臺中高等行政法院判決
107年度訴字第25號
107年7月12日辯論終結
原 告 新厝都市更新會
代 表 人 簡宏保
訴訟代理人 蘇若龍 律師
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 唐景笙
參 加 人 簡賜川
訴訟代理人 張格明 律師
上列當事人間建造執照事件，原告不服內政部中華民國106年11
月28日台內訴字第1060081633號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用及參加訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
本件被告之代表人於原告起訴後，由葉俊榮變更為徐國勇， 並經變更後之代表人徐國勇具狀聲明承受訴訟，有該聲明承 受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
㈠緣南投縣政府前以民國（下同）92年3月7日府城都字第0920 0408880號函核准「新厝都市更新會」立案，其後以94年7月 8日府建都字第09401309531號公告發布實施「草屯鎮新厝都 市更新事業計畫暨權利變換計畫」（下稱新厝都更事業暨權 利變換計畫），更新範圍為草屯鎮新屋段819、820、867、8 68、1156至1178等地號共27筆土地（嗣於105年11月間因土 地重測分割合併變更為29筆），面積為23,640.44平方公尺 。又上開更新範圍內之新屋段1173地號土地，前經訴外人許 菀纓申請建造執照，並經南投縣政府於102年10月核發（102 ）投府建管（使）字第694號使用執照。其後原告依據新厝 都更事業暨權利變換計畫，以新屋段1156、1157、1158、11 59、1560、1161、1162、1163、1164、1166、1167、1168、 1169、1170、1171、1172、1172-1、1172-4、1173-1、1175 、1177、1178地號土地為建築基地向南投縣政府申請建造執
照，經南投縣政府以104年9月10日府建管字第0000000000-0 0號函核發（104）投府建管（造）字第502號至第560號建造 執照在案。
㈡參加人及訴外人簡平源、簡宏信、簡宏典、闕佩琪等4人（ 下稱簡平源等4人）為都更範圍內土地所有權人，其等委任 張格明律師以106年4月21日（106）法服字第00000000號函 ，向南投縣政府申請撤銷新厝都更事業暨權利變換計畫或確 認新厝都更事業暨權利變換計畫為無效，以及撤銷（104） 投府建管（造）字第502至560號建造執照，經南投縣政府以 106年6月21日府建都字第1060129919號函（下稱南投縣政府 106年6月21日函文）復：「……二、有關新厝都更會領有本 府所核發（104）投府建管（造）字第502～560號建造執照 ，系爭共有人即聲請人之1164號土地，全部面積19,760.40 平方公尺，94年新厝都市更新事業計畫僅規劃開發約土地1, 900平方公尺左右，棄置近17,860平方公尺土地並未規劃開 發，讓共有人不知如何，顯有違背都更單元一致性及公平原 則及未徵得共有土地全體同意興建建物問題乙節：……綜上 所述，更新事業計畫並無棄置土地近17,860平方公尺未規劃 開發之事存在。目前新厝都市更新會係依上開計畫書內容申 請領有本府所核發（104）投府建管（造）字第502至560號 建造執照（第一期重建區），及另領有（106）投府建管造 字第59至117號建造執照（第二期重建區），依都市更新條 例第26條及第34條規定本案免檢附土地所有權同意書。三、 有關本府核發新厝都市更新事業計畫第一期重建區之建造執 照附有附款之條件問題乙節，經查本府建照核發係依94年7 月11日凌晨起發佈實施之『草屯鎮新厝都市更新事業計畫書 暨權利變換計畫書』內容，然因該都市更新事業計畫書暨權 利變換計畫書發布實施迄今已逾過10年，現今土地所有權人 、土地價格及建造成本等多有變動，因此，本府請新厝都市 更新會儘速辦理提送修正計畫送本府審查，以免影響相關權 利人權益，故於建造執照中備註概要：『本案於請領使用執 照前需完成變更都市更新事業計畫否則不予核發使用執照』 。