，有航照圖可憑，揆諸前開法文及函釋意旨，該水泥鋪 面道路自應得認定為農業使用。
2.另查，系爭土地上之水泥鋪面及土地下經公家機關施設涵 管事，經證人范曰富於本院107年4月11日準備程序證述： 「依據我的經驗判斷系爭水泥柏油鋪面、涵管有可能是公 家機關施設」等語，證人范曰富於87年至95年擔任新埔鎮 鎮長，行政經驗豐富，對系爭土地之判斷應可資為證，且 系爭土地下確實存有涵管，該涵管係無償供排水使用，並 非原告及其他共有人自行使用之涵管，具有公益性，亦屬 明確。故不論被告是否存有施作該涵管之公文檔案，該涵 管本應視為原告無償供公用之設施，始符合立法意旨。否 則行政機關不啻一方面無償享有原告土地下施設涵管以排 水之利益，另一方面又否定該涵管為公用設施，因而認定 原告之土地不符合農業使用證明之要件。
（二）原告並無行政程序法第119條第2款對重要事項提供不正確 資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作 成行政處分之信賴不值得保護情形：
1.被告於106年1月6日複勘時，並未通知原告或代理人到場 陳述意見，原告並未對被告有不完全陳述或提供不正確資 料情事：
⑴按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第10條、第 12條規定，經查，被告收受系爭土地之申請案件後，訂 105年12月20日實地勘查，原告之代理人到場會勘及指 界，有勘查紀錄表可憑，而被告於該日現場勘查系爭土 地時，即知其上存有水泥鋪面設施，原告對此亦不否認 ，此為訴願決定所認定，然被告當日之勘查紀錄所記載 農地現況為「為雜木林（○○段000、000、000地號） 及局部果樹（○○段000、000地號），如相片」等語，
並無隻字片語提及系爭土地上有水泥鋪面設施，且被告 亦未就此命原告限期補正或予以駁回，原告當不知該水 泥鋪面設施是否為影響農業使用證明書核發之因素。 ⑵再者，被告於106年1月6日進行複勘，除已超過前開法 文「勘查以1次為限」次數之規定，被告該次勘查，並 未通知申請人及土地所有權人，與前開辦法之規定不符 ，該次勘查之合法性顯有疑義。且原告從未在系爭土地 上之水泥鋪面設施為覆土掩蓋及種植果樹，系爭土地上 之水泥鋪面設施於105年12月20日被告通知會勘時，原 告尚且保留原狀，且原告提出之訴願狀，對此亦未否認 ，自無必要於105年12月20日會勘後，反而將之覆土掩 蓋及種植果樹。審酌系爭土地上之水泥鋪面設施久為供 公眾通行之道路，任何人均得自由進出，附近亦未架設 監視器，原告實無法知悉何人於何時在系爭土地上之水 泥鋪面為覆土掩蓋及種植果樹之行為。
⑶末查，原告及代理人於106年1月6日複勘時，均未到場 ，已如前述，原告如何對被告為不完全陳述？訴願決定 並未審酌調查原告並非系爭水泥鋪面設施上覆土掩蓋及 種植果樹之行為人，亦未說明原告係於何時、何地對被 告為不完全之陳述，遽認定原告有行政程序法第119條 第2款信賴不值得保護情形，自有速斷。
2.由被告製作之農業使用證明書審查表內容可知，系爭土地 上之水泥鋪面並非審查農業使用證明書之重要事項，而該 水泥舖面上施以覆土掩蓋並種植果樹，亦非被告核發農業 使用證明書之事由，被告嗣後撤銷農業使用證明書，自屬 無據：
⑴依據被告據以核發農業使用證明書所製作系爭土地之農 業使用證明書審查表之內容，其中審查項目第1、13、 14、15等4項之審查結果係「符合」，其餘審查項目則 蓋有「無（免審）」之印文，足知，關於系爭土地農業 使用證明書之核發，被告僅審查其中第1、13、14、15 等4個項目，其餘項目係無須審查。
⑵經查，被告撤銷農業使用證明書之依據為系爭土地上有 農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1項第 4款規定「現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物 、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形」之不得認定 為作農業使用情形，訴願決定則認為原告對於水泥鋪面 設施以覆土掩蓋並種植果樹，乃對被告存有對重要事項 不完全陳述之信賴不值得保護情形。
