損失補償
臺中高等行政法院(行政),訴字,104年度,225號
TCBA,104,訴,225,20180726,5

臺中高等行政法院判決
104年度訴字第225號
107年7月12日辯論終結
原 告　台塑石化股份有限公司


代　表　人　陳寳郎
訴訟代理人　張嘉真　律師
　姜威宇　律師
複 代理人 詹祐維 律師
被 告　雲林縣政府
代　表　人　李進勇
訴訟代理人　李建忠　律師
上列當事人間損失補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣原告所屬麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB ）產物「混合石膏及副產石灰」，於民國（下同）91年11月 20日經被告核准為工廠登記證所載之合法登記產品（下稱91 年11月20日系爭產物登記）。嗣因雲林縣及彰化縣境內發生 數起業者以改良土地或生產低強度抗壓性材料名義，將原告 所屬麥寮一廠產出之水合副產石灰、混合土方、廢鑄砂直接 回填土地接觸土壤，或混雜污泥非法處理事業廢棄物案件， 被告至原告上開廠區查察後，依廢棄物清理法第31條第1項 第1款規定，改判定原告所屬麥寮一廠所產「混合石膏及副 產石灰」為「事業廢棄物」，並以102年1月28日府環廢字第 1023603869號函（下稱102年1月28日處分函），命原告於7 日內向雲林縣環境保護局提出事業廢棄物清理計畫書（下稱 廢清書）變更申請，及委由合法公民營清除處理機構處理（ 原告對該處分所提行政訴訟，已經本院104年度訴更一字第 14號及最高行政法院106年度判字第206號判決分別駁回其訴 及上訴確定）外；另以102年1月30日府建行字第1025301536 號函（下稱102年1月30日處分函），廢止91年11月20日系爭 產物登記（原告對該處分不服所提行政訴訟，業經本院102 年度訴字第321號及最高行政法院105年度判字第8號判決駁 回其訴及上訴確定）。被告復以102年7月18日府環廢字第10 20071986號函（下稱102年7月18日處分函），將被告102年1



月28日處分函認定為事業廢棄物「之前」已產出並堆置於廠 內之系爭產物認定為「事業廢棄物」，命原告儘速提出事業 廢清書變更申請資料送被告審查，於取得被告審查核備函後 ，再委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之 合格再利用廠商清運處理（原告對該處分不服所提行政訴訟 ，業經本院104年度訴更一字第17號及最高行政法院107年度 判字第72號判決駁回其訴及上訴確定）。原告以被告作成上 述102年1月28日處分函及102年1月30日處分函等2處分時， 未考量廢止授益處分之補償問題，後續亦未給予原告任何損 失補償，提起訴訟，請求被告依行政程序法第126條第1項規 定，就其因信賴91年11月20日系爭產物登記，於102年2月至 104年2月間累計新產生之系爭產物所受財產上損失，請求被 告補償新臺幣（下同）682,173,779元，經本院104年度訴字 第37號及最高行政法院107年度判字第76號判決駁回其訴及 上訴確定。原告又以被告作成上述102年7月18日處分函，未 考量廢止授益處分之補償問題，就102年1月30日處分函「之 前」產出尚庫存之系爭產物所受財產上損失，提起本件訴訟 ，請求被告依行政程序法第126條第1項及第120條規定，補 償2,823,709,532元及法定遲延利息。二、原告起訴主張及聲明：
㈠先位請求之法律依據，係依行政程序法第126條等規定請求 給予合理補償：