……五、有關撤銷已核定之『草屯鎮新厝都市更新事業計 畫書暨權利變換計畫書』及（104）投府建管（造）字第502 至560號建造執照乙節：經查本府94年7月8日曾以府建都字 第09401309531號公告，並於94年7月11日凌晨起發布實施『 草屯鎮新厝都市更新事業計畫書暨權利變換計畫書』在案， 迄今新厝都市更新會已於104年11月28日召開會員大會、105 年10月16日召開會員大會，故該更新會仍繼續推動都市更新 相關作業，且旨案都市更新事業計畫已報核，依都市更新條
例第54條規定，本府無主動撤銷之權限；有關涉及請求撤銷 都市更新乙事，請依規並依循法定程序由新厝都市更新會向 本府提出申請。有關本府104年9月4日核發旨案第一期（104 ）投府建管（造）字第502至560號建造執照乙節，係依據本 府94年7月8日府建都字第09401309531號公告實施『草屯鎮 新厝都市更新事業計畫書暨權利變換計畫書』及建築法相關 規定辦理准予核發，尚無撤銷終止建造執照之理由。」 ㈢參加人及訴外人簡平源等4人不服，提起訴願請求：⑴撤銷 南投縣政府106年6月21日函。⑵撤銷南投縣政府94年7月8日 府建都字第09401309531號公告並發布實施之新厝都更事業 暨權利變換計畫，或確認新厝都更事業暨權利變換計畫為無 效或已廢止。⑶請求撤銷（104）投府建管（造）字第502至 560號建造執照。經內政部依訴願法第28條第2項規定，以10 6年10月30日台內訴字第1060070816號函請原告參加訴願程 序，嗣經訴願決定如下：「被告104年9月10日（104）府建 管字第1040179466號函核發（104）投府建管（造）字第502 至557號建造執照（下稱系爭建造執照）部分撤銷。其餘部 分訴願不受理。」【按（104）投府建管（造）字第558至56 0號建造執照部分，因逾期未開工已失期效力，經訴願決定 不受理】。原告不服，對於訴願決定撤銷系爭建造執照部分 ，提起行政訴訟，另參加人及訴外人簡平源等4人對於訴願 決定不利部分，並未提起行政訴訟，故本院僅以訴願決定撤 銷系爭建造執照之核發是否適法為審理範圍。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠程序事項：南投縣政府104年9月10日核發系爭建造執照，係 屬授予原告利益之授益處分，訴願決定撤銷此授益處分，直 接損害原告之權利或法律上之利益，原告為利害關係人，自 得以訴願決定為標的，並以訴願機關為被告，於法定期間內 對之提起撤銷訴訟。
㈡參加人及訴外人簡平源等4人於106年7月5日提起訴願，已逾 訴願法第14條規定之訴願法定期間，應為不受理之決定；且 本件既有應不受理之情形者，自不得進而為實體上之審查， 故被告竟仍為實體上之審查，顯有訴願決定不適用法規之違 法：
1.依參加人及訴外人簡平源等4人於106年2月20日所提民事聲 請定暫時狀態假處分狀所示，渠等業已知悉被告核發系爭建 造執照之情，訴願決定亦載稱：「嗣訴願人106年4月21日（ 106）法服字第00000000號函，向原處分機關申請撤銷新厝 都更事業暨權利變換計畫或確認新厝都更事業暨權利變換計 畫為無效，以及撤銷系爭建造執照」，堪認渠等知悉核發系
爭建造執照之情，應於30日內提起訴願。
2.渠等至遲於106年2月20日即已知悉核發系爭建造執照，卻於 106年7月5日始提起訴願，已逾訴願法定期間，訴願決定機 關仍予受理，並撤銷系爭建造執照之核發，已違反訴願法第 77條第2款前段及行政院及各級行政機關訴願審議委員會審 議規則第8條之規定，有不適用法規之違法。
㈢南投縣政府業已審酌系爭建造執照之內容與已核定發布實施 之系爭都市更新計畫並無不同，始予核發系爭建造執照，訴 願決定竟認南投縣政府未審酌上情，而將系爭建造執照撤銷 ，有認定事實不憑證據之違法：
