最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第419號
上 訴 人 台灣宇博數位服務股份有限公司
代 表 人 Rob van der Woude
訴訟代理人 郭雨嵐 律師
謝祥揚 律師
劉景嘉 律師
被 上訴人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國10
6年5月31日臺北高等行政法院105年度訴字第1772號判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人以其所屬臺北市區監理所調查發現，上訴人藉由網 路招募司機，分別於附表所示時間地點，由Uber APP應用程 式平台，指揮調度附表所示自小客車營運載客，由上訴人將 乘客以信用卡支付之費用，拆帳分配予接受調度之司機，認 上訴人未經核准擅自經營汽車運輸業，於民國105年7月14日 以附表所示9件違反汽車運輸業管理事件處分書（下合稱原 處分），對上訴人各裁處罰鍰新臺幣（下同）15萬元，並勒 令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業。上訴人不服， 循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院） 106年5月31日105年度訴字第1772號判決（下稱原判決）駁 回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
㈠、上訴人公司登記資料記載，係以管理顧問、資料處理服務、 電子資訊供應服務等為業，營業項目未包含汽車運輸業。上 訴人雖然是總部設於荷蘭之荷蘭商International Holding B.V.（下稱Uber B.V.公司）在臺灣成立之100%持股子公司 ，為關係企業，惟僅受該公司委託在臺灣為潛在使用者與潛 在合作夥伴推廣Uber APP軟體平台，Uber APP軟體平台實係 Uber B.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，上訴人並非 該軟體平台之經營主體。且Uber APP軟體只是媒介消費者與 駕駛間能聯繫彼此乘車需求之軟體平台，上訴人非附表所示 車輛所有人，與各該駕駛人間，無契約關係，車輛及駕駛人 亦非上訴人派遣或調度，駕駛人載客報酬非由上訴人收取， 上訴人未因該報酬獲有任何經濟上利益，無擅自經營汽車運 輸業之違章行為，被上訴人未提出證據證明上訴人與各該駕
駛人間有共同違反行政法上義務之行為，即逕予裁處，自屬 違誤。
㈡、經營汽車運輸業行為，依經驗法則及社會通念，具反覆性、 繼續性特徵，原處分所載違反公路法第77條第2項規定之行 為的發生時間、地點相近，該9次行為應評價為一行為。又 被上訴人曾以上訴人未經核准經營汽車運輸業，於105年間 之1月18日、1月19日、3月14日、5月24日、6月20日、6月24 日、7月4日，先後作成269件違反汽車運輸業管理事件處分 書（下合稱前處分），對上訴人予以裁罰，本件竟就發生於 105年間之3月24日、3月25日、6月24日及6月27日計9次行為 ，於105年7月14日以原處分裁罰，違反本院98年11月份第2 次及105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議（下分別稱98 年11月份決議、105年10月份決議）之意旨，重複處罰之違 法等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：
上訴人以公司名義對外招募司機及車輛，給予司機載有「Ub er APP」設備，或由司機下載APP，對所招募的司機及車輛 ，進行檢驗車輛、審核文件及相關問題回報與協助等營業上 管理行為，乘客使用Uber資訊平台叫車並利用信用卡刷卡給 付運費，駕駛則由同平台通知載客，運費收據有Uber標誌。 上訴人雖未親自駕駛車輛，依Uber合作駕駛資訊網，附表所 示駕駛人係由上訴人招募審核後允許加入該平台，上訴人未 就各該駕駛人是否具經營汽車運輸業之資格加以審查，甚且 自各該駕駛人收取費用，上訴人與駕駛人自係故意共同實施 違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條所定 行政法上義務之行為。且上訴人提供Uber APP平台，與司機 共同違反前述行政法上義務，其行為態樣為上訴人在同一時 段不同地點，皆與個別加入Uber APP平台的司機實施違法行 為，具反覆性、持續性，更有個別性。被上訴人認為上訴人 與不同地點之個別司機，故意共同實施前揭違規行為而分別 裁罰，未違反一行為不二罰原則等語資為抗辯，並聲明求為 判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：
㈠、被上訴人所屬臺北市區監理所接獲民眾檢舉，查得名為建忠 、凌輝、國軒之人、李月瑟、陳毓麒，及名為柏縉、煌慶、 柏騰、坤生之人等9人，經由Uber APP應用程式平台，得知 有搭乘自小客車需求乘客，分別於附表編號1至9所示時間， 駕駛各該編號所示自小客車，載運乘客到各該編號所示地點 ，並收取各該編號違反事實欄所載車資。而http://www.dri veruber.tw/網站內容，係上訴人依Uber B.V.公司提供之資