1.按行政程序法第126條規定：「原處分機關依第123條第4款 、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因 信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。第12 0條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用 之。」第120條第3項規定：「關於補償之爭議及補償之金額 ，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」第121 條第2項規定：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事 由時起，因2年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾5年者， 亦同。」可知行政機關依行政程序法第123條第4款廢止處分 時，應補償人民之損失。復按臺北高等行政法院90年度訴字 第6417號判決所揭：「行政程序法第120條、第126條認為該 授予利益之違法行政處分之撤銷，或授予利益之合法行政處 分之廢止，使其遭受財產上之損失，乃逕行提起給付訴訟， 核與行政訴訟法第8條第2項所謂『前項給付訴訟之裁判，以 行政處分應否撤銷為據者』之情形有間，自不生被告所訴原 告應依行政訴訟法第8條第2項規定，於依同法第4條第1項或 第3項提起撤銷訴訟時併為請求之問題。」是本件原告得依 行政訴訟法第8條第1項單獨提起給付之訴，且不適用同條第



2項之規定。
2.原告廠區生產系爭產物之製程係發源於美國，美國境內除原 告於德州設有CFB廠外，另有路易斯安那州之Nisco公司、喬 治亞州之Georgia Pacific公司、佛羅里達州之JEA公司等4 個州均經該等業者興建相同製程CFB廠，系爭產物於美國路 易斯安那州、喬治亞州、德克薩州、密西西比州、阿拉巴馬 州、佛羅里達州等六州普遍作為級配材料使用，足見於美國 先進國家已普遍使用系爭產物作為道路回填材料，取代傳統 級配，故系爭產物於技術發源國美國為與水泥相競爭之工程 產品，於國內不論由我國官方委託之檢驗報告或原告自主委 託之檢驗報告，均顯示系爭產物之正常回填使用並未有污染 環境之情形下，原告遭被告以三項處分廢止91年11月20日系 爭產物登記，改認定為廢棄物，於法律上及事實上均乏依據 ，原告已提起前揭三項撤銷訴訟救濟之。實則，被告於核准 系爭產物登記前，不僅於91年10月16日邀請學者專家及相關 單位派員現勘進行審查，又參考被告環保局各課室意見，經 一致審查通過核准系爭產物登記。被告經過充分、慎重審查 程序，確認包含系爭產物在製程、產品特性及用途後，始核 准該工廠之產物變更登記在案，復核發府環空操證字第P071 2-02號固定污染源操作許可證與府環空操證字第P0713-02號 固定污染源操作許可證中，系爭產物混合石膏亦均列為主要 產品，且將相關產品製程登載於上。原告基於信賴系爭91年 11月20日產物登記之合法授益處分，購置並經營運作系爭製 程設備，合法產銷系爭產物長達十餘年。系爭產物可作為工 程與工業產品使用，前經我國工程會列入施工綱要規範第02 722章級配粒料基層與第02726章級配粒料底層中而得作為級 配使用，另依中華民國建築技術學會「含副產石灰之控制性 低強度回填材料（CLSM）使用手冊」之記載亦肯定系爭產物 可作為道路基、底層粒料使用，取代傳統級配。且國內目前 亦有使用於公共工程西螺154甲實績、乾式系爭產物則可作 為製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等 等。迄今無任何正常使用會造成污染環境之證據，反而我國 官方委託之檢驗報告或原告自主委託之檢驗報告，均顯示系 爭產物之正常回填使用並未有污染環境之情形。 3.被告作出102年1月28日處分改判定系爭產物為事業廢棄物， 嗣後於該處分之訴訟中（鈞院102年度訴字第231號）藉詞係 以所謂行政程序法第123條第4款為據；復以102年1月30日處 分，載稱以行政程序法第123條第4款為據，廢止系爭產物之 登記，使系爭產物嗣後無法再以產品銷售，需將之作為廢棄 物處理。被告復於102年7月18日處分，將被告102年1月28日



