臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第164號
上 訴 人 台灣宇博數位服務股份有限公司
代 表 人 Francois P.Chadwick（董事）
訴訟代理人 郭雨嵐 律師
謝祥揚 律師
劉景嘉 律師
被 上 訴人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）住同上
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國10
6年8月31日臺灣臺北地方法院106年度簡字第33號行政訴訟判決
，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。 理 由
一、上訴人之董事長自民國107年6月5日迄今缺任，Francois P. Chadwick為上訴人公司唯一董事，有公司變更登記資料在卷 可稽，依法應由其代表公司，茲據其具狀聲明承受訴訟，核 無不合，應予准許。
二、上訴人以網路招募個人司機使用自用車輛，自組Uber車隊營 運，利用Uber APP網路平台以APP應用程式平台直接指揮調 度車輛營運載客，載客完成服務後，乘客直接以信用卡付費 予上訴人，再由上訴人拆帳分配金額予接受調度之司機，被 上訴人以一行為一罰方式，認上訴人於如附表所示之時間、 地點，以附表所示車號之自用小客車，提供Uber會員搭乘收 取報酬，有未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，被上訴 人以附表所示系爭處分依行政罰法第14條規定暨公路法第77 條第2項規定，裁處上訴人每行為罰鍰新臺幣（下同）15萬 元之罰鍰，上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，因而向臺灣 臺北地方法院（下稱原審法院）提起行政訴訟。經原審法院 於106年8月31日以106年度簡字第33號判決（下稱原判決） 駁回其訴，上訴人仍不服，遂向本院提起上訴。三、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明 、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。四、上訴意旨略以：
（一）原判決理由欄記載：「本件原告經由Uber APP平台所媒合 ，於附表所示時地，駕駛自用小客車之駕駛人、車號各不
相同，附表所列違反公路法第77條第2項規定之行為，乃 原告分別與不同之2名汽車駕駛人所共同實施」等語（原 判決第17頁）。然查，原判決事實欄及附表均僅記載「1 次」違反公路法第77條第2項規定之行為，且亦僅有記載 「1台」車輛，並無原判決理由欄第17頁上開段落所載之 「駕駛自用小客車之駕駛人、車號各不相同，附表所列2 次違反公路法第77條第2項規定之行為」，亦無「原告分 別與不同之2名汽車駕駛人所共同實施」之情形。則原判 決理由欄第17頁上開段落所載前開內容，即與原判決事實 欄、附表所載內容，均互相歧異，顯有行政訴訟法第243 條第2項第6款規定所稱判決理由前後矛盾之違背法令。（二）按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議 、105年度判字第290號判決、第576號判決，均係就「營 業行為」所涉行政法責任而為之論斷。本件被上訴人原處 分既係認上訴人有「經營汽車運輸業」之「營業行為」， 涉及違反汽車運輸業管理規則、公路法規定之違章行為， 則前述庭長法官聯席會議決議、最高行政法院105年度判 第290號判決、第576號判決，於本件自有適用。原判決認 最高行政法院前述決議於本件並無適用，顯然悖於最高行 政法院決議意旨，自有適用法令錯誤之違背法令。（三）次按最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決 議意旨，旨在揭示行為人如係基於單一意思因而連續從事 相同或類似之行為，如因此涉有違反不作為義務，則應論 為「法律概念上之一行為」。因此，原判決僅以：「該決 議乃針對銷售商品之廣告行為，所作決議，其中關於行為 數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播 方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為，惟本件訴訟 係涉及原告未經申請核准而經營汽車運輸業，與廣告行為 無關。」，遽認「105年決議」於本件並無適用，顯然誤 認「105年決議」之意旨，自有錯誤適用法令之違法。原 判決自難維持。
（四）再按公路法第77條第2項於106年1月4日之修法立法理由， 立法者已明確表達，公路法第77條第2項違章行為之裁處 確有「一行為不二罰」之適用。從而，原判決認一行為不 二罰原則於本件並無適用，顯已刻意限縮立法者已明確表 示之立法意旨，就立法者於修法時明確揭示之法律適用及 解釋原則，別為其他解釋，自有錯誤適用行為時公路法第 77條第2項規定之判決違背法令。且公路法第77條第2項規 定所稱之「汽車運輸業」尚依執行業務種類而為類型化之 區分，每種類型之汽車運輸業類別，其須遵循之法令構成
要件、注意義務等事項均有所不同。原判決未就認定上訴 人從事之汽車運輸業予以類型化，僅概括稱上訴人屬汽車 運輸業，顯有判決不備理由之違法。又所謂經營汽車運輸 業，依公路法第2條第14款規定可知，其所稱「經營」， 係以從事運輸行為及「受領報酬」為認定。而上訴人於原 審法院審理中一再爭執其並未收取車資。原判決均未調查 上訴人是否有收受報酬，如何收取報酬等，對於上訴人於 原審主張報酬係由訴外人荷蘭商Uber B.V公司收取乙節， 原判決如認不可採，也未說明得心證之理由，顯有判決不 備理由之違法。