料所刊載，上訴人在該網站「台灣UBER司機資訊網」專區記 載：「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的 顧客，不論你是計程車司機、運輸物流駕駛，或只是單純喜 歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工 作時間，當自己的老闆！開Uber不需任何加入費用，無月租 費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入 」、「開自己的車，免費加入最夯共享平台，時間自由，每 周多賺上萬」等語，並詳細介紹「加入Uber之司機分為Uber X菁英及UberBLACK尊榮2種，2者計費方式與條件之差異」、 「加入Uber之車輛所應具備條件與司機需要準備之文件」、 「Uber司機端應用程式之操作流程」、「司機與Uber平台拆 分費用之比例（司機每趟行程賺取之所得，為車資扣除平台 服務費，平台費用自105年1月18日起為25%）」等關於加入U ber平台司機的資格、工作方式及待遇之資訊。可知上訴人 藉由公開網路，招徠不特定多數的網頁瀏覽者，上網註冊成 為Uber會員，由會員自備車輛，於上訴人經由Uber平台告知 有乘客需要搭車時提供載客服務，車資由上訴人扣取一定成 數之平台服務費，餘額歸汽車駕駛人取得。觀諸附表編號1 -3、6-9車資詳細列表右下方，均顯示菁英優步等字，足認 附表編號所示駕駛人，係加入Uber APP應用程式平台，成為 菁英優步會員後，於附表編號所示時地，透過該平台告知而 提供載客服務；另附表編號4汽車駕駛人李月瑟、乘客劉晉 富於接受稽查人員訪談時，分別陳稱係經由Uber公司平台告 知載客、經由Uber搭乘該車，附表編號5所示車輛乘客Clair e，訪談時亦陳稱以Uber App叫乘該車等語，顯見李月瑟、 陳毓麒亦係經由Uber APP應用程式平台，於附表編號4、5所 示時地提供載客服務。是附表所示駕駛人，係經由上訴人建 置之Uber平台，得知乘客資訊，繼而於附表所示時地載運乘 客，並與上訴人拆分所得車資，係與上訴人共同以汽車經營 乘客運輸而受有報酬，該當公路法第2條第14款汽車運輸業 之要件，惟上訴人公司登記之所營事業為管理顧問業、資料 處理服務業、電子資訊供應服務業、第三方支付服務業、其 他工商服務業，及除許可業務外，得經營法令非禁止或限制 之業務，並不包括汽車運輸業，從而，被上訴人認定上訴人 未經申請核准，於附表所示時地，與附表所示駕駛人，共同 經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2項規定，並無違誤 。又上訴人以上述方式，與不同汽車駕駛人共同違法經營汽 車運輸業，前經被上訴人作成269件前處分，被上訴人審酌 上訴人如附表所示9次違規行為，嚴重影響消費者權益與汽 車運輸業市場秩序，前經多次處罰，仍未停止違法營業，可
受責難程度極為重大，分別裁處法定最高額罰鍰15萬元，並 勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業，尚無裁量逾 越、裁量濫用或裁量怠惰情事，自無不合。
㈡、又註冊加入Uber平台之汽車駕駛人，係同意依上訴人公開於 上述網頁之條件，為上訴人招攬之乘客提供汽車運輸服務， 並與上訴人分取報酬，該等駕駛人係基於與上訴人之合意， 自備車輛載運上訴人所招攬之乘客，於向乘客收取車資後， 與上訴人依約定比例分配，各駕駛人均係與上訴人共同實施 違反公路法第77條第2項所定行政法上義務之行為，上訴人 所稱僅受託推廣Uber APP平台，未共同違法經營汽車運輸業 等語，並非可採。
㈢、98年11月份決議內容涉及之違法營業行為，係由單一行為人 A公司透過其僱用之自然人從事郵件遞送而實施，該等受僱 人之遞送行為，因係受A公司指示，為該公司執行職務，故 可認為係A公司反覆實施之營業行為。本件係上訴人與其經 由網路招募、無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，由上訴人 提供有搭車需求之乘客資訊及計收車資所需軟體，駕駛人提 供車輛載運乘客，各自分別實施公路法第77條第2項所定違 法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義 務，各駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與 上訴人共同從事違法行為，駕駛人彼此間並無意思聯絡，主 觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則上訴人與每 一駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意 與上訴人共同實施之違法行為，行為主體互不相同，應分別 評價，僅於同一汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽 車運輸業之情形，因屬相同行為主體反覆實施之營業行為， 始得適用上開決議。本件附表9件違規行為，係上訴人分別 與不同的9名汽車駕駛人共同實施，269件前處分均非以上訴 人曾與本件9名駕駛人共同違規經營汽車運輸業為裁罰依據 ，則被上訴人對上訴人分別裁罰，並無違誤。
㈣、105年10月份決議係針對銷售商品之廣告行為所作決議，其 中關於行為數論述，係就廣告具有之集合性概念、利用傳播 方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為。惟本件上訴人 未經申請核准經營汽車運輸業，與廣告行為無關，其將本院 對廣告行為個數之評價所作之上開決議，套用到性質不同之 本件違法營業行為，主張屬同一行為而重複裁罰，亦難採憑 等語為論據。
