臺中高等行政法院判決
107年度訴字第24號
107年6月20日辯論終結
原 告 林淑華
訴訟代理人 林世祿 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 柯銘池
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年
12月26日台內訴字第1060078455號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
爭訟概要：原告於民國101年間經臺灣彰化地方法院（下稱彰 化地院）拍賣取得坐落彰化縣○村鄉鎮○段0000○0000○號等 2筆土地（下稱系爭土地），該2筆土地編定為特定農業區農牧 用地，前經被告認系爭土地涉違區域計畫法，以102年6月10日 府地用字第1020176150號函知原告儘速將土地恢復至農地容許 使用狀態（下稱被告102年6月10日函），並依法使用，以免日 後受罰。嗣彰化縣大村鄉公所○000○0○00○○○鄉○○○00 00000000號函（下稱大村鄉公所106年8月16日函）向被告查報 系爭土地上堆置工程廢棄土石、興建圍牆、鐵皮屋（下稱系爭 地上物）等，被告乃以106年8月22日府地用字第1060284483號 函請原告於文到15日內恢復容許使用狀態（下稱被告106年8月 22日函），經原告以106年8月30日聲請書回復，被告以106年9 月6日府地用字第1060302927號函復原告仍請於期限內恢復容 許使用狀態（下稱被告106年9月6日函），原告復以106年9月2 0日函復，被告認系爭土地仍有上開違規堆置情形，違規面積 約5,548平方公尺，原告違反同法第15條第1項規定，乃依同法 第21條第2項規定，以106年9月22日府地用字第1060331237號 裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並 限於文到3個月內恢復符合土地容許使用。原告不服，提起訴 願遞經內政部106年12月26日台內訴字第1060078455號訴願決 定駁回，於是向本院提起本件行政訴訟。
原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原告前手為中英預拌混凝土股份有限公司（下稱中英公司
），該公司住址即在系爭土地上，於93年系爭1211地號土 地即有鐵皮屋，且系爭土地於93年查封時亦為中英公司使 用，亦有大型混凝土機具於其上，依被告提出之資料可知 早在101年6月4日環保局即有稽查紀錄，101年9月21日已 查核訴外人陳梧桐之紀錄，並有大村鄉公所101年9月24日 函文等，故在原告拍賣取得前系爭土地即已有違規使用情 形，違規使用者為原告前手陳梧桐，被告102年6月10日函 已採信原告「非違規行為人，尚非屬裁罰對象」，現卻為 不同認定，有違誠信及信賴原則。
⒉依附表甲證8、9，可知內政部已改變見解，原告為拍定人 ，被告對原告處罰鍰，即有違誤。
⒊原處分命3個月內恢復土地容許使用，若原告以訴訟解決 實不可能，原處分無法達到行政處分之目的。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
原告雖非原違規行為人，但其於101年經由法院拍賣取得系 爭土地後，即應本於土地所有權人之責，去除違規狀態恢復 土地容許使用，且被告已先後發函通知原告，惟實地違規狀 態仍持續，被告乃以原處分對原告裁處罰鍰並限期恢復土地 容許使用，依法有據。
㈡聲明：原告之訴駁回。
爭點：
㈠被告以原告所有系爭土地上違規堆置系爭地上物使用，違反 區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定，裁處原 告12萬元罰鍰，並限於文到3個月內恢復符合土地容許使用 ，是否適法有據？
㈡原告以系爭地上物係其拍賣取得系爭土地前已堆置，非原告 所為，原處分對原告處罰有所違誤，是否有理由？本院的判斷：
㈠前提事實：
系爭土地經編定為特定農業區農牧用地，不得作非都市土地 使用管制規則第6條附表一所定農牧用地容許使用項目以外 之使用，然系爭土地經原告拍賣取得時，已有違規堆置工程 廢棄土石、興建圍牆、鐵皮屋及堆置大型混凝土機具等地上 物，違反農牧用地容許使用項目之實，經被告查報及執行法 院勘驗屬實。以上事實有各項資料可查（甲證1至甲證7、乙 證4至乙證9，丁證1，本件判決相關證據之編號詳附表）。 ㈡原告是系爭土地的所有權人，經被告多次函請限期改善，對 系爭土地違規堆置系爭地上物之狀態，均未盡其應恢復容許
使用的義務，被告以原處分裁處原告12萬元罰鍰，並限於文 到3個月內恢復符合土地容許使用，屬適法有據： ⒈應適用的法令：
區域計畫法第1條、第15條第1項、第21條，非都市土地使 用管制規則第5條第1項、第6條，彰化縣政府處理違反區 域計畫法罰鍰案件裁罰基準第3點，最高行政法院104年度 判字第578號判決意旨（附錄）。
⒉非都市土地已編定各種使用地者，土地所有權人或使用人 負有維護土地符合編定管制使用狀態之義務：
⑴依第1點所列法規及最高行政法院104年度判字第578號 判決意旨，可知非都市土地經直轄市或縣（市）政府按 照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖 ，並編定各種使用地者，土地所有權人或使用人即負有 維護土地符合編定管制使用狀態之義務。