1.訴願決定稱：南投縣政府未審酌是否先請實施者（即原告） 辦理變更都市更新事業計畫，逕核發系爭建造執照，即非適 法，應予撤銷云云。惟南投縣政府於94年7月8日以府建都字 第09401309531號公告，並於94年7月11日凌晨起發布實施新 厝都更事業暨權利變換計畫在案，原告據此向南投縣政府申 請核發建造執照，並經南投縣政府准予核發系爭建造執照， 因此建造執照之內容與新厝都更事業暨權利變換計畫並無不 同，自無辦理變更都市更新事業計畫之必要。
2.再者，上開建造執照附表雖有備註：「本社區為已公告指定 之『污水下水道未完成地區』，開工前務必預留切換裝置及 聯接管線至公共巷道相關圖說，向下水道管理單位審核合格 再予施作，並請領使用執照時檢附該下水道管理單位已竣工 查驗合格證明文件。」堪認上開備註事項是南投縣政府因應 法令變更所為指示，並不影響原有都市更新事業計畫，自非 都市更新事業計畫有所變更。是南投縣政府業已審酌系爭建 造執照之內容與已核定發布實施之新厝都更事業暨權利變換 計畫並無不同，始予核發系爭建造執照，訴願決定未審酌上 情，有認定事實不憑證據之違法。
㈣新厝都更事業暨權利變換計畫經發布實施後，現已進入執行 事業計畫之階段，有關申請建造執照，得以實施者即原告之 名義為之，無須經土地所有權人同意，亦無變更計畫之必要 ，是訴願決定稱南投縣政府未審酌是否先請原告辦理變更都 市更新事業計畫，逕核發系爭建造執照，並非適法云云，顯 係將都市更新事業計畫擬定階段應踐行之程序及事項，與執 行事業計畫階段混淆，有訴願決定不適用法規及適用法規不 當之違法：
1.按都市更新條例第55條：「都市更新事業計畫核定後，直轄 市、縣（市）主管機關得視實際需要隨時或定期檢查實施者 對該事業計畫之執行情形。」第56條：「前條之檢查發現有 下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應限期令其改
善或勒令其停止營運並限期清理；必要時，並得派員監管、 代管或為其他必要之處理︰一、違反或擅自變更章程、事業 計畫或權利變換計畫。二、業務廢弛。三、事業及財務有嚴 重缺失。實施者不遵從前項命令時，直轄市、縣（市）主管 機關得撤銷其更新核准，並得強制接管；其接管辦法由中央 主管機關定之。」第26條：「都市更新事業計畫經直轄市、 縣（市）主管機關核定發布實施後，範圍內應行整建或維護 之建築物，其所有權人或管理人，應依實施進度辦理。逾期 未辦理，經限期催告仍不辦理者，得由實施者辦理，其所需 費用由實施者計算其數額，經直轄市、縣（市）主管機關核 定後，通知建築物所有權人或管理人依限繳納；逾期未繳納 者，得移送法院強制執行。前項由實施者辦理時，其需申請 建築執照者，以實施者名義為之，並免檢附土地權利證明文 件。」第34條：「依權利變換計畫申請建築執照，得以實施 者名義為之，並免檢附土地、建物及他項權利證明文件。」 2.南投縣政府於94年7月8日公告並於7月11日發布實施新厝都 更事業暨權利變換計畫，迄今原告已於104年11月28日及105 年10月16日召開會員大會，仍繼續推動都市更新相關作業， 亦無棄置土地近17,860平方公尺未規劃開發之事，並無都市 更新條例第56條所示撤銷更新核准之事由，都市更新事業計 畫仍屬有效。依都市更新條例第26條第2項、第34條規定， 新厝都更事業暨權利變換計畫經發布實施後，現已進入執行 事業計畫之階段，有關申請建造執照，得以實施者即原告名 義為之，無須經土地所有權人同意，亦無變更計畫之必要。 訴願決定稱南投縣政府未審酌是否先請原告辦理變更都市更 新事業計畫，逕核發系爭建造執照，並非適法云云，顯係將 都市更新事業計畫擬定階段應踐行之程序及事項，與執行事 業計畫階段混淆，顯有不適用法規及適用法規不當之違法。 3.