⑶然比對前開審查表內容可知，審查項目三所列「現場未
有阻斷灌溉、排水系統等情事，或未有與農業經營無關 或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使 用情形」（即農業用地作農業使用認定及核發證明辦法 第5條第1項第4款規定事由）之審查結果係「無（免審 ）」，其後有審查人「里幹事陳羽輝」之印文，並註記 1／11日期。據此可知，被告審查系爭土地是否得以核 發農業使用證明書之當時，前開農業用地作農業使用認 定及核發證明辦法第5條第1項第4款「現場有與農業經 營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水 泥等使用情形」規定之事由，並未在審查之列，並註記 為「免審」，既屬免予審查事項，系爭土地上當時是否 存有水泥鋪面設施，本非被告核發農業使用證明書所考 量，自不得嗣後成為被告撤銷農業使用證明書之事由。 ⑷末查，依行政院農業委員會101年5月10日農企字第1010 718937號函謂：「……農業用地作農業使用證明書之審 核係以會勘當時認定現場情形，是否符合作農業使用之 認定基準，以作為該證明書准駁之依據……」之意旨， 被告於審查系爭土地之農業使用證明書之當時，既認定 該水泥鋪面設施為免審查事項，豈可於核發農業使用證 明後，原告已將系爭土地所有權出售移轉予第三人，該 第三人就系爭土地可能已為整地等改變土地樣貌之行為 時，再以當初列為免審之事項，嗣後逕自審查，並據此 撤銷農業使用證明？如此將使人民如何信賴政府機關之 行政行為？又以，系爭土地上之水泥鋪面設施既為免審 事項，自非屬核發農業使用證明書之「重要事項」，原 告亦無對被告為不完全陳述之情事，是原告並無行政程 序法第119條第2款所謂對重要事項為不完全陳述之信賴 不值得保護情形，彰彰明甚。
3.證人余忠將系爭土地之水泥鋪面刮除後種植果樹之行為， 並無行政程序法第119條第2款信賴不值得保護之情形： ⑴由證人余忠於本院107年4月11日準備程序證述：「沒有 人委託我去系爭土地上面填土及種植果樹，是我自己要 去種植果樹及覆土」可知，系爭土地上所為覆土掩蓋及 種植果樹之行為乃證人余忠所為，並非原告，原告並未 委託余忠前往種植果樹，自無從將其行為認定為原告之 行為，原告並無所謂對重要事項提供不正確資料或不完 全陳述之情形。
⑵再者將水泥鋪面刮除後鋪上泥土種植果樹而申請農業使 用證明書之行為，並非法所不許，業經被告訴訟代理人 陳羽輝於本院107年4月11日準備程序陳述：「有些民眾
會將水泥柏油鋪面刮除之後鋪上泥土種植果樹，來申請 農業使用證明書，然沒有規定不可以這樣做」等語明確 ，據此，余忠種植果樹之行為，有所憑據，並非不當之 行為，亦徵本件並無信賴不值得保護之情形。
（三）聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、參加人則未於言詞變論期日出庭，亦未提出任何書狀或陳述 ，惟據其在訴願程序陳述略以：參加人范修誠與原告共有新 埔鎮○○段408地號土地，權利範圍各為2分之1，參加人范 徐春菊與原告共有新埔鎮○○段000地號土地，權利範圍各 為2分之1，參加人等於101年3月辦理繼承登記時，曾申請系 爭土地之農業用地作農業使用證明書，經被告核發在案。前 述土地原為茶園，被告為便利農產運銷及民眾通行，於多年 前經長輩無償提供土地，並由被告施設農路，現場迄今未有 任何改變，在相同法令規定下，不了解為何本次核發之農用 證明被逕為撤銷，且造成巨大損失等語。
四、被告則以：
（一）經查系爭土地上水泥鋪面設施非供多數不特定公眾通行： 1.104年6月4日被告之農勘小組會勘新埔鎮○○段000-0地號 土地（毗鄰新埔鎮○○段000地號之系爭土地）之農業使 用證明申請案時，系爭土地上水泥鋪面設施即有鐵門阻擋 （證物9之4／8頁相片），該路徑即無供多數不特定公眾 通行之可能。
2.105年12月20日被告之農勘小組現勘系爭土地水泥鋪面路 徑時：
⑴確認水泥鋪面路徑常年有鐵門阻擋人員進出，該路徑位 置非毗鄰區域之大多數農地農產運銷至新埔鎮楊新路之 必經路徑（證物9之3／8頁航照圖）。