⑵依卷內相關資料可知，系爭土地經原告拍賣取得，原告 為系爭土地之所有權人，依前開說明，即負有維護系爭 土地符合特定農業區農牧用地管制使用狀態之義務，故 對於系爭土地上違規堆置的系爭地上物，即負恢復其容 許使用之義務。
⒊原告雖非堆置系爭地上物之行為人，然係系爭土地之所有 權人，對於系爭土地違規堆置系爭地上物，負有恢復土地 容許使用之義務：
⑴依區域計畫法第1條、第15條、第21條、最高行政法院1 04年度判字第578號判決意旨，可知區域計畫法第21條 第1項規定之責任態樣，除有裁罰處分外，尚有「限期 令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等 命除去違法狀態或停止違法行為之管制處分。而區域計 畫法之立法目的，乃在促進土地之保育利用，加速並健 全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利。是違反同 法第15條第1項之管制使用土地規定，而應依該第21條 第1項規定處分者，其規範之對象應兼及行為與狀態， 即除違規行為之行為人（「行為責任」）外，尚包括對 危害之物具有事實管領力之土地之所有權人或使用人（ 「狀態責任」）。且同條項之限期令恢復原狀處分，其 性質並非行政罰，本不以受處分人具有故意或過失為必 要，且所有權人對於土地具有管理、使用及支配之權能 ，即使繼受取得他人違反管制使用規定之土地，仍負有 依所編定之容許使用項目為使用之義務，不能因其非原 始違規行為人即可免除上開所有權人應盡之法定義務， 而使土地長久處於違規使用狀態。
⑵依卷內相關資料可知，於系爭土地堆置系爭地上物之行 為人，應是中英公司及負責人陳梧桐（乙證1、甲證1至 甲證3、乙證6至乙證8），並非原告。然系爭土地經原 告拍賣取得後，原告為系爭土地之所有權人，依前開規 定及說明，即負有維護系爭土地符合特定農業區農牧用 地管制使用狀態之義務，故對於系爭土地上違規堆置的 系爭地上物，即負恢復其容許使用之義務，不能因其非 原始違規行為人即可免除上開所有權人應盡之法定義務 ，而使土地長久處於違規使用狀態。是原告既為系爭土 地之所有權人，本應就系爭土地恢復容許使用之義務， 與系爭地上物是否為其堆置無關。
⒋原告經被告多次函請限期改善，均未盡其對系爭土地恢復 容許使用之義務，被告作成原處分裁處原告12萬元罰鍰， 並限於文到3個月內恢復符合土地容許使用，屬適法有據 ：
⑴依區域計畫法第21條第2項規定，違反同法第15條第1項 之管制使用土地之土地所有權人，經主管機關限期恢復 原狀仍不為者，得按次處罰，並命其採取恢復原狀等措 施。又依同法第21條第1項及第2項之規定對照觀之，第 1項雖未規定科處罰鍰之對象，惟第2項業已規定應負擔 恢復原狀費用之主體為土地或地上物之所有人、使用人 或管理人，雖應負擔恢復原狀費用者，未必為應科處罰 鍰之對象，惟同一法律條文之適用對象，除有特殊之考 量外，儘可能求其前後一貫，以免造成法律之割裂適用 ，故同條第2項既已明文規定應負擔恢復原狀費用者為 土地或地上物之所有人、使用人或管理人，則該第1項 科處罰鍰之對象應無將土地所有人或管理人排除在外之 理，是如土地所有權人雖非實際著手實施違法行為使用 人，惟其有參與違反管制使用土地之行為或授意為該項 行為者，亦應予處罰。因此，內政部93年6月10日臺內 營字第0930084541號函釋（乙證17）意旨，即係本於上 開規定及實務見解，而說明土地所有權人對於主管機關 依同條第1項作成處分所規制之義務不予遵從之行為， 具有可責性，主管機關得依同條第2項規定按次處罰， 該函釋並未逾越上開規定之範圍，本院自得適用。 ⑵原告經拍賣取得系爭土地後，被告請大村鄉公所查報系 爭土地違規使用情形後，以102年6月10日函說明原告雖 非違規行為人，現為土地所有權人，請原告儘速將系爭 土地恢復至農地容許使用狀態並依法使用，以免日後觸 法受罰（乙證9至10）。惟其後被告經現地會勘及請大
村鄉公所106年8月16日函查報結果，系爭土地上仍堆置 系爭地上物，被告乃再以106年8月22日函請原告於文到 15日內恢復容許使用狀態，逾期依法裁處（乙證12至14 、甲證10）；嗣被告再以106年9月6日函請原告於期限 內恢復容許使用狀態，逾期依法裁罰（甲證12）。然原 告僅先後以106年8月30日、同年9月2日書函請暫緩執行 ，並請被告應向行為人追究（甲證11、乙證15），並未 盡其土地所有權人對系爭土地所應負恢復農地容許使用 之義務。
⑶原告既為系爭土地之所有權人，本應就系爭土地恢復容 許使用之義務，與系爭地上物是否為其堆置無關，已如 前述，惟原告自取得系爭土地所有權後，歷經被告多次 函請限期改善違規使用，已逾4年，均未盡其對系爭土 地恢復容許使用之義務，使系爭土地違規堆置系爭地上 物之狀態持續迄今，實可認定原告確實違反土地使用管 制規定。又因原告經被告4年多來多次限期改善均無作 為，故被告始依區域計畫法第15條第1項、第21條第2項 規定，並參酌彰化縣政府處理違反區域計畫法罰鍰案件 裁罰基準第3點規定，作成原處分，以系爭土地違規面 積約5,548平方公尺（乙證2），裁處原告12萬元罰鍰， 並限於文到3個月內恢復符合土地容許使用，依前開規 定及說明，並無違誤。則原告一再以非違規行為人為由 ，希望免除其就系爭土地所應負之義務，並非可取。 ⑷至於原告主張內政部改變見解部分，然依甲證8、9所示 內政部函釋意旨，只是以土地拍定人並非違規使用行為 之行為人，不宜將其課以行為責任而裁處罰鍰；惟土地 拍定人對於土地違反管制使用規定之狀態，本應負有使 該土地符合編定管制使用規定之狀態責任，若土地拍定 人經主管機關命其限期恢復使用而仍未盡其義務，即具 可責性，而有區域計畫法第21條第2項規定之適用，此 即內政部93年6月10日臺內營字第0930084541號函釋意 旨所闡釋，與甲證8、9之同部函釋意旨，並不抵觸，原 告應有誤解，其主張並不可採。
㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必 要，一併說明。
結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告 訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 7 月 4 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 林 靜 雯
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 7 月 4 日
書記官 黃 靜 華
附錄本判決引用的相關條文：
【區域計畫法】
第1條
為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分 布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利， 特制定本法。
第15條
（第1項）區域計畫公告實施後，不屬於第11條之非都市土地， 應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用 計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報 經上級主管機關核備後，實施管制。……其管制規則，由中 央主管機關定之。
第21條
（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄 市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並 得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。 （第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物 恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封 閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或 地上物所有人、使用人或管理人負擔。……。
【非都市土地使用管制規則】
第5條
（第1項）非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄 市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所 隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣 （市）政府處理。
第6條
（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應 依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…… （第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶 條件如附表一。
【最高行政法院104年度判字第578號判決意旨】 按區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第 1項、第3項等規定意旨，可知非都市土地經直轄市或縣（市） 政府按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖 ，並編定各種使用地者，土地所有權人或使用人即負有維護土 地符合編定管制使用狀態之義務。再者，觀諸區域計畫法第21 條第1項規定之責任態樣，除裁罰處分外，尚有「限期令其變 更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等命除去違法狀
態或停止違法行為之管制處分。……後者之限期令恢復原狀處 分，其性質並非行政罰，本不以受處分人具有故意或過失為必 要，且所有權人對於土地具有管理、使用及支配之權能，即使 繼受取得他人違反管制使用規定之土地，仍負有依所編定之容 許使用項目為使用之義務，不能因其非原始違規行為人即可免 除上開所有權人應盡之法定義務，而使土地長久處於違規使用 之狀態。
【彰化縣政府處理違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準】 第3點