（五）再者，上訴人並非經營Uber APP平台之主體，原判決未審 酌消費者係認知於國外Uber B.V公司成立運送契約。且若 以原判決論理，僅於上訴人媒合同一車輛駕駛人時始為相 同之經營行為，則如一天媒合一萬個車輛駕駛人，等同一 天構成一萬個經營行為，實際上自社會生活經驗觀之，顯 然不合事理。則原判決有違反經驗法則及論理法則之違法 。且依最高行政法院105年度判字第512號判決意旨，行政 處分之相對人若非違規行為人，而該行政處分之理由並未 載明受處分之相對人為「共同實施」違規行為之人，亦無 由從理由中辨識或可以確認違規行為人與受處分相對人為 「共同實施」違規行為時，自不能認受處分人可以理解、 可能預見為行政處分之共同違規行為人，法院亦無由就受 處分人與違規行為人間是否有「共同實施」違規行為加以 審查，自不符合行政處分之明確性原則而違法。本件原審 法院未調查審認上訴人究係與何人共同實施違反行政法上 義務之行為，實有調查職責未盡之疏漏。
（六）末按公路法第77條於106年1月之立法理由已明示修法前後 ，有權依據第77條第2項開罰者為公路主管機關，亦即如 本件屬於未經核准經營計程車客運業，則公路主管機關為 臺北市政府，非被上訴人公路總局，被上訴人自始至終就 上訴人違章行為之行政管轄權，自無作成系爭處分之權限 ，該程序事項本於「先程序後實體」原則應先為審查，然 原訴願機關及原審法院竟未見及此程序上瑕疵，逕行為實 體之審查，顯有違法。
（七）聲明並求為判決：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分（ 105年9月5日第20-20B00211號，處分事實等詳如附表所示 ）均撤銷。3.第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔 。
五、本院判斷:
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……
（第14款）十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經 營客、貨運輸而受報酬之事業。」行為時同法第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業 者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停 業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或 吊銷之。」（此條文於106年1月4日有修正）第37條第1項 規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備 ：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃 業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車 貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客 運業：（一）屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申 請。（二）屬於縣（市）者，向縣（市）公路主管機關申 請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向 直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中 央主管機關申請。」是以，經營汽車運輸業應先申經主管 機關核准，否則即得依行為時公路法第77條第2項之規定 舉發，至是否符合所謂之「經營汽車運輸業」應依法律規 定之構成要件為判斷。
（二）上訴人於Uber臺灣官方資訊網招募司機，加入Uber APP平 台之司機苟符合上訴人所要求之條件（包含司機及車輛） ，則准其加入，乘客欲利用Uber APP平台提供之車輛者， 亦須加入Uber APP平台為會員。當乘客有使用車輛之需求 時，即可利用該平台提出需求，再由Uber APP平台媒合供 需兩方，將司機姓名及車號等相關資料通知需求方，俟將 乘客運送至目的地後，再由乘客以信用卡支付平台所顯示 之車資，並透過適當之分配比例將利益分歸系統業者與司 機，透過Uber APP平台運送乘客之車輛並非上訴人所有， 加入Uber APP平台之司機彼此間各自獨力載客等情，為原 判決依法確定之事實，兩造對於司機及乘客利用Uber APP 平台之事實經過亦無爭議，自得為本院判決之基礎。（三）查行為人之行為是否違反行政法之義務，應以法律所定之 構成要件為判斷基準，然由於科技技術之進步與社會經濟 環境之變化，法律往往無法與時俱轉跟上萬變之行為狀態 ，而修法似又緩不濟急，跟不上環境之變化與需求，故如 何以現行有效之法律規範，判定其行為態樣是否違法，本 院認為應以法律規範之精神及行為本質核實認定。原判決 所認定之前揭事實，乃時下流行之所謂共享經濟，利用科 技整合資訊，以平台為供需雙方提供機會，達到降低時間 及經濟成本且供需雙方均蒙其利之目的。此與傳統計程車 業者，或經由乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路
上尋覓乘客，並俟提供客戶之需求後再收取報酬之營業形 態不同。上訴人雖未親自駕駛或提供車輛載運乘客並親自 向乘客收費，然其係透過已經規劃設計完成的資訊系統即 Uber APP平台，先行招募並審查司機與車輛，整合為汽車 運輸的供給方，而後再由系統來受理需要使用車輛之需求 方，而由Uber APP平台媒合供需雙方，再由需求者支付費 用，顯然以資訊系統之運用取代傳統業者之一對一媒合， 再由加入Uber APP平台之司機提供車輛完成運送乘客之目 的，依其具體行為內涵觀之，上訴人使用Uber APP平台提 供資訊媒合乘客與司機之需求，該當「傳統乘客以電話聯 絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客」部分之行為， 至以車輛運送乘客部分之行為則由加入Uber APP平台之司 機為之，兩者分擔攬客及載客工作，則上訴人與其媒合之 司機之行為自該當「汽車運輸業」。