南投縣政府自94年公告及發布新厝都更事業暨權利變換計畫 ，迄今已逾10年，現今土地所有權人、土地價格、建造成本 等多有變動，在所難免，南投縣政府為顧及相關權利人之權 益，因而命原告應補正修正計畫，並於建造執照中備註：「 本案於請領使用執照前需完成變更都市更新事業計畫否則不 予核發使用執照」，可知南投縣政府雖就使用執照之核發附 有條件，然未廢止或變更新厝都更事業暨權利變換計畫，是 原告據此計畫向南投縣政府申請建造執照等實施都市更新之 行為，自屬於法有據。訴願決定竟撤銷系爭建造執照之核發 ，違背都市更新條例第26條第2項、第34條親定。 ㈤訴願決定將系爭建造執照之核發予以撤銷，實有違反信賴保 護原則、誠信原則之違法：
1.原告依新厝都更事業暨權利變換計畫向南投縣政府申請建築 執照，經准予核發系爭建造執照，並據此開工興建，可使芸 芸共有人依法單獨取得受分配土地及建物之所有權，地主並 可享有建築容積增加及稅捐減免之獎勵，倘若遽爾撤銷系爭 建造執照，勢將造成工程停滯，對都更計畫進行投下難以預 料之變數，顯然有害土地整體規劃利用及市容更新，並使投 入之人力、財力、物力化為烏有，影響相對人、多數共有人 及公共利益至鉅。訴願決定將系爭建造執照之核發予以撤銷 ，顯未保護原告正當合理之信賴，並違反誠信原則，造成原 告無法回復之損害，違反行政程序法第8條之規定。 2.南投縣政府不察於本案基地範圍內核發訴外人許菀纓所申請 之使用執照，顯然不可歸責於原告，倘若執以撤銷原告所已 取得系爭建造執照，顯對原告不公。抑且，依原告104年7月 18日會員大會會議紀錄所載：「本案因基地範圍內許菀纓女 士申請建照、使照，縣府不察而核發建照、使照，致造成本 案因縣府疏失而必須重新辦理規劃調整，重新申請變更都市 更新事業及權利變換計畫；本會已發包鑑價及變更都市更新 事業計畫作業，但因目前估價辦法有所改變，及重建進度因 會員7、8個人陸續陳情抗議，縣府要求停工；縣府為維護少 數人之不合理請求，卻忽視同意重建85%以上大多數會員之 權益，導致相關作業始終停滯，變更事業計畫作業不順。本 會擬陳請縣府應依法支持合理、合法程序申請重建之大多數 會員，不應因少數人員之干擾而阻擾本會所進行各項作業， 而對於變更事業計畫書，縣府對於本會辦理時程也有意見， 而少數人不僅要求本會做各種不合理讓步但又不參與開會提 出意見，致使變更作業時程延宕。」堪認原告104年7月18日 召開會員大會時，顯對本案因基地範圍內許菀纓申請建造執 照、使用執照，南投縣政府不察而核發乙事有所不服；且對 南投縣政府疏失，而要原告重新辦理規劃調整，亦有不服， 而提出陳情，南投縣政府亦於104年9月10日核發系爭建造執 照，足見南投縣政府認同原告主張，原告當足信賴南投縣政 府對許菀纓之核發建造執照、使用執照，並不影響對原告之 核發系爭建造執照，倘若反而撤銷原告之系爭建造執照，顯 然侵害原告之信賴利益，故原告之信賴利益顯然較行政處分 撤銷或變更所欲維護之公益更值得保護，被告自不得率予撤 銷。
3.被告辯稱：倘嗣後原告無法辦理變更都市更新事業計畫，致 南投縣政府拒為核發使用執照時，對都市更新範圍內土地所 有權人所生之更大財產上利益侵害，認應予撤銷系爭建造執 照云云。惟查，從來都是先行核發建造執照，才會核發使用
執照，若謂使用執照未能核發，會對土地所有權人造成利益 損害，所以應撤銷建造執照，那麼所有建造執照都不應核發 ，否則建造執照核發後，都有可能面臨無法取得使用執照之 情形，何必核發建造執照？但依現制仍先發建造執照，再發 使用執照，顯然建造執照、使用執照之核發，係有不同考量 ，不應以使用執照可否核發，作為建造執照應否核發或應否 撤銷之考量。被告竟以未來若無法核發使用執照之臆測，作 為撤銷系爭建造執照之考量，顯係不當連結，且違反建造執 照、使用執照本應分別考量之作業規定。何況原告業已投入 鉅額人力、物力推動都市更新，原告自當竭盡所能完成都更 計畫，並取得使用執照，不致發生被告所稱無法取得使用執 照之情形。