改判定系爭產物為事業廢棄物之前所產出之庫存產物，亦認 定屬事業廢棄物範疇，嗣後於訴訟中亦陳稱係以行政程序法 第123條第4款為據，導致原告廠區內庫存之物品亦無法作為 產品外銷。被告自承102年1月28日、102年1月30日及102年7 月18日三函文皆為個別之行政處分，處分依據皆係行政程序 法第123條第4款及第125條。又關於102年7月18日之處分， 被告於鈞院103年度訴字第21號撤銷訴訟案準備程序所述： 「（法官問：102年1月28日認定的廢棄物範圍有無涵蓋今天 系爭公文的範圍？）被告訴代答：沒有涵蓋，所以才會再作 今日系爭的公文。」可知102年7月18日之廢止處分係針對10 2年1月28日改判定系爭產物為廢棄物之前所生產之庫存作規 範，與被告先前於102年1月28日、102年1月30所作之處分並 未重疊，為一獨立之行政處分至明。暫不論被告3項處分應 屬違誤，原告已另案提起撤銷訴訟救濟，但3項處分於經依 法撤銷確定前，仍發生廢止先前被告授予原告利益之系爭產 物登記處分之效力，原告得依行政程序法第126條等規定請 求被告給予合理補償。原告前已就102年1月28日及102年1月 30日處分所造成之損失提起訴訟，本件再針對102年7月18日 處分所造成之財產上損失，向被告提起損失補償訴訟。 ㈡被告102年7月18日處分，將被告102年1月28日改判定系爭產 物為廢棄物之前所產出之庫存產物，認定屬事業廢棄物範疇 ，導致原告因合理信賴91年11月20日產物登記等授益處分， 所遭受財產上之損失至少達2,823,709,532元，得依行政程 序法第126條等規定請求被告給予合理之補償： 1.被告核准系爭91年11月20日產物登記，係屬合法授益行政處 分，原告以此為信賴基礎，認定系爭產物經產品登記可合法 產銷。嗣後基此展開具體之信賴表現與行為，設置、經營及 運作系爭製程設備，多年來持續產銷系爭產物，拓展行銷通 路，推廣其工程及工業用途，並穩定生產系爭產物，歷經十 餘年之經營與投入，時至今日已銷售200多萬噸。被告竟以 102年1月28日及30日等二項處分廢止系爭產物之產品認定及 登記，復以103年7月18日處分將原告於102年1月28日之前產 出之庫存產物亦認定為廢棄物，並命原告應依環保署102年2 月7日環署廢字第1020012962號函規定，選擇事業廢棄物處 理代碼，委由合法公民營廢棄物清除處理機構廠商清運處理 等語，毋寧斷絕原告未來再合法產銷系爭產物之可能，更致 使已合法產出之庫存物無法出售獲利，被迫須以廢棄物清運 處理之，致需負擔鉅額之廢棄物清運處理費，此等費用成本 與被告之三項廢止處分有直接之因果關係，即為原告「因信 賴合法授益處分致遭受財產上之損失」。




2.就102年7月18日之改認定廢棄物之處分，原告所遭受財產上 之損失合計至少2,823,709,532元（原告於保留其餘請求權 之前提下，先向被告就其中2,823,709,532元為請求），茲 詳細說明如下：
⑴原告於被告以102年1月30日處分廢止系爭產物之產品登記 時，廠區內尚有1,175,566噸之庫存產物尚未售出，原告 對系爭產物向來以每噸2元價格出售，此有買賣合約書及 銷售發票可稽，如經禁止原告出售，因此無法出售獲得之 售價損失為2,351,132元（算式：1,175,566×2元=2,351, 132）。
⑵依行政院環境保護署（下稱環保署）102年2月7日環署廢 字第1020012962號函認定系爭產物之廢棄物處理代碼為「 D-0902」，依原告前與廢棄物清理機構就其他處理代碼同 為「D-0902」事業廢棄物所簽訂之清除合約書，處理價格 為「2.4/kg」，相當於每噸處理費為2,400元，以此作為 參考依據，即可算出原告依環保署指定之廢棄物處理代碼 ，把系爭產物品視為事業廢棄物交由廢棄物清理機構處理 ，將因此額外支出2,821,358,400元（算式：1,175,566噸 ×2400元=2,821,358,400），此即為原告因被告廢止原授 益處分所受之直接損害。
⑶綜上，被告以102年7月18日處分廢止系爭91年11月20日之 產物登記之授益處分，導致原告因信賴產品登記之處分所 購置、營運系爭製程所生產之產品，除無法取得系爭產物 之出售價金收入外，另需增加花費無謂之廢棄物清運處理 費用，而遭受直接財產上之損失，合計至少為2,823,709, 532元（2,351,132+ 2,821,358,400=2,823,709,532）， 原告自得依行政程序法第126條等規定請求被告給予合理 之補償。