五、上訴意旨略謂：
㈠、原處分違反一行為不二罰原則，原判決有錯誤適用法令之違 背法令：
⑴、被上訴人既認為上訴人有經營汽車運輸業之營業行為，而涉 及違反公路法、汽車運輸業管理規則，則本院98年11月份決 議、105年度判字第290、576號判決關於營業行為的論斷， 於本件應有適用，原判決誤認各汽車駕駛人自身賺取運送報 酬利益考量，分別與上訴人共同從事違法行為，彼此間無意 思聯絡，上訴人與每一駕駛人合作載運乘客，行為主體互不 相同，應分別評價，認為98年11月份決議於本件無適用，認 事用法有誤，顯錯誤適用，有適用法令錯誤之違背法令，而 參酌106年1月4日公路法第77條第2項修正理由，也牴觸該法 修正前之立法者原意，已違反一行為不二罰原則、司法院釋 字第604號解釋意旨。
⑵、105年10月份決議所論斷之廣告行為，實際上是行為人為促 進營業目的所為行為，同屬行為人之營業行為。被上訴人認 為上訴人從事經營汽車運輸業之行為，係以上訴人在網站刊 登招攬汽車駕駛人之說明為據，則就本件各處分所涉及之駕 駛人而言，上訴人僅有單一意思，基此連續刊登網路文宣， 自僅有單一行為，不因不同駕駛人加入平台而有不同、多數 之主觀意思。況就未經許可經營汽車運輸業行為之裁處，該 規定係課予不作為義務，上訴人基於單一意思，被上訴人認 為上訴人違反不作為義務，亦應論為法律概念上之一行為。 原判決誤認105年10月份決議意旨，認該決議不適用於本件 ，自有錯誤適用法令之違法。
⑶、106年1月4日修正前公路法第77條第2項規定所稱經營行為， 具有反覆繼續性，應將該經營行為視為一整體行為。縱認上 訴人組成Uber車隊，經營汽車運輸業之行為，本質上屬一行 為，於103年間被上訴人首次對上訴人違章行為裁處罰鍰等 秩序罰時，上訴人之義務違背狀態即消失，上訴人於該處罰 後繼續經營汽車運輸業之行為，與103年間裁罰事實，為同 一違規行為，在公路法第77條第2項無得連續處罰規定之前 提下，被上訴人持續為包含原處分在內之數百張裁罰，原判 決未慮及此，反而刻意將經營行為拆解成個別之數行為，其 認定與現行實務見解相悖，更造成秩序罰與執行罰之紊亂， 明顯逸脫法律授權範圍，有法官違法之重大瑕疵；原判決以 上訴人及同一駕駛人共同經營，才構成一行為不二罰之認定 基礎，明顯悖於社會生活經驗，也增加法律所無限制，顯非 適法、判決理由矛盾。
㈡、公路法第77條第2項規定所稱汽車運輸業，尚依執行業務種 類而為類型化區分，綜觀汽車運輸業管理規則條文內容，每 種類型的汽車運輸業類別，須遵循之法令構成要件、注意義 務等事項均有所不同。原判決單就上訴人是否經營汽車運輸
業事實為判斷，未就係屬汽車運輸業管理規則第2條第1項各 款所列運輸業，為進一步審查確認，有判決不備理由之違法 。原判決附表編號1處分書號（第20-20B00104號），記載違 規地點為臺北市○○○路0段000號，然被上訴人所提裁罰蒐 證資料截圖（原審卷第393頁），該截圖顯示的地點為臺北 市○○○路0段000號，可知該處分書記載之地點未具體明確 ，原判決未說明理由，除違反卷證不符之證據法則外，更有 判決不備理由之違法。
㈢、公路法第2條第14款所稱經營，係以從事運輸行為及受領報 酬為認定。故是否經營汽車運輸業，應就是否受有報酬為調 查審認。原判決認定上訴人自使用Uber APP平台司機處收取 費用，惟上訴人否認向司機收取任何報酬，原判決未調查上 訴人是否收受報酬、如何收取等，對於上訴人主張報酬係Ub er B.V.公司收取，如認不可採，未說明得心證理由，有判 決不備理由之違法。況乘客係認知運送契約存在於其與Uber B.V.公司之間，原判決未及注意，亦有違反經驗及論理法則 之違法。且原判決認為同一駕駛人為相同行為主體，始得適 用98年11月份決議，卻未查明269件前處分係何人提供載客 服務，亦未查明附表9件處分之載客服務係由何人駕駛，遽 認無重複處罰疑問，顯屬率斷，有調查職責未盡及理由矛盾 之違法。
㈣、司機要完成運輸行為，除司機、車輛外，尚需Uber B.V.公 司之網站、Google Map、行動支付業者、國內收單業者等， 均為不可或缺之角色。車資所有者、與司機拆分車資者均為 Uber B.V.公司，上訴人未自車資收受報酬，由信用卡對帳 資料，上訴人未與司機拆分車資、未直接從乘客支付之款項 收取分毫，難謂與司機共同經營，卻因為是Uber B.V.子公 司或被上訴人裁處國外公司不方便，而成為代罪羔羊，顯違 反法治國原則，原判決未審酌上訴人實際未收受車資之重要 攻擊防禦方法，違背經驗及論理法則。又被上訴人認為上訴 人所為嚴重影響消費者權益與汽車運輸業市場秩序，此相關 資料未見被上訴人提出，原審未細究或調查證據，違背證據 法則，並且判決不備理由。另上訴人係自Uber B.V.公司收 取網路服務行銷費用，並非自每趟車資收取若干比例，Uber App應用程式平台之服務項目係Uber B.V.公司經營，上訴人 僅受該公司委託辦理推廣行銷事宜，原判決卻認定上訴人須 為第三人架設之網站負起經營汽車運輸業責任，如何令人甘 服。
㈤、被上訴人就本件汽車運輸業管理事件欠缺管轄權，無作成原 處分權限，原判決未及審酌，逕對原處分為實體審查，錯誤
適用行政程序法關於管轄之規定而違背法令：