㈥縱使被告認為原行政處分違法或不當，但經斟酌民辦都更同 樣涉及公共利益，及原告所受損害、賠償程度、防止方法及 其他一切情事，堪認原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違 背，自得駁回其訴願，惟訴願機關未駁回訴願，反而撤銷系 爭建造執照之核發，有訴願決定不適用法規之違法： 1.按訴願法第83條第1項：「受理訴願機關發現原行政處分雖 屬違法或不當，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌 訴願人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認 原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回其訴願 。」又都市更新為都市計畫之一環，用以促進都市土地有計 畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共 利益。依都市更新條例第9條、第10條及第11條規定，都市 更新事業之實施，除得由主管機關辦理（下稱公辦都更）亦 許土地及合法建築物所有權人在一定條件下，經由法定程序 向主管機關申請核准，自行組織更新團體或委託都市更新事 業機構實施（下稱民辦都更），惟民辦都更與公辦都更，僅 係實施都市更新事業之方式不同，對於都市更新本身應具備 公益一事，則無不同，此所以都市更新條例第44條至第53條 仍賦予民辦都更相關權利人及實施者建築容積獎勵及稅捐減 免等優惠，而與私法合建行為主要在於謀求權利人之最大利 益有別，故民辦都更亦涉及公共利益。
2.為提高土地價值，期能地盡其利，系爭1164地號等29筆土地 ，業經多數人同意而由原告實施更新，並經核准發給立案證 書，及公告實施新厝都更事業暨權利變換計畫，原告亦據此 計畫書內容向南投縣政府申請建造執照，而准予核發系爭建 造執照，顯見原告實施都市更新均係符合法定程序。倘若遽 爾撤銷系爭建造執照之核發，勢將破壞原本都更計畫土地範 圍之完整性，並有害土地整體規劃利用及市容更新，且將致
使原告及諸多共有人所投入之工程費用付諸東流，影響原告 、多數共有人及公共利益至矩，造成無法回復之損害。 3.依都市更新事業計畫書、權利變換計畫書所示，都市更新程 序共應支出542,611,266元；該費用是94年間發布實施時所 預估，當時每坪營建工程費用僅約43,000元，然目前實施第 一期工程已興建23戶，每戶大約64.42坪，每坪造價68,800 元，營建工程費用及總體費用勢將大幅攀升，且第一期工程 業已支出101,938,208元，而第二期建造執照亦已核發，並 即將動工，故如撤銷系爭建造執照，勢將影響整個都市計畫 之推動，使工程無法進行，住戶無法獲得交屋，甚而導致工 程延宕，營建工程費用更會繼續增加，倘若住戶無法負擔而 不願繼續支持，更有無法繼續推動之虞，故原告至少受有原 始預估費用542,611,266元之損害。 4.從而，縱使被告認為原行政處分違法或不當，但經斟酌民辦 都更同樣涉及公益及原告所受損害、賠償程度、防止方法及 其他一切情事，堪認原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違 背，訴願機關自得駁回其訴願等語。
㈦另參加人之107年5月18日行政訴訟爭點整理暨答辯狀所為主 張，均顯無理由，原告除引用上開各點而為駁斥外，謹再說 明如下：
1.參加人上開書狀所列爭點整理，乃是參加人片面所列，自無 法拘束鈞院及兩造。