⑵原證1之航照圖為被告之農地管理用圖資，其建置時間 為100年9月26日（證物9之1／8示意圖），無法證明該 路徑自73年10月15日前即已為「從來使用」。 ⑶綜上，該路徑有⑴非供不特定多數公眾通行必要⑵鐵門 阻隔公眾通行⑶未經年代久遠不中斷通行情形，不具司 法院釋字第400號解釋所謂「既成道路公用地役關係之 成立」性質（證物10之6／6頁）。
3.系爭土地上水泥鋪面設施前經被告之建設課於106年4月5 日調閱檔案室資料均無「配合政府施設」事實可供稽考（ 證物7）。因此並不具行政院農業委員會99年11月9日農企 字第0990172677號函釋略以：……若為配合政府施設供公
眾使用者，得視為已取得農業設施容許使用同意……之意 旨（證物10之3／6頁）。
（二）105年12月20日被告之農勘小組與代理人曾國泰指界會勘 系爭土地上水泥鋪面設施，會勘後被告之農勘小組即已口 頭告知代理人曾國泰系爭土地上之水泥（柏油）鋪面應補 正合法證明文件（例如：農業設施容許使用同意書、73年 10月15日前即已存在之航照圖、公家機關施設證明……等 文件）。
（三）106年1月5日原告之土地仲介當事人（余先生）告知業務 承辦人有關系爭土地上之水泥（柏油）鋪面「已種植果樹 」方式完成補正。106年1月6日業務承辦人至現場勘查並 拍照存查，此為確認補正結果是否符合規定而需再至系爭 土地現場勘查，與農業用地作農業使用認定及核發證明辦 法第10條規定所指之實地勘查係屬二事，未受1次為限之 限制。
（四）原告之土地仲介當事人（余先生）從何人處得知系爭土地 上之水泥（柏油）鋪面應補正合法證明文件，被告雖無紙 本文件得以推定，但據余先生告知業務承辦人有關系爭土 地上「已種植果樹」方式補正農業使用事實，且105年12 月20日原告未到場而委託代理人曾國泰到場，業務承辦人 曾以口頭告知代理人曾國泰系爭土地上之水泥（柏油）鋪 面應補正合法證明文件之情形下，被告合理推定原告之土 地仲介當事人（余先生）確知系爭土地上之水泥（柏油） 鋪面應補正合法證明文件，卻於事後以口頭告知承辦人系 爭土地上「已種植果樹」方式補正農業使用事實；該水泥 （柏油）鋪面被厚覆泥土掩蔽之行為人為誰？業務承辦人 無由查考、知悉。
（五）被告之核發農業用地作農業使用證明書審查表係依系爭土 地現況逐項審查：
1.106年1月6日業務承辦人至現場確認系爭土地上之水泥（ 柏油）鋪面「已種植果樹」方式補正農業使用事實，於10 6年1月11日據被告之農勘小組會審紀錄表及審查表審查系 爭土地農業使用證明，其中審查項目三之內容為：「現場 未有阻斷灌溉、排水系統等情事，或未有與農業經營無關 或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用 情形。」係業務承辦人依現勘與紙本資料查證，依審查表 問答形式，內容以「未有……」之問法審查現況，並於審 查欄位蓋「無（免審）」之章戳其語意係無此情形（免於 再審）」，業務承辦人於審查後蓋章負責，絕非如原告所 言係屬「免於審查事項」。而系爭土地上亦不存在有審查
表審查項目2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12等項目 情形，故審查後依相同章戳格式「無（免審）」印文。 2.被告之核發農業用地作農業使用證明書審查表係被告之農 勘小組就一般民眾申請農業使用證明案件之內部審查表， 審查後並無需對申請民眾提示，故審查表並無民眾簽名確 認，僅被告之農勘小組成員審查簽章後陳核。且被告之「 新竹縣新埔鎮核發農業用地作農業使用證明書審查表」各 審查（查證）項目係依據「農業用地作農業使用認定及核 發證明辦法」第4條至第10條條文內容所制定，該辦法並 未授權行政機關依職權可以「免於審查該事項」，故被告 依法行政確依系爭土地現況逐項辦理審查，而被告依系爭 土地上之水泥（柏油）鋪面事項為行政院農業委員會101 年5月10日農企字第1010718937號釋函意旨所謂：「…… 農業用地作農業使用證明書之審核係以會勘當時認定現場 情形是否符合農業使用之認定基準以作為該證明書准駁之 依據……」。
（六）系爭土地移轉前，原告未刮除水泥鋪面設施，僅於上面覆 土、種植果樹方式完成補正方式，以取得被告核發農業使 用證明書，其信賴不值得保護：