另縱使上訴人與加入 Uber APP平台之司機間無任何書面契約，然如上所述，上 訴人提供Uber APP平台招募司機之目的，是提供乘客搭乘 之需求予加入平台之司機，由司機依Uber APP平台之訊息 前往載客，乘客再付費，乃上訴人、及使用Uber APP平台 之司機與乘客間之共識，則上訴人與司機間即有所謂之共 同完成運送乘客之共識，從而原判決據以認定上訴人與司 機間有共同未經申請核准，而經營汽車運輸業之違反行為 時公路法第77條第2項規定之行為，依上開規定及說明， 並無不合。上訴人雖仍執詞否認，並主張其未向乘客收取 費用，亦無收取報酬，與營業之要件不合云云。惟查，乘 客利用Uber APP平台而搭乘平台之司機所提供之運送服務 ，需以信用卡支付費用，乃使用Uber APP平台之條件與使 用者間之共識，縱然上訴人主張乘客以信用卡支付之費用 係由Uber B.V.公司收取一節屬實，表面上司機亦未從乘 客手中收取費用，然Uber APP網頁上亦註明自2016年1月 18日起加入合作駕駛之平台費用一律為25％（見原審卷第 173頁），故縱因被上訴人礙於法規之故，無法查證乘客 以信用卡支付之費用之分配及去向，亦不足為上訴人未收 取報酬之有利認定，上訴人此部分主張亦無足採。（四）對於違反行政法義務之行為，依法自得予以裁罰，其有數 行為違反行政法之義務者，得分別處罰。惟一行為不二罰 原則，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國 家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰， 致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國 家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處 罰，故行為人所為違反行政法義務之行為究為「一行為」
或「數行為」，自應予以辨明。原判決認定上訴人本件違 規行為與其他已處分之案件乃數行為，無非以各駕駛人分 別起意與上訴人共同從事載運乘客之行為，而司機乃基於 自身利益之考量，彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無將其 他駕駛人之行為作為己用之意，故行為主體互不相同，應 予以分別評價等為認定基準，僅於「同一」汽車駕駛人有 多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同 行為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行 為，始得認為同一行為乙節，固非無見。惟依行政罰法第 14條規定，故意共同實施違反行政法上義務之行為，構成 共同違法行為。而行政罰之處罰，是以行為人之行為作中 心，行為人之行為究竟屬於違反行政法義務行為之一行為 或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行 政法上義務規定之構成要件判斷之。行為時公路法第77條 第2項所定「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸 業」之經營汽車或電車運輸業行為，係集合性概念，一次 或反覆多次實施經營運輸行為，均屬之。是以出於違反行 為時公路法第77條第2項不作為義務之單一意思，而未申 請核准，多次實施運輸行為，係違反同一行政法上義務之 接續犯，該多次違反行為，在法律上應評價為一行為，於 主管機關處罰後，始切斷違規行為之單一性。依原判決認 定之事實可知，上訴人以相同Uber APP平台招募欲合作之 司機與之合作，分擔攬客及載客任務，完成運送乘客工作 ，並受有報酬，而共同實施完成經營汽車運輸業（公路法 第2條第14款參照），自始即不限於單一司機，亦即上訴 人與多數不同司機，分擔攬客及載客之運送工作，本在其 一開始違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務之犯 意內。上訴人既自始即意在未經申請核准，提供相同Uber APP平台，並以前揭相同方式，與不同司機分別完成運送 乘客之行為，而經營「汽車運輸業」，可認為是出於違反 公路法第77條第2項行政法上義務之單一意思，該當於一 個違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務行為。至 上訴人每次與其共同完成運送行為之對象即司機不同，係 各司機是否分別與上訴人成立共同違法行為之問題，並不 影響上開上訴人行為單一性之判斷。原判決依與上訴人合 作之司機是否同一作為切割違規行為數依據，未審究上訴 人違反行政法上義務是否出於單一意思，而認定上訴人之 行為係數行為，尚有可議，上訴人執以指摘，自屬有理。 又因上訴人主張其之前因相同之行為，業經被上訴人以前 處分裁罰在案，該處分與本件行為間之關係為何，未經查
明，此部分攸關原處分是否違反一行為不二罰原則而事實 不明，本院無從為法律上之判斷，爰將原判決予以廢棄， 發回原審法院再行調查後，另為適法之裁判。
（五）末按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中 央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市) 政府。」第37條規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應 依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、 遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運 業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關 申請。二、經營市區汽車客運業：（一）屬於直轄市者， 向該直轄市公路主管機關申請。（二）屬於縣（市）者， 向縣（市）公路主管機關申請。三、經營計程車客運業， 其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在 直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2項） 前項第二款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市 ）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄 市、縣（市）公路主管機關之同意；有不同意者，報請中 央公路主管機關核定之。」