⑴、依公路法第3、37、56條規定，如認為行為人係未經申請核 准經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業 （如公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業……） ，其公路主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總 局執行；如認為行為人係未經申請核准經營計程車客運業、 計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府，而依臺 北市政府97年9月18日府交管字第09733315000號公告，關於 計程車客運業及計程車客運服務業之公路主管機關，臺北市 政府已委任臺北市政府交通局執行之。
⑵、本件遭舉發之車輛種類為自小客車，各該車輛均非租賃車， 則所舉發之營運類型應僅存計程車客運業。上訴人縱有違章 行為，亦屬未經核准而經營計程車客運業之態樣，依前開規 定，管轄之公路主管機關為臺北市政府，被上訴人對上訴人 裁處，自非適法。
六、本院查：
㈠、按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…… 、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而 受報酬之事業。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下 列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業、遊覽車客 運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路 線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。經營 市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機 關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市）公路主管機關申請 。經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市 公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機 關申請。前項第2款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、 縣（市）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之 直轄市、縣（市）公路主管機關之同意；有不同意者，報請 中央公路主管機關核定之。」行為時即106年1月4日修正前 之同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽 車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰， 並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個 月，或吊銷之。」是以，經營汽車運輸業應先申經主管機關 核准，否則得依行為時公路法第77條第2項之規定舉發，至 於是否符合所謂之經營汽車運輸業，應依法律規定之構成要 件為判斷。
㈡、上訴人於Uber臺灣官方資訊網招募司機，加入Uber APP平台 的司機如符合上訴人所要求條件（包含司機及車輛），則准 其加入，乘客欲利用Uber APP平台提供的車輛，也必須加入
Uber APP平台成為會員。當乘客有使用車輛之需求時，即可 利用該平台提出需求，再由Uber APP平台媒合供需兩方，將 司機姓名及車號等相關資料通知需求方，俟將乘客運送到目 的地後，再由乘客以信用卡支付平台所顯示之車資，並透過 適當之分配比例將利益分歸系統業者與司機，透過Uber APP 平台運送乘客之車輛並非上訴人所有，加入Uber APP平台的 司機彼此間各自獨力載客等情，為原判決依法確定之事實， 兩造對於司機及乘客利用Uber APP平台之事實經過亦無爭議 ，自得為本院判決之基礎。
㈢、又行為人的行為是否違反行政法上義務，應以法律所定的構 成要件為判斷基準。然由於科技技術之進步與社會經濟環境 之變化，法律往往無法與時俱轉跟上萬變的行為狀態，而修 法似又緩不濟急，跟不上環境的變化與需求，因此，如何以 現行有效的法律規範，判定行為態樣是否違法，本院認為應 以法律規範之精神及行為本質核實認定。原判決所認定之前 揭事實，乃時下流行之所謂共享經濟，利用科技整合資訊， 以平台為供需雙方提供機會，達到降低時間及經濟成本且供 需雙方均蒙其利之目的。此與傳統計程車業者，或經由乘客 以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客，俟提供 客戶需求後再收取報酬之營業形態不同。上訴人雖未親自駕 駛或提供車輛載運乘客並親自向乘客收費，然其係透過已經 規劃設計完成的資訊系統即Uber APP平台，先行招募並審查 司機與車輛，整合為汽車運輸的供給方，而後再由系統來受 理需要使用車輛之需求方，由Uber APP平台媒合供需雙方， 再由需求者支付費用，顯以資訊系統之運用取代傳統業者之 一對一媒合，再由加入Uber APP平台的司機提供車輛完成運 送乘客目的，依其具體行為內涵觀之，上訴人使用Uber APP 平台提供資訊媒合乘客與司機之需求，該當「傳統乘客以電 話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客」部分之行為 ，至於以車輛運送乘客部分之行為，則由加入Uber APP平台 之司機為之，兩者分擔攬客及載客工作，則上訴人與其媒合 之司機的行為，自該當「汽車運輸業」。