1.106年1月16日原告移轉與買受人後，再經買受人依民法第 765條規定處分（刮除厚覆黃土，曝露水泥鋪面，前揭行 為揭述如陳情書及訴願書內容）。
2.106年2月16日被告之農勘小組現勘新埔鎮○○段000地號 土地作農業使用情形，途經系爭土地，察見系爭土地上存 在經機具刮除後遺留局部覆土及經雨水沖刷後曝露水泥（ 柏油）鋪面情形，足證系爭土地移轉前「已種植果樹」方 式所完成之補正農業使用事實，僅僅是部分事實陳述，以 厚覆泥土掩蔽水泥（柏油）鋪面之事實未作陳述，以致業 務承辦人判斷當時之農業使用現象為合法樣態，此一行為 盡失誠信，故原告之行為有依行政程序法第119條「第1款 以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。 第2款對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使 行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者」之情形，原 告之信賴不值得保護。
（七）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、兩造爭執之要旨：
本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並 有系爭土地登記謄本、異動索引、原告105年12月16日申請
書、被告106年1月16日新埔農字第1050015132號函證明書、 會勘紀錄表（原處分卷第1至22頁）、原處分（本院卷第19 頁）等在卷可稽，堪認屬實。原告主張系爭土地上之水泥鋪 面道路，數十年前即供便利農業運銷及民眾通行使用，原告 無從知悉何人何時於系爭土地水泥鋪面上為覆土掩蓋及種植 果樹之行為，且水泥鋪面並非審查農業使用證明書之重要事 項，原告並無行政程序法第119條第2款信賴不值得保護情形 云云。被告則以前揭情詞答辯。依兩造之論述，本件應審酌 之爭點即為：被告依據「農業用地作農業使用認定及核發證 明辦法」第5條第1項第4款，以原處分撤銷就系爭土地核發 之農業用地作農業使用證明書，是否合法？以下敘明之。六、本院之判斷：
（一）本案適用之法令：
1.按農業發展條例第3條規定：「本條例用辭定義如下：… 十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區 範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、 養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離 之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉 、排水及其他農用之土地。……十二、農業使用：指農業 用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相 關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養 、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養 殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」。第39條第2項 規定「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地 作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之 辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