2.又系爭都更事業暨權利變換計畫既經發布實施，原告自得依 此而向南投縣政府申請核發建築執照，且南投縣政府亦得依 此准予核發，均無違誤可言，因此參加人指稱系爭都更事業 暨權利變換計畫尚未變更，不得核發建照云云，顯屬無稽。 3.參加人主張其土地現由法院裁判分割中，而認本件都市更新 程序不得進行云云，亦屬無稽。蓋因都市更新之效力，與系 爭土地共有物分割之效力，乃是個別發生。設都更權利變換 發生在前，系爭土地是否仍為原始共有人共有，是否仍具權 利客體性，以及有無繼續訴訟之必要，則應依都更之結果， 個別判斷，不可一概而言。設分割判決確定在前，則分割判 決所形成之權利移轉分合，將因發生在後之都更權利變換而 再次更易；申言之，都市更新團體之會員，以章程所定實施 地區範圍內土地或合法建築物所有權人為限，乃都更條例第 15條第2項授權訂定之都市更新團體設立管理及解散辦法第6 條所明定，是系爭土地之權利人縱因分割共有物判決而有所 更替，依法當然為都市更新團體即第三人之組成員，而得藉 由參與第三人之會員大會行使權利，並得就系爭都更事業計 畫暨權利變換計畫之變更表示意見，並依最終權利變換計畫
變換其權利客體。可知參加人所為系爭土地因有共有物分割 訴訟，不應執行都更事業計畫營建地上物，並非的論，俱如 臺灣南投地方法院106年度裁全字第40號裁定所述，故參加 人主張系爭土地目前尚有共有物分割訴訟，而與都市更新事 業計畫有所牴觸云云，實有誤會。
㈧聲明：撤銷訴願決定不利於原告部分。
三、被告答辯及聲明：
㈠按都市更新條例第21條第9款規定：「都市更新事業計畫應 視其實際情形，表明下列事項：……九、重建區段之土地使 用計畫，含建築物配置及設計圖說。」第55條規定：「都市 更新事業計畫核定後，直轄市、縣（市）主管機關得視實際 需要隨時或定期檢查實施者對該事業計畫之執行情形。」第 61條之1第1項至第3項規定：「都市更新案實施者申請建造 執照，其法規之適用，以擬定都市更新事業計畫報核日為準 ，並應自擬定都市更新事業計畫經核定之日起2年內為之。 以權利變換計畫實施，且其權利變換計畫與都市更新事業計 畫分別報核者，得依前項規定延長1年。未依前2項規定期限 申請者，其法規之適用，以申請建造執照日為準。」 ㈡次按主管機關依法核定發布實施之都市更新事業計畫，係主 管機關基於都市計畫及都市更新之公權力主體，就特定範圍 內實施都市更新事業所為之規制措施，其內容對相對人、關 係人及原處分機關發生拘束之效力，是都市更新案實施者申 請建造執照，其法規之適用，除應依都市更新條例第61條之 1規定辦理外，仍應受主管機關核定發布實施之都市更新事 業計畫內容所拘束。
㈢復按重建區段之土地使用計畫，含建築物配置及設計圖說， 係都市更新條例第21條第9款規定都市更新事業計畫應表明 事項之一。又個別案件倘逾同條例第61條之1第1項及第2項 規定所定期限，而應依同條例第61條之1第3項規定辦理時， 因已核定發布實施都市更新事業計畫之規制效力，應視其申 請建造執照之內容是否與已核定發布實施都市更新計畫有所 不同，倘確與都市更新事業計畫內「重建區段之土地使用含 建築物配置及設計圖說」或其他涉及建築行為事項不同者， 自應先依同條例第19條規定程序辦理變更都市更新事業計畫 ，始得依同條例第61條之1第3項規定申請核發建造執照；倘 確有應先辦理變更都更事業計畫卻未辦理者，其建造執照之 核發即非適法。
㈣南投縣政府94年公告發布實施新厝都更事業計畫。又訴外人 許菀纓以上開更新範圍內之新屋段1173地號土地為建築基地 申請建造執照，並經南投政府於102年10月核發（102）投府
建管（使）字第694號使用執照，因該使用執照之核發，致 新厝都更事業計畫已有變動，應先辦理變更都更事業計畫， 此有（102)投府建管（使）字第694號使用執照存根及新厝 都更事業暨權利變換計畫地籍套繪圖、位置圖、配置圖附卷 可稽。另系爭建造執照附表「備註概要」記載「本案於請領 使用執照前需完成變更都市更新事業計畫否則不予核發使用 執照」及「本案申請基地現況有鄰地建築物占用，申請人切 結同意書協調辦理符合規定否則不予核發使用執照」，則系 爭建造執照之內容與已核定發布實施之系爭都更計畫內「重 建區段之土地使用計畫，含建築物配置及設計圖說」是否因 （102）投府建管（使）字第694號使用執照之核發致有所不 同，而應先依同條例第19條規定程序辦理變更都市更新事業 計畫，再依同條例第61條之1第3項規定申請核發建造執照， 南投縣政府就此部分未察，未審酌是否先請實施者（即原告 ）辦理變更都市更新事業計畫，逕核發系爭建造執照，據諸 前揭法令及說明，系爭建造執照之核發即非適法，應予撤銷 。