是以，交通部及直轄（縣）市 政府雖均為公路主管機關，然其所轄事務仍有區別。又公 路法第79條第5項固授權交通部制定有關「汽車及電車運 輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營 運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業 之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照 或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項」之規則。交通 部亦依該授權而訂頒汽車運輸業管理規則，以管理汽車及 電車運輸業等相關事項，固與公路法「發展公路運輸事業 ，以增進公共福利與交通安全。」之立法目的無違，而得 予援用，然其於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之 1規定，其內容為：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運 業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車 貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌 備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理 。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業 、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨 運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備 、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連 江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之 營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市轄 內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府 辦理。」其雖曾於93年11月26日、101年6月6日及102年3
月22日為修正，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之 申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託公路總局 辦理。直至102年7月22日始修正為：「（第1項）遊覽車 客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、 汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核 准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公 路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客 運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦 理或得委辦直轄市政府辦理。」是以，有關計程車客運業 之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，係汽車運輸業 管理規則於102年7月22日修正後，始規定由交通部委任公 路總局或委由直轄市政府辦理。而依交通部102年7月22日 交路字第10250097788號函「主旨：公告委任交通部公路 總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效 。依據：一、汽車運輸業管理規則第139條之1。二、行政 程序法第15條第1項。公告事項：一、遊覽車客運業、小 客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運 業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄 內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰 ，委任交通部公路總局辦理。二、另公路汽車客運業之營 運管理及處罰，亦委任交通部公路總局辦理。」之內容， 並未將計程車客運業納入。則上訴意旨指摘被上訴人就本 件並無事務管轄權限，違反管轄法定原則及法律保留原則 等語，非全然無稽。被上訴人雖亦提出行政院106年7月24 日院臺交字第1060182260號函（見本院卷第252頁），主 張其有事務管轄權，然該函並未載明其法律依據，案經發 回，原審法院應闡明兩造對此攻防，予以釐清，併此指明 。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第 3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 107 年 7 月 31 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華
法 官 洪 慕 芳
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 7 月 31 日 書記官 陳 又 慈
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