2.依農業發展條例第39條第2項條文授權訂定之法規命令「 農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」（下稱核發證 明辦法）第5條第4款規定：「農業用地有下列各款情形之 一者，不得認定為作農業使用：……現場有與農業經營 無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等 使用情形。」、第6條第3款規定：「農業用地部分面積有 下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業 使用：農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用 之道路或屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施。」 、第10條規定：「直轄市或縣（市）政府受理申請案件後 ，應實地勘查，並以1次為限。前項勘查結果應填具勘查 紀錄表。直轄市或縣（市）政府辦理第一項勘查時，應通 知申請人到場指界及說明，如界址無法確定，應告知申請 人向地政機關申請鑑界。申請人非土地所有權人時，應通
知土地所有權人到場。」、第12條規定：「申請案件不符 合規定，其情形可補正者，應通知申請人限期補正；不能 補正、屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，受理機關 應敘明理由駁回之。」、第15條規定：「直轄市或縣（市 ）政府為辦理第7條至第13條規定事項，得將權限之一部 分委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告； 其作業方式，由直轄市或縣（市）政府定之。」經核前揭 核發證明辦法未逾農業發展條例授權之目的及範圍，應有 法之拘束力，本院自得予以適用。
（二）系爭土地水泥鋪面並非供農業使用、亦非供不特定公眾通 行，且依現場勘查及航照圖顯示，其上有鐵門阻礙隔絕通 行，並非配合政府設施之建設。
1.經查，被告於105年12月20日現場勘查本案系爭土地時， 認定系爭土地上存有水泥鋪面之設施，且確認水泥鋪面路 徑常年有鐵門阻擋人員進出，該路徑位置非毗鄰區域之大 多數農地農產運銷至新埔鎮楊新路之必經路徑（見被告提 出證物9，第3頁航照圖），原告雖提出航照圖為證，然查 該航照圖乃被告之農地管理用圖資，其建置時間為100年9 月26日（本院卷第90頁即被告提出之證物9第1頁），自無 法證明該路徑自73年10月15日前即已有供公眾或農業使用 。且於訴願程序中，原告雖陳明：該水泥鋪面農路已使用 數十年，為新埔鎮○○段360、361、398、398-2及413-1 等地號土地所有權人，及居住該農路後端三合院朱姓家族 所共同使用，為對外聯絡唯一通道等語（訴願卷第11頁） ，又參加人亦表示：「上述土地（403地號）本為茶園， 新埔鎮公所為便利農產運銷及民眾通行，於多年前經長輩 無償提供土地，由公所設施農路，現場迄今未有任何改變 」等語（訴願卷第64-65頁），然據參加人委任辦理之代 書即曾國泰到庭證述：「105年12月16日我向被告申請系 爭土地之農地農業使用證明書，105年12月20日被被告通 知我去現場履勘，我是受原告委託去現場履勘，他們利用 衛星定位系爭土地。」、「被告有提及到土地上有柏油道 路之問題，被告要我對土地上的柏油道路說明，我回答說 系爭柏油道路是當地居民通行五六十年的道路，當年附近 土地都是茶園，該農用道路是提供給茶葉農耕、產銷、運 輸及工作通行使用之道路，且該道路當地對外聯絡的唯一 道路。柏油道路鋪面是公所鋪設的，我還有問被告是否符 合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第一項 第3、4款規定？之後我就離開。」、「系爭土地的地下有 兩個大涵管，涵管上鋪的路面就是水泥鋪面，涵管是為了
排放水到大圳，我認該水泥鋪面是屬於水利設施一部份。 涵管上面是水泥鋪面，其他是柏油鋪面。水泥、柏油鋪面 設施及涵管是當地鎮公所所鋪設，涵管及水泥鋪面是在八 八風災後當地鎮公所施設，因我們沒證明文件，所以有請 當時的范曰富鎮長來現場確認該水利設施是否為鎮公所所 作的，他說是，且鋪設施作前還有跟當地農民開協調會。 」（見本院卷第80-82頁107年1月31日準備程序筆錄）， 又經證人范曰富到庭證稱：「106年2月原告請我去現場看 ，之前對系爭土地沒有印象，我覺得系爭土地上的水泥柏 油鋪面應有20年以上，因為路面已很破舊了。」然其亦無 法確認該水泥鋪面道路是否為鎮公所鋪設抑或公共使用（ 見本院卷第173頁107年4月13日準備程序筆錄）。故系爭 土地上原始即存有水泥鋪面之設施，亦為雙方所不爭執之 事實。
