公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴字,105年度,1916號
TPBA,105,訴,1916,20180628,4

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1916號
107年6月14日辯論終結
原 告　全球數位媒體股份有限公司

代　表　人　胡軼洁（董事長）

訴訟代理人　吳志光　律師
　劉昌坪　律師
複 代 理人 李 潔　律師
　簡維克　律師
被 告　公平交易委員會

代　表　人　黃美瑛（主任委員）

訴訟代理人　蔣慧怡（兼送達代收人）

　郭安琪
　陳俊廷
輔助參加人　全國有線電視股份有限公司

代　表　人　李光漢
訴訟代理人 劉慧君　律師
　鄧依仁　律師
　陳怡君　律師
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年10
月31日公處字第105118號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：參加人為民國104年5月開播營運之有線電視系統 經營者，原告則為頻道代理商，而參加人與原告議訂105年 度頻道授權契約時，原告仍主張維持104年度之交易條件， 即以開播區域之內政部公告行政總戶數（下簡稱行政戶數） 之15%作為計價戶數基礎（又稱最低保證戶數，Minimum Gu arantee，簡稱MG），對其他既有有線電視系統經營者卻非 以前揭方式計價，而係以實際收視戶數給予折扣計價。被告 為釐清原告就頻道授權計價戶數之議定，是否有阻礙有線電



視系統經營者參與競爭而涉及違反公平交易法規定情事，加 以立案調查。調查結果認定，原告就其代理頻道105年度之 授權，分別對參加人、大豐有線電視股份有限公司、新高雄 有線電視股份有限公司及北都數位有線電視股份有限公司與 渠等之競爭者給予不同之交易條件，為無正當由之差別待遇 ，且有限制競爭之虞，認定違反公平交易法第20條之2款規 定，被告爰以105年10月31日委員會公處字第105118號處分 書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）4,000萬元之 罰鍰，並命原告應自處分書送達之次日起1個月內改正上揭 違法行為。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠被告既以原告違反公平交易法第20條第2款規定而裁罰原告 ，則本件自僅限就原告系爭授權行為有無違反該規定為審酌 ，至於其他政策性目標或授權費用高低，均非該條所應審酌 因素。
㈡原告所設15%「最低保證戶數」交易條件，一概適用所有新 舊有線電視業者，並不存在交易條件不一致情形： 1.原告105年銷售辦法二、（三）載明：「A、如係以不分組之 基本頻道方式提供節目訊號者（按即指既有業者），其簽約 之基本戶數以該系統經營者經主管機關許可經營有線電視服 務地區之行政區域戶數（以內政部資料為準）之15%所計算 之戶數起算。B、如為…新參進系統經營者或是既有新增跨 區經營之系統經營者…則依如下方式定其簽約基本戶數：1. 依經主管機關許可經營新進或跨區新增開播區域所涵蓋之行 政區域戶數（以內政部資料為準）之15%所計算之戶數起算 。2.『新、跨系統經營者』於授權合約期間實際提供有線電 視服務之收視戶數超過前項所訂戶數時，則依其實際提供服 務之收視戶數計算授權費用。」由上可知，原告在第1項之 15%MG交易條件對既有與新、跨區業者均一律適用，形式上 並無差別待遇情形。
2.至於該條第2項固約定新進及跨區業者就「超出」15%MG部分 依「實際戶數」計算授權費，但不論從訂戶數成長趨勢及最 後實際結果來看，本案系爭4家新進或跨區業者之105年度訂 戶數並未達15%MG，故該項前提根本未曾發生，自無產生對 該4家業者造成「任何限制競爭之虞」結果，不符公平法該 條要件。
3.被告在比較原告對既有業者與系爭4家業者之授權條件有無 差別待遇時，自應適用「相同」基礎方能正確認定原告有無 差別待遇。詎料，被告卻以「已達MG標準」之既有業者受有 折扣優惠；「未達MG標準」之系爭4家業者須依MG標準支付



最低保證授權金，兩種完全不同之基準認定原告有差別待遇 ，如此認定不僅荒謬也違背公平法第20條第2款差別待遇應 係以「相同性質事物」作為比較之前提，原處分自有違法。 ㈢被告以「未達MG門檻」之系爭業者每月每戶應支付授權費用 ，與「已達MG門檻」而有優惠折扣之既有業者每月每戶應支 付授權費用兩相比較，認定原告有差別待遇行為云云，但卻 忽略此差異乃是一體適用MG之必然結果，錯把「交易條件一 致下的不同適用結果」與「不同交易條件」混為一談，被告 論理顯然違反經驗法則與論理法則。
㈣退步言，縱認原告105年頻道授權辦法對既有業者與系爭4家 業者有不同交易條件（原告否認），該差異亦有正當理由。 被告主張本件差異不具正當理由之論述，均不足採： 1.原告針對施行細則所列各項因素之說明：
⑴市場供需情況：
①「市場供需情況」要件係指「凡服務或商品之本質，常因市 場供需情況變遷，（隨時間）影響其可銷售性，致生價格或 其他交易條件變動」（原證6）。就本案而言，交易標的固 為「在有線電視系統中播送代理頻道之權利」，但對頻道代 理商而言，授權播出之頻道能為經營區內大多數民眾收視（ 即普及率），且頻道位置維持固定（即定頻率）以利建立民 眾收視習慣，亦涉及廣告費收入之高低，自屬市場供給方（ 頻道代理商）所欲確保需求方（有線電視業者）在播送頻道 時能符合約定之重要事項。
②在既有業者長期經營結果下，經營區內收視有線電視者絕大 多數為其收視戶且對於頻道位置均有一定瞭解，是既有業者 