3.另案損失補償訴訟，最高行政法院107年度判字第76號判決 敘明：「91年11月20日系爭產物登記合法行政處分之存在， 如具有值得保護之信賴，並因廢止受有損失，被上訴人原應 給予補償。」故最高行政法院已認定91年11月20日產物登記 處分可為原告之信賴基礎而有損失補償之問題，益證被告應 給予損失補償。
4.被告102年1月30日處分雖亦為廢止被告91年11月20日准予工 廠變更登記處分，然該102年1月30日處分廢止之效力應僅及 於102年1月30日以後產出之系爭產物，而不及於已產出並庫 存之系爭產物，該等庫存產物實係因被告102年7月18日處分 之作成，始失去產品之認定，故102年7月18日處分係廢止部 分被告91年11月20日准予工廠變更登記處分之效力。



㈢被告於其歷年核准之廢清書，已認定系爭庫存產物屬產品， 非廢棄物，而無需依廢棄物清理法清理，屬授益處分，惟該 等廢清書授益處分卻因102年7月18日處分改認定庫存產物為 廢棄物而廢止，自應給予原告損失補償：
1.按事業製程產出之物質甚多，尚難逐一分別作成行政處分認 定是否屬產品或應處理之廢棄物，因此，廢棄物清理法針對 事業之產品及廢棄物之管理，特別於該法第31條第1項第1款 規定：「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公 告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢清書，送直轄 市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准 後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時， 亦同。」並要求事業於營運前，須檢具事業廢清書交主管機 關核准後始得營運，變更時亦同，以確立廢棄物之管理機制 （行為時同法第31條），並藉由廢清書之核准內容，特定各 製程中產出物品之性質屬產品或廢棄物並異其處理方式。又 事業如未獲核准廢清計畫或核准變更，其法律效果乃不得營 運，否則應負擔同法第52條之罰責，情節重大，甚至有遭勒 令停業之問題（同法第53條規定）。
2.環保署100年5月9日環署廢字第1000036827號函即謂：「一 、有關『廢棄物清理法』第31條第1項第1款規定，應檢具事 業廢棄物清理計畫書之事業，其製程產出物之認定，應依下 列原則辦理：……」可證產品與廢棄物二者迥異，特定物品 產出時不應有既屬產品亦為廢棄物之情形，故主管機關審查 事業所提具之廢清書時，乃依職權認定事業於廢清書中所載 各物品，何者是廢棄物，何者是產品，二者列於廢清書不同 之欄位，如屬廢棄物，則業者須敘明處理方式，反之，如經 主管機關核備之廢清書中列為產品，即非廢棄物，則無需循 廢棄物清理法所定之廢棄物之清運處理程序處理之。 3.故廢清書中之核准，實有判定製程產出物是否為廢棄物並命 受處分人依判定之性質辦理清除之效力，此認定攸關事業之 財產權甚鉅，自屬授益行政處分甚明。又經主管機關核備之 廢清書所載各項物品係屬產品之認定，既屬對事業之授益處 分，如主管機關欲將廢清書中已核准認定為產品之物品，更 改認定為廢棄物，自應符合行政程序法第123條規定廢止授 益處分之要件，且依同法第126條規定，亦需考量人民之信 賴給予合理之補償。
4.被告歷年來迄至101年核備之廢清書皆核准系爭產物列為產 品，故原告合理信賴系爭庫存產物無需視為廢棄物清運處理 ，此等廢清書均經被告審查後予以核准，最新檢具之廢清書 業經被告於101年1月11日准予備查在案。原告基此合法信賴



系爭產物非廢棄物，並持續生產，惟被告102年7月18日處分 卻改認定屬廢棄物，並命原告另提廢清書，自係廢止原核准 系爭庫存產物為產品之廢清書此授益處分。