縱使上訴人與加入 Uber APP平台的司機間無任何書面契約，然如上所述，上訴 人提供Uber APP平台招募司機之目的，是提供乘客搭乘需求 予加入平台之司機，由司機依Uber APP平台的訊息前往載客 ，乘客再付費，乃上訴人、及使用Uber APP平台之司機與乘 客間的共識，則上訴人與司機間即有所謂之共同完成運送乘 客之共識。從而，原判決據以認定上訴人與司機間，有共同 未經申請核准而經營汽車運輸業之違反行為時公路法第77條 第2項規定之行為，依上開規定及說明，並無不合。上訴人
雖執詞否認，主張其未向乘客收取費用、未收取報酬，與營 業要件不合等語，惟乘客利用Uber APP平台而搭乘平台之司 機所提供的運送服務，需以信用卡支付費用，乃使用Uber APP平台之條件與使用者間之共識，縱上訴人主張需求者以 信用卡支付之費用係由Uber B.V.公司收取乙節屬實，表面 上司機亦未從乘客手中收取費用，然Uber APP網頁上亦註明 自西元2016年1月18日起，加入合作駕駛之平台費用為25％ （見原審卷被上訴人以106年1月10日路運綜字第1050165075 號函檢附之被證4網頁資料右下編號3/4頁），故縱被上訴人 礙於法規之故，無法查證需求者以信用卡支付之費用的分配 及去向，亦不足為上訴人未收取報酬之有利認定，上訴人之 此部分主張，實無足採。
㈣、對於違反行政法上義務之行為，依法自得予以裁罰，其有數 行為違反行政法上之義務者，得分別處罰。惟一行為不二罰 原則，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家 對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承 受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得 再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰，故行 為人所為違反行政法上義務之行為究為一行為或數行為，應 予以辨明。原判決認定附表所示之行為乃數行為，無非以各 駕駛人分別起意與上訴人共同從事載運乘客之行為，而司機 係基於自身利益之考量，彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無 將其他駕駛人之行為作為己用之意，故行為主體互不相同， 應予以分別評價等為認定基準，僅於「同一」汽車駕駛人有 多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行 為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為， 始得認為同一行為乙節，固非無見。惟，依行政罰法第14條 規定，故意共同實施違反行政法上義務之行為，構成共同違 法行為。而行政罰之處罰，是以行為人的行為作中心，行為 人的行為究竟屬於違反行政法上義務行為之一行為或數行為 ，應該以行為人的主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義 務規定之構成要件判斷之。行為時公路法第77條第2項所定 「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之經營汽 車或電車運輸業行為，係集合性概念，一次或反覆多次實施 經營運輸行為，均屬之。是以，出於違反行為時公路法第77 條第2項不作為義務之單一意思，而未申請核准，多次實施 運輸行為，係違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違反 行為，在法律上應評價為一行為，於主管機關處罰後，始切 斷違規行為之單一性。依原判決認定之事實可知，上訴人以 相同Uber APP平台招募欲合作之司機，與之合作，分擔攬客
及載客任務，完成運送乘客工作，並受有報酬，而共同實施 完成經營汽車運輸業，自始即不限於單一司機，亦即上訴人 與多數不同司機，分擔攬客及載客的運送工作，本在其一開 始違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務之犯意內。 上訴人既自始即意在未經申請核准，提供相同Uber APP平台 ，並以前揭相同方式，與不同司機分別完成運送乘客行為， 而經營汽車運輸業，可認為是出於違反行為時公路法第77條 第2項行政法上義務之單一意思，該當於一個違反該規定之 行政法上義務行為。至上訴人每次與其共同完成運送行為之 對象即司機不同，係各司機是否分別與上訴人成立共同違法 行為之問題，不影響上開上訴人行為單一性之判斷。原判決 依與上訴人合作之司機是否同一，作為切割違規行為數依據 ，未審究上訴人違反行政法上義務是否出於單一意思，而認 定上訴人之行為係數行為，尚有可議，上訴人執以指摘，自 屬有理。又因上訴人主張其之前因相同之行為，業經被上訴 人以前處分裁罰在案，該處分與本件行為間之關係為何，未 經查明，此部分攸關原處分是否違反一行為不二罰原則而事 實不明，本院無法自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法 院另為調查後，另為適法裁判。