㈤至原告主張參加人及訴外人簡平源等4人於106年7月5日提起 訴願，已逾法定訴願期間一節。按訴願法第80條第1項規定 ：「提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時，原行政處分 顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權 撤銷或變更之。但有左列情形之一者，不得為之：一、其撤 銷或變更對公益有重大危害者。二、行政處分受益人之信賴 利益顯然較行政處分撤銷或變更所欲維護之公益更值得保護 者。」承前述，本件有訴願法第80條第1項本文所稱原行政 處分有顯屬違法或不當情事，且南投縣政府不察於本案基地 範圍內核發案外人許菀纓所申請之（102）投府建管（使） 字第694號使用執照，致原告應先辦理變更都更事業計畫， 上開等情亦為原告所明知（詳見原告104年7月18日會員大會 會議紀錄，訴願卷第215頁）；其後南投縣政府亦於系爭建 造執照備註概要記載「本案於請領使用執照前需完成變更都 市更新事業計畫否則不予核發使用執照」，是原告對於本案 確應辦理變更都更事業計畫等情知之甚詳，尚難認原告對於 本案工程得於未變更新厝都更事業暨權利變換計畫下即取得 使用執照具有合理信賴利益。復衡諸倘嗣後原告無法辦理變 更都更事業計畫，致南投縣政府拒為核發使用執照時，對都 更範圍內土地所有權人所生更大財產上利益侵害，亦難認原 告有何信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益之情形，亦無 撤銷對公益有重大危害之情事，是縱參加人及訴外人簡平源 等4人逾提起訴願之法定期間，被告仍得依訴願法第80條第1
項規定撤銷之，故原告主張核非可採。被告依前開法令規定 及上開說明，以106年11月28日台內訴字第1060081633號訴 願決定，撤銷系爭建造執照，並無違誤。
㈥聲明：駁回原告之訴。
四、參加人答辯及聲明：
㈠兩造不爭執之事項：
1.原告於94年7月8日經南投縣政府以府建都字第09401306531 號函公告發布實施新厝都更事業暨權利變換計畫，為系爭申 請核發建造執照之基礎。
2.原告以1164地號土地向南投縣政府申請建造執照，南投縣政 府先於102年核發（102）撤府建管（造）字第579至637號等 59筆建造執照。但因逾越開工及開工展期期限仍未開工，致 南投縣政府以104年5月8日府建管字第1040089031號函撤銷 前開建造執照。
3.原告於104年9月間再向南投縣政府申請建造執照，南投縣政 府於104年9月4日核發系爭建造執照，有南投縣政府104年9 月4日府建管字第0000000000-00號函及104年10月22日府建 管字第1040205511號函為憑。
4.系爭建造執照附表「備註概要」記載「本案於請領使用執照 前需完成變更都市更新事業計畫否則不予核發使用執照」及 「本案申請基地現況有鄰地建築物占用，申請人切結同意書 協調辦理符合規定否則不予核發使用執照」。另南投縣政府 於104年10月22日府建都字第1040209263號函，就核發系爭 建造執照之授益處分，加上附款要求原告盡速辦理「鑑價作 業」及「變更都市更新事業計畫暨權利變換計畫」，並依規 定取得所有權人之同意，再報請縣府召集專家審議後公告實 施之。但迄今原告尚未擬定「鑑價作業」及「變更都市更新 事業計畫暨權利變換計畫」，且仍未依規取得所有權人之同 意。
5.原告雖於104年7月18日召開會員大會，但尚未擬妥「變更都 市更新事業計畫」及「變更權利變換計畫」，亦未經全體會 員大會同意變更上揭二計畫。
6.參加人共有之土地新屋段1164地號土地，目前正由臺灣南投 地方法院（下稱南投地院）以104年度訴更字第2號審理分割 共有物訴訟中。
㈡兩造爭執事項如下，分述如下：