㈣最高行政法院107年度判字第336號判決亦肯認，原告於歷次 廢清書將系爭產物列於產品之欄位，而非列於事業廢棄物之 欄位，被告准予備查在案，可見此等廢清書核准亦為被告就 系爭產物為產品之認定，堪為原告之信賴基礎： 1.依最高行政法院107年度判字第336號判決所示：「況且上訴 人台塑公司主張其歷年來依廢棄物清理法第31條所檢具之事 業廢清書（含變更申請書），皆明白將系爭物品列於產品之 欄位，而非列於事業廢棄物之欄位（參發回前一審原證6號 ，廢清書第9、19、26頁產品欄位），此等廢清書均經雲林 縣政府審查後予以核准，最新檢具之廢清書亦經雲林縣政府 於101年1月11日准予備查在案。㈦雖然嗣後雲林縣政府考量 麥寮一廠廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，該產品用途 及流向均有疑慮，乃以102年1月28日函將系爭製程產出物改 判定為事業廢棄物，並以102年1月30日函廢止產品登記。當 然法規或產品判定，不能一成不變，但在法規變更或廢止前 ，自不應期待人民應有遵守變更後事項的可能性，所以雲林 縣政府上開處分均經本院予以維持，此為原判決所認定之事 實，堪認為實。經查，環保署及雲林縣政府均為廢棄物清理 法的主管機關，而雲林縣政府更是工商登記主管機關，所為 的函釋及產品認定，均有其法效性，自不能以嗣後所為之廢 止，而課予上訴人台塑公司行政法上義務。」
2.可見，最高行政法院認原告於歷次廢清書將系爭產物列於產 品之欄位，而非列於事業廢棄物之欄位，而被告准予備查在 案，此等處分亦具有將系爭產物認定為產品之法效性，益證 被告102年7月18日處分卻改認定系爭產物屬廢棄物，並命原 告另提廢清書，自係廢止原核准系爭庫存產物為產品之廢清 書此授益處分，基此應依行政程序法第126條給予原告損失 補償。
㈤原告亦信賴相關環評文件、被告於歷年來之水污染防制措施 、固定污染源操作許可證、回覆下游廠商函文及對原告之行 政指導，凡此種種，均可見原告係合理信賴系爭庫存產物非 廢棄物：
1.系爭准予開發設置系爭製程之環評文件，確已認定系爭產物 屬於產品並准予原告增加產能，此當屬認定系爭產物屬產品 之授益處分。環境影響說明書屬行政處分，此為最高行政法 院92年度裁字第519號、96年度裁字第1091號裁定所肯定。 復按環境影響評估法第16條、第17條及第14條第1項規定，



可知原告據此環評法規定，應切實執行環評文件所載內容， 若要變更核准之環評文件之內容，須由事業單位先依法申請 經環保主管機關再次評估此種變更對環境之影響是否正面可 行，並經主管機關核准後方可為環評內容之變更，否則事業 不得逕自變更原環評核准之內容。原告系爭製程相關之最新 六輕四期擴建計畫第5次環境影響差異分析報告之內容，該 次環境影響差異分析報告係針對原告新設輕油廠及輕油裂解 廠等開發行為對環境影響範疇為審查，而該次環說書變更審 查最重要之開發計畫內容變更，即為產能變更，系爭產物明 白列於產品欄位，且已核准系爭產物之產能提升，此有環評 文件所載：「本次變更後輕油廠及輕油裂解廠（OL-2）之產 品產能將進行調整……變更單元之製程詳如附件一」、表1. 3-1「產品產能表」明列：「混合石膏變更前21,000（噸/月 ）變更後27,260（噸/月）副產石灰變更前8,400（噸/月） 變更後11,760（噸/月）」可稽，故系爭產物乃經環評核准 生產之產品且得為產能之提升等事項，已經環評審查通過而 納為環說書變更之內容。
2.上揭環境影響差異分析報告第二章「開發行為變更後環境影 響差異分析」之「2.2廢棄物」章節下，亦有變更前後廢棄 物差異量比較表，列出各類廢棄物之年度總增量，並不包含 系爭產物在內，益證環說書內容實已認定系爭產物屬於產品 ，並非廢棄物，且系爭庫存產物乃依環評文件核准之場所及 容量儲存系爭庫存產物，而於102年1月28日處分當時之庫存 量118萬噸，只達環說書核准儲存場所容量之50%左右，此方 屬對環境最有利之狀態。從而，系爭產物於環評文件係核准 以產品方式開發、生產、營運、使用，並准提升產能，當認 定為產品，非屬廢棄物之授益處分，兩造皆應切實遵循，方 屬符合環評且有利環境。且依環評法第16條、第17條及第14 條第1項規定及最高行政法院見解，環說書准予原告提升產 品產能，且認定並非廢棄物無需依廢棄物清理法處理等，皆 屬授益處分，原告對此系爭環評文件核准內容所為之正當合 理信賴，自應受到保護。