㈤、再者，公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中 央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市 ）政府。」參酌上開同法第37條之規定可知，交通部、直轄 市政府、縣市政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別 。公路法第79條第5項授權交通部制定有關「汽車及電車運 輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運 路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限 制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止 汽車運輸業營業執照之要件等事項」之規則，交通部依此規 定之授權而訂頒汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運 輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首 次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、 計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業 、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案 及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項 ）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運 業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線 貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理 ，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第 3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委 任交通部公路總局辦理；直轄市轄內公路汽車客運業之營運
管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」，此規定於93年11 月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而10 1年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連 江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局辦理；復於102 年3月22日，修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通 部委任交通部公路總局辦理。嗣102年7月22日，再修正為： 「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業 、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃 貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部 委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項） 公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公 路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及 行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第102 50097788號函，公告委任交通部公路總局即被上訴人辦理汽 車運輸業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等相關業 務，並自102年7月24日起生效，惟於此公告，未予納入有關 計程車客運業之相關業務權限的委任或委託。則上訴意旨指 摘被上訴人就本件並無事務管轄權限、違反管轄法定原則及 法律保留原則等語，非全然無稽，本案既經發回，原審法院 應闡明兩造對此攻防予以釐清，併此指明。
七、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第 260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 19 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 忠 仁
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 7 月 20 日 書記官 黃 淑 櫻
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