罰鍰裁罰基準：㈠違反本法第15條第1項之管制使用土地，其 違規面積未滿2千平方公尺者，處新臺幣6萬元罰鍰。㈡違反本 法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積超過2千平方公尺 以上者，每增加1千平方公尺，加處新臺幣1萬元，不足1千平 方公尺，以1千平方公尺計算；每次最高總額不逾新臺幣30萬 元。……。
附表、證據編號對照表
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│證據編號 │證據名稱 │ 證據內容 │所附卷宗 │頁碼 │
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│01 甲證01 │系爭建物93│原告證物5 │本院卷 │第159至163│
│ │年1月16日 │ │ │頁 │
│ │查封筆錄 │ │ │ │
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│02 甲證2 │原告提示彰│原告證物3 │本院卷 │第149至150│
│ │化地院民事│ │ │頁 │
│ │執行處93年│ │ │ │
│ │12月16日函│ │ │ │
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│03 甲證3 │系爭土地10│原告證物6及 │本院卷 │第165至171│
│ │1年6月7日 │證物7 │ │頁 │
│ │執行筆錄及│ │ │ │
│ │照片 │ │ │ │
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│04 甲證4 │系爭土地不│原告證物1 │本院卷 │第19至20頁│
│ │動產權利移│ │ │ │
│ │轉證書 │ │ │ │
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│05 甲證 5 │彰化地院10│原告證物1 │本院卷 │第21至22頁│
│ │1年11月23 │ │ │ │
│ │日點交執行│ │ │ │
│ │命令 │ │ │ │
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│06 甲證6 │202建號建 │原告證物3 │本院卷 │第147頁 │
│ │物謄本 │ │ │ │
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│07 甲證7 │系爭土地謄│原告證物4 │本院卷 │第151至157│
│ │本 │ │ │頁 │
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│08 甲證8 │內政部94年│原告訴願證物│訴願卷 │第35頁 │
│ │11月1日台 │ │ │ │
│ │內營字第09│ │ │ │
│ │40086736號│ │ │ │
│ │函 │ │ │ │
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│09 甲證9 │內政部94年│原告訴願證物│訴願卷 │第36頁 │
│ │9月19日台 │ │ │ │
│ │內營字第09│ │ │ │
│ │40085797號│ │ │ │
│ │函 │ │ │ │
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│10 甲證10 │被告106年8│原告證物2 │本院卷 │第23至24頁│
│ │月22日命原│ │ │ │
│ │告限期恢復│ │ │ │
│ │原狀函 │ │ │ │
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│11 甲證11 │原告106年8│原告證物3 │本院卷 │第25頁 │
│ │月30日聲請│ │ │ │
│ │書 │ │ │ │
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│12 甲證12 │被告106年9│原告證物4 │本院卷 │第27頁 │
│ │月6日命原 │ │ │ │
│ │告限期恢復│ │ │ │
│ │原狀函 │ │ │ │
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│13 甲證13 │原處分 │原告證物5 │本院卷 │第29至30頁│
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│14 甲證14 │訴願決定 │原告證物7 │本院卷 │第34至39頁│
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│15 乙證1 │中英預拌混│被告訴願提示│訴願卷 │第31頁 │
│ │凝土公司基│未編證號 │ │ │
│ │本資料查詢│ │ │ │
│ │結果 │ │ │ │
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│16 乙證2 │系爭土地航│被告證物3 │本院卷 │第81頁 │
│ │照圖 │ │ │ │
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│17 乙證3 │系爭土地建│被告證物8 │本院卷 │113至115頁│