3.又被告於101年10月25日核發雲縣環水許字第00000000號之 水污染防治許可證，同樣將系爭產物列於產品之欄位。101 年2月間核發之府環空操證字第P0712-02號、第P0713-02號 固定污染源操作許可證中，系爭產物亦均列為主要產品。甚 且，101年5月11日被告更在環境稽查工作紀錄之行政指導， 明白指示並同意原告將系爭水化產物交由土資場、可查證之 工程（砂石場、混凝土場）使用。復於101年6月間，系爭庫 存之水化產物買受廠商如宏進交通股份有限公司、宏洋預拌



混凝土股份有限公司、宏進建材有限公司等公司於使用系爭 水化產品之際，曾分別函詢被告有關系爭產物之使用方式及 性質等，被告當時亦再三清楚回覆該產物「非屬廢棄物所管 轄」等語，可見被告持續表示系爭庫存產物可作為產品使用 ，原告方基此信賴持續產銷。
4.被告環保局前於96年8月30日曾以雲環廢字第09601016225號 函主張汽電共生製成燃燒後所衍生之物質，屬事業廢棄物之 範疇，認定原告將該底（飛)灰經製造加工程序產製副產品 （混合石膏及副產石灰）之過程，屬事業自行處理行為，違 反廢棄物清理法第28條，並依同法第53條裁處60,000元罰鍰 云云，當時訴願機關即被告認定被告環保局之上揭處分有諸 多違誤，乃予以撤銷並命被告環保局查證後另為適法之處分 ，嗣經被告環保局查證認無違法而自行撤銷該處分，並退還 原告已繳納之罰鍰，可見經97年間訴願決定之後，被告及其 環保局已一致均認為原告當時產製系爭產物及泡水儲存系爭 產物等程序並無不妥，而被告代理人李建忠律師當時亦擔任 被告上開訴願決定之訴願審議會委員之一，故原告更加合理 信賴系爭產物為產品可正常產銷庫存。
5.甚且，環保署亦曾於96年8月23日環署廢字第0960063346號 函清楚表示：「貴公司麥寮一廠之石油焦流體化床產出之底 （飛）灰，在目的事業主管機關認定屬產品前，係屬事業廢 棄物範疇……至於本案所爭議之石油焦流體化床產生之底（ 飛）灰，其究竟是否為雲林縣政府業已登載為貴公司副產品 之混合石膏及副產石灰乙節，仍應由目的事業主管機關認定 。」此函文已明揭事業廢棄物如已向目的事業主管機關申請 登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理法所定義之事業 廢棄物，此函文亦為前述最高行政法院107年度判字第336號 判決所引用，並基此認定「足見核准為產品與是否為廢棄物 ，二者聯結甚高」，則原告依此函文合理信賴系爭物品既登 記為產品自為廢棄物，可正常產銷庫存。
6.綜上，前述經核准之環評文件、經被告固定污染源操作許可 證、經被告核准之水污染防制措施、被告回覆系爭庫存產物 下游廠商之函文、被告對原告之行政指導、被告97年之訴願 決定及環保署96年8月23日環署廢字第0960063346號函，已 在在證明被告於不同法制中，均一再行使職權認定系爭產物 為產品，非屬廢棄物，此行為或具有授益處分之性質，至為 顯然。
㈥原告乃因信賴合法取得之系爭工廠登記證等，才設置系爭製 程並產出系爭產物，系爭庫存產物亦屬系爭製程之產製目的 ，原告確有信賴表現：




1.原告麥寮一廠於89年6月26日即為工廠登記，後為求提升產 能，故擬新增汽電共生系統製程兩套，惟先前所設置之汽電 共生系統，均為傳統之燃煤設備，當時觀察到美國環保部門 開發推廣之淨能計畫，非採傳統之燃煤製程，而改採燃燒石 油焦之汽電共生製程，因石油焦製程可同時產出系爭副產石 灰與混合石膏，於美國乃經主管機關准許作為工程或工業使 用之產品多年。原告考慮經濟效益及淨能之環保效益，乃研 議改採此等新製程之可能，惟於採納新製程之前，須先於國 內合法取得相關環評、工廠登記證增加系爭產物為產品之登 記及廢棄物清理計畫核准，才可能合法實施開發設置系爭製 程並生產系爭產物，確實發揮此製程友善環境之效益。 2.原告係因環評文件核准開發系爭製程，嗣於91年11月20日工 廠登記證新增系爭產物之登記，且廢清書亦核准為產品，無 需為廢棄物處理，始確定使用改採石油焦之製程，後續持續 產出系爭產物，並依環說書增加產能及庫存，即為信賴表現 ；原告為合法上市公司，一切營運均須合法，豈可能如另案 判決所述，無論是否合法，一律均基於所謂之生產計畫貿然 實施云云，是系爭庫存產物，乃原告因信賴工廠登記證及廢 清書中登記及認定系爭產物為產品，並非廢棄物等一連串之 授益處分之效力，才合法謹慎引進設置、營運系爭製程所生 產，並依環評核准內容增加產能及核准地點予以庫存。而於 102年1月28日處分當時之庫存量118萬噸，只達環說書核准 儲存場所容量之50%左右，原告此等正當信賴自應予以保護 。若當時被告未核准將系爭產物列為工廠登記證上之產品， 或環評等法令並未認定使系爭產物屬產品，致使系爭產物後 續須以廢棄物處理，則原告絕無捨傳統之生煤製程不採，反 而選擇系爭石油焦新製程之可能。