2.惟該水泥鋪面設施是否為「農路」，依行政院農業委員會 99年11月9日農企字第0990172677號函意旨，有關農業用 地上施設有與農業經營不可分離之「農路」得認定符合作 農業使用之方式，包括（一）依申請農業用地作農業設施 容許使用審查辦法之規定，取得農業設施（農路）容許使 用同意書。（二）如為土地使用編定前即已存在之「農路 」，經檢具相關證明文件者，亦得認定符合作農業使用。 （三）配合政府施設供公眾使用之「農路」，得視為已取 得農業設施容許使用同意，無須再由農民另案申請農業設 施容許使用，且得認定符合作農業使用。查原告對系爭土 地上之水泥鋪面設施，並未提供農業設施（農路）容許使 用同意書，抑或是檢具相關文件證明為土地使用編定前即 已存在之「農路」，其雖請求新埔鎮前鎮長范曰富到庭證 述，亦無法以此證明系爭土地上之水泥鋪面設施符合作農 業使用，故系爭土地上之水泥鋪面設施是否符合配合政府 施設供公眾使用之「農路」，即有疑義。況且系爭土地上 之水泥鋪面設施若非屬「農路」，參照行政院農業委員會 95年11月16日農企字第0950164527號函意旨，「私設道路 」非屬農業設施之範圍，不符合作農業使用之認定，無法 核發農業用地作農業使用證明書。
3.再依行政院農業委員會101年5月10日農企字第1010718937 號函意旨，農業用地作農業使用證明書之審核係以會勘當 時認定現場情形，是否符合作農業使用之認定基準，以作 為該證明書准駁之依據。查408地號臨接413-1地號間有鐵 門一座（本院卷第91頁鐵門A、第102頁左2張照片、訴願 卷38頁），阻擋該水泥鋪面設施之行進動線，此亦經被告
機關會同各單位於104年6月4日會勘第413-1地號之農業使 用證明申請案勘查後，於紀錄表上記載「農地現況為雜木 林、水泥鋪面、水泥柱建物及鐵門等設施」「經代理人至 現場指界確認界址上有水泥鋪面、水泥柱建物及鐵門等設 施，未檢附合法文件」可稽（見原處分卷證物二第4頁） ，足見該水泥鋪面並非供多數人通行之用。系爭土地上之 水泥鋪面設施，經被告現勘周緣農地地上物情形及住居民 眾交通可行路徑研判，其供當地農產運銷之公眾使用必然 性及公益性不存在，被告認定系爭土地上之水泥鋪面設施 並非屬於與農業經營不可分離之「農路」，尚無違誤。系 爭土地既與前揭核發證明辦法第5條第4款規定：「農業用 地有下列各款情形之一者，不得認定為作現場有與農業經 營無關或妨礙耕作之障礙物....柏油、水泥等使用情形。 」相符，該水泥鋪面既非農業用地上施設之農業設施，已 不符96年11月21日修正發布之核發證明辦法第5條可認定 作農業使用之要件，足見被告106年1月16日農用證明書有 關系爭土地之農業用地作農業使用證明之核發，於法有違 ，被告以106年2月21日函即原處分予以撤銷，依上開規定 及說明，洵然有據。
（三）至原告主張本件原告並無行政程序法第119條信賴不值得 保護情形、原處分違反信賴保護原則、被告未給予陳述意 見機會等語。經查：
1.行政處分的合法性，乃依法行政的基本要求，維護行政處 分的合法性，是行政機關行使職權時所須遵循的義務之一 。因此，行政處分作成後，發現存有違法情事，致使行政 處分違法時，有權機關原則上負有排除該等違法行政處分 效力，以維護行政處之之合法性義務。行政程序法第117 條即規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原則上 ，原處分機關或其上級機關，得依職權為予以撤銷。但若 屬授益處分的撤銷，將使得受益人原享有之利益溯及消滅 ，因而產生信賴保護之問題，此時必須在行政權行使之合 法性要求與人民之信賴保護間，尋求一個法制上的平衡點 。就此，行政程序法第117條但書係規定，違法行政處分 於法定救濟期間經過後，有下列各款情形之一者，不得撤 銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處 分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。可知， 違法授益處分得否予以撤銷，取決於受益人是否具有值得 保護之信賴，及其信賴利益是否顯然大於撤銷之公益。關 於信賴不值得保護之情形，行政程序法第119條即規定：