1.事實之爭執：
⑴94年間南投縣政府核備之新厝都更事業暨權利變換計畫迄 今是否已不合時宜，而應辦理變更設計？即系爭建造執照 核發依據之新厝都更事業暨權利變換計畫已失效，建造執
照之基礎失其附麗？
⑵南投縣政府104年9月4日核發系爭建造執照，已逾原有事 業計畫10年，超過法定期間2年之期限？
⑶原告是否已經完成變更都更事業暨權利變換計畫，並提交 會員大會同意？再報請縣府召開審議通過後，公告實施？ 2.法律上爭執：
⑴參加人提起訴願是否逾法定期間？
⑵原告都更計畫是否具有一致性、公平性及信賴保護原則？ ⑶系爭建造執照是否具有附款？附款之條件尚未成就？ ⑷分割共有物判決與本件都更案，是否有衝突之處？ ㈢系爭建造執照核發依據之新厝都更事業暨權利變換計畫已失 效，系爭建造執照之基礎失其附麗。104年9月4日南投縣政 府核發系爭建造執照，已經逾越10年，及超過法定期間2年 之期限。原告亦未完成變更都更事業暨權利變換計畫，並提 交會員大會同意，再報請縣府召開審議通過後公告實施： 1.依南投縣建築管理自治條例第49條規定：「已領有建築執照 尚未開工或正在施工中之建築物，因都市計畫之變更而有妨 礙變更後之都市計畫者，本府應通知起造人於6個月內，辦 理變更設計。但依下列規定完成之樓層，得按其核准範圍申 領使用執照：一、已完成基礎工程者，准其完成至一層樓為 止。二、超出一層樓並已建成外牆1公尺以上或建柱高達2公 尺半以上者，准其完成至各該樓層為止。但僅豎立鋼筋不得 視為建柱。」系爭建造執照係依94年都更事業暨權利變換計 畫為基礎，但迄今「變更都更事業及權利變換計畫」尚未擬 定及審議通過，原告貿然搶建，依前揭規定，恐有再變更建 造執照設計之虞，始能避免造成共有人權益之妨礙及受損。 2.南投縣政府106年4月12日府建都字第1060077774號函覆：「 ……二、迄今尚未向本府提報都市更新事業計畫變更案…… 三、……本府核發（104）投府建管造字第502-555建造執照 ，係依94年7月11日凌晨起發布實施之『草屯鎮新厝都市更 新事業計畫書暨權利變換計畫書』內容，然因該都市更新事 業計畫暨權利變換計畫書發布實施迄今已逾過10年，現今土 地所有權人、土地價格及建造成本等多有變動，因此，本府 請新厝都更會儘速辦理提送修正計畫送府審查，以免影響相 關權利人權益，故於建造執照中備註概要：『本案於請領使 用執照前需完成變更都市更新事業計畫否則不予核發使用執 照』」等，可證原告迄今尚未完成變更都更事業暨權利變換 計畫，並依規定取得所有權人之同意，再報請縣府召集專家 審議，系爭建造執照之前提法定程序，尚未完成。是原有94 年7月11日發布實施新厝都更事業暨權利變換計畫已失其附
麗，不得再為系爭建造執照之基礎。
3.都市更新條例97年1月16日增訂第61條之1規定：「都市更新 案實施者申請建造執照，其法規之適用，以擬定都市更新事 業計畫報核日為準，並應自擬定都市更新事業計畫經核定之 日起2年內為之。以權利變換計畫實施，且其權利變換計畫 與都市更新事業計畫分別報核者，得依前項規定延長1年。 未依前2項規定期限申請者，其法規之適用，以申請建造執 照日為準。」參照內政部103年9月1日台內營字第103080885 2號令：「一、都市更新案實施者以外之人申請建造執照， 應依都市更新條例第61條之1第1項規定，其法規之適用，以 擬定都市更新事業計畫報核日為準，並應自擬定都市更新事 業計畫經核定之日起2年內為之。」但94年新厝都更事業計 畫申請之建造執照，已經為南投縣政府撤銷在案，南投縣政 府卻於104年再度核發系爭建造執照，牴觸都市更新條例第6 1條之1規定之2年，也超過延長1年之最長3年之限制，舊有9 4年間「都市更新事業計畫」及「權利變換計畫」迄今已超 過12年，南投縣政府核發系爭建造執照不合前揭法令規定最 長3年之期間，系爭建造執照之核發，顯非合法。系爭建造 執照之核發基礎之94年新厝都更事業暨權利變換計畫，業經 南投縣政府責原告重新變更都更事業暨權利變換計畫，即有