3.原告於91年7月提出工廠登記變更申請書，已列有系爭「副 產石灰」與「混合石膏」，並以圖說方式說明產物產出流程 ，為被告所知悉，被告始於91年11月20日核准工廠變更登記 ，並明載「199其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰」 。又工廠管理輔導法第16條第2項及第32條分別規定應變更 工廠登記與違反之罰則。原告因新設系爭製程，改採燃燒石 油焦，因而新增系爭副產石灰等產品，如不辦理變更登記， 將屬違法而遭連續處罰至變更補正為止，則原告自係信賴該 工廠登記，始合法製造系爭產物，絕非與產製目的無關。 ㈦備位請求之依據，係依行政程序法第120條等規定請求給予 合理補償：
1.按行政程序法第120條第1項與第3項規定：「授予利益之違 法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護



之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之 機關應給予合理之補償。」、「關於補償之爭議及補償之金 額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」可知 ，行政機關以行政處分違法為由撤銷授與人民利益之處分時 ，應補償人民之損失。另按最高行政法院101年度判字第699 號判決意旨：「信賴利益應予保護之要件有三，一為信賴基 礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之 基礎；二係信賴表現，即當事人確因信賴該意思表示的效力 而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；三為 信賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條 所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用 。受益人雖有值得保護之信賴利益，但其信賴利益並非顯然 大於撤銷所欲維護之公益，且撤銷對公益沒有重大危害者， 該授益處分仍得撤銷，惟應合理補償受益人因此所受之財產 損失，即給予受益人財產保護；如果受益人有值得保護之信 賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，其保護 密度則提昇到存在保護，不得撤銷該授益處分。」可為遵循 。
2.被告102年7月18日處分，將102年1月28日改判定系爭產物為 事業廢棄物之前所產出之庫存產物，認定屬事業廢棄物範疇 ，導致原告因合理信賴被告歷年所核准之廢清書及91年11月 20日產物登記等授益處分，所遭受財產上之損失至少達2,82 3,709,532元，得依行政程序法第120第1項條等規定請求被 告給予合理之補償：
⑴被告於102年7月18日處分之撤銷訴訟程序中，陳稱該處分 係以行政程序法第123條第4款、125條為據，即係一向後 生效之廢止處分；惟觀102年7月18日處分說明二所載：「 本府依據行政院環保署歷次函文，判定貴公司麥寮一廠高 溫氧化裝置物混合石膏及副產石灰在本府102年1月28日判 定為事業廢棄物『之前』所產出並堆置於廠內者，仍應屬 事業廢棄物範疇。」等文字，可知被告乃溯及認定在102 年1月28日之前合法產出庫存產物，皆屬廢棄物範圍。從 而，遑論102年7月18日處分就原告在102年1月28日之前合 法產出庫存產物，改認定為廢棄物之法律依據已有疑問， 又該處分是否如被告所稱係屬向後失效之廢止處分云云， 抑或屬撤銷產品認定之處分，更有疑義。