「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一 、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者 。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使 行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行 政處分違法或因重大過失而不知者。」
2.再者，行政機關依職權調查主義，應本於其職權調查事實 ，並採取認為適當之調查手段，以釐清真相並形成確信。 但行政機關並未因此即負有自行提出所有相關之事實，且 必要時予以審查之義務。在行政調查之程序中，有時當事 人亦須承擔一定之義務，有提供協助之必要。96年11月21 日核發證明辦法第11條第1項、第2項規定：「直轄市或縣 （市）政府受理申請案件後，應實地會勘，並就會勘結果 填具會勘紀錄表。」、「直轄市或縣（市）政府辦理前項 會勘時，應通知申請人到場指界及說明，……」即規範申 請人於主管機關辦理實地會勘時，到場指界及說明之協力 義務。
3.經查：細鐸現場會勘之照片可知，105年12月20日現場系 爭土地上B點拍攝位置有雜木林及局部果樹（本院卷第94 頁照片、訴願卷第31頁），408地號上則有水泥鋪面及雜 木（本院卷第95頁、訴願卷第32頁），核與當日之會勘紀 錄相符（本院卷第30頁）。惟被告機關於106年1月3日第2 次會勘時，原B點拍攝位置上已不見水泥鋪面，而有黃土 覆蓋（本院卷第96頁）、甚至有數十支火龍果根莖植栽於 其上，範圍擴及403地號D點拍攝點（本院卷第98-99頁、 訴願卷第33-34頁）。嗣後於106年2月20日拍攝之現場照 片，原有種植火龍果及覆土部分均已消失，僅見原來的水 泥鋪面設施及薄土於其上（訴願卷第35-37頁）。參以證 人曾國泰即受原告委任承辦系爭土地申請農業使用證明書 之代書，於本院107年1月31日本院準備程序時證述「105 年12月20日當日系爭土地上沒有種植火龍果」等語（本院 卷第81頁）。原告雖傳訊證人余忠到庭以釐清本件履勘狀 況，據余忠證述：「.....第1次我去鎮公所時陳先生跟我 說農地要農用才可核發農業使用證明書，當時系爭土地上 是水泥柏油鋪面，於是我在系爭土地上填土，大約1星期 後我又再去找陳先生，他跟我說系爭土地要種果樹，於是 我去找火龍果果樹種在系爭土地上，沒有人委託我去系爭 土地上面填土及種植果樹，是我自己要去種植果樹及覆土 ，因當時我想要只要系爭土地取得農業使用證明書完成過 戶後，買主將尾款撥給原告，原告就會借錢給我，可解決 我的經濟問題，我想要跟原告借20萬。」、「農業科陳先
生當時建議我可種芭樂樹苗，但因當時乾旱風大，種芭樂 樹不容易活，價格也不便宜，於是我問陳先生是否可種火 龍果，他說只要是果樹就可以，於是我種火龍果樹。我做 這些事情都沒有跟新、舊地主打招呼，填路面的土不用運 ，我只要將旁邊的土撥到路面上填好就可以，我約花半天 時間就將土鋪好了，我不知道系爭土地下面是否有施設涵 管，僅知道系爭土地上是水泥柏油鋪面。」（本院卷第 170頁107年4月11日準備程序筆錄）。縱使原告表示：「 余忠去覆土及種植果樹原告不知道。」（本院卷第201頁 ），然綜合上揭證據及證人證詞可知，系爭土地上原有水 泥鋪面之情況，因原告無法提出農業設施（農路）容許使 用同意書，亦無法證明系爭水泥及柏油為該土地使用編定 前即已存在之「農路」，竟未刮除水泥鋪面，逕以覆土及 種植果樹方式掩蓋水泥鋪面之範圍，致使被告核發農業使 用證明書，足見系爭土地之使用現況真實情形，已遭原告 蓄意隱瞞而不正確，系爭土地已不符合「供農作使用」之 要件。
4.蓋農業用地作農業使用證明書之核發，事涉土地所有權移 轉時，是否合致農業發展條例第37條第1項、土地稅法第 39條之2第1項不課徵土地增值稅規定之要件。土地是否作