│ │物查詢資料│ │ │ │
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│18 乙證4 │系爭土地地│被告附件4-1 │本院卷 │第219至229│
│ │籍圖資查詢│ │ │頁 │
│ │結果及舊土│ │ │ │
│ │地登記 │ │ │ │
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│19 乙證5 │101年6月4 │被告附件1 │本院卷 │第185至191│
│ │日彰化縣事│ │ │頁 │
│ │業廢棄物處│ │ │ │
│ │理稽查紀錄│ │ │ │
│ │工作單附採│ │ │ │
│ │樣照片及廢│ │ │ │
│ │棄物樣品檢│ │ │ │
│ │驗報告 │ │ │ │
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│20 乙證6 │彰化縣環境│被告提示未編│本院卷 │第183頁 │
│ │保護局101 │證號 │ │ │
│ │年6月7日函│ │ │ │
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│21 乙證7 │被告101年6│被告提示未編│本院卷 │第215頁 │
│ │月29日請大│證號 │ │ │
│ │村鄉公所查│ │ │ │
│ │報函 │ │ │ │
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│22 乙證8 │大村鄉公所│被告提示未編│本院卷 │第217頁 │
│ │101年9月24│證號 │ │ │
│ │日檢陳1211│ │ │ │
│ │地號土地違│ │ │ │
│ │規使用查報│ │ │ │
│ │表函 │ │ │ │
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│23 乙證9 │大村鄉公所│被告提示未編│本院卷 │第213頁 │
│ │102年4月26│證號 │ │ │
│ │日檢陳1211│ │ │ │
│ │地號土地違│ │ │ │
│ │規使用案件│ │ │ │
│ │處理查報表│ │ │ │
│ │函 │ │ │ │
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│24 乙證10 │被告102年6│被告證物6 │本院卷 │第89頁 │
│ │月10日請原│ │ │ │
│ │告儘速恢復│ │ │ │
│ │原狀函 │ │ │ │
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│25 乙證11 │被告106年8│被告證物7 │本院卷 │第91至93頁│
│ │月9日函及 │ │ │ │
│ │彰化縣調查│ │ │ │
│ │站106年8月│ │ │ │
│ │4日函 │ │ │ │
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│26 乙證12 │被告106年8│被告提示未編│本院卷 │第95至101 │
│ │月11日函附│證號 │ │頁 │
│ │7月20日會 │ │ │ │
│ │勘照片 │ │ │ │
├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│27 乙證13 │被告106年8│被告提示未編│本院卷 │第103頁 │
│ │月14日請大│證號 │ │ │
│ │村鄉公所查│ │ │ │
│ │調函 │ │ │ │
├──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│28 乙證14 │大村鄉公所│被告證物8 │本院卷 │第105至111│
│ │106年8月16│ │ │頁 │
│ │日函附系爭│ │ │ │
│ │土地違規使│ │ │ │
│ │用案件處理│ │ │ │
│ │查報表及照│ │ │ │
│ │片 │ │ │ │
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│30 乙證15 │被告處理違│被告證物4 │本院卷 │第83至84頁│
│ │反區域計畫│ │ │ │
│ │法罰鍰案件│ │ │ │
│ │裁罰基準 │ │ │ │
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│31 乙證16 │內政部93年│被告證物11 │本院卷 │第123頁 │
│ │6月10日台 │ │ │ │
│ │內營字第09│ │ │ │
│ │30084541號│ │ │ │
│ │函 │ │ │ │
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│丁證1 │各種使用地│ │本院卷 │第309至320│
│ │容許使用項│ │ │頁 │
│ │目及許可使│ │ │ │
│ │用細目表 │ │ │ │
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