⑵按行政程序法第118條規定：「違法行政處分經撤銷後， 溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上 之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」第125 條規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機



關所指定較後之日時起，失其效力。」是違法行政處分之 撤銷，生溯及失效之效力，而合法行政處分之廢止，僅得 向後失效。被告以102年7月18日處分溯及將102年1月28日 之前產出之庫存產物，改認定為廢棄物，應屬違反法律保 留原則。且102年7月18日處分對系爭庫存產物而言，勢必 發生撤銷被告歷年所核准之廢清書就系爭產物之認定效果 ，亦須撤銷被告所核准91年11月20日產物登記處分之效力 ，始得將102年1月28日處分之前已產出之系爭產物改認定 為廢棄物，進而剝奪原告對該產物之財產權。若只屬於廢 止系爭產物之工廠登記證之產品登記或核准之廢清書產物 認定之效力，均不可能溯及推翻102年1月28日處分之前已 生產之產物之認定效力。
⑶被告雖稱102年7月18日函文是廢止授益處分，然依其處分 內文及溯及效力，似應為撤銷授益處分。是就同一案件基 礎事實，原告除先位依行政程序法第126條第1項請求給予 廢止處分後之損失補償外，亦備位依行政程序法第120條 第1項規定，請求給予撤銷處分後之損失補償，被告應合 理補償至少2,823,709,532元（損失數額計算同前）。 ㈧另案最高行政法院107年度判字第76號判決（損失補償案） 及107年度判字第72號判決（就102年7月18日處分效力範圍 所為之認定），均未妨礙或影響原告之本件請求： 1.最高行政法院107年度判字第72號確定判決並非認定102年7 月18日處分之全部均為觀念通知，不具公法效力，而係就其 中命原告應將系爭庫存產物列入廢清書處理之部分，肯認該 處分此部分之公法效力，故會發生廢清書中之授益處分，遭 102年7月18日處分廢止之行政程序法第126條規定損失補償 問題：
⑴姑不論102年1月28日處分效力之射程範圍是否及於該處分 作出前已生產之系爭庫存產物，亦認定為廢棄物云云，此 乃涉及法院是否違反行政權及司法權分立之憲法原則之重 要法律爭議，業經原告提出再審救濟，惟此部分見解實不 足以妨礙或影響本件原告請求損失補償之成立。因最高行 政法院107年度判字第72號確定判決並未認定102年7月18 日處分全部均是觀念通知，不具任何處分之公法效力，而 是肯認102年7月18日處分命原告應將系爭庫存產物列入廢 清書之廢棄物處理部分，仍然具有公法效力之行政處分。 ⑵於法律定性上，原告是因被告102年7月18日處分要求原告 應將系爭庫存產物，以無機污泥之廢棄物代碼，命需列入 廢清書處理之處分，才發生廢止廢清書之授益處分之效力 ，亦即，被告以102年7月18日處分所廢止之授益處分，係



指原告於生產庫存產物之時，所信賴之被告歷來於原告所 提廢清書中，核准系爭產物列為產品，無需以廢棄物處理 之授益處分，故此一授益處分，既遭被告以102年7月18日 處分廢止，改為要求原告必需於廢清書中列為無機污泥廢 棄物，清運掩埋處理，致需額外支付清運、掩埋處理系爭 產物之費用，當會發生行政程序法第126條規定之損失補 償議題。
2.最高行政法院107年度判字第76號判決損失補償案所涉為102 年1月28日及同年月30日處分作成後，「未來」產出系爭產 物應增加之處理費用等節請求補償，與系爭庫存產物之損失 補償，係屬二事：
⑴系爭庫存產物之損失補償請求，前業經原告從前案損失補 償中撤回並於距前案起訴時點6個月內重新提起本訴主張 ，故本件庫存產物之損失，顯非前案損失補償之請求及審 理範圍，否則自無撤回後，再提起本案之必要，不容被告 製造混淆。
⑵前案最高行政法院判決亦肯認「91年11月20日系爭產物登 記合法行政處分之存在，如具有值得保護之信賴，並因廢 止受有損失，被告原應給予補償。」故系爭庫存產物原為 可供作工程級配料使用之工程產品，原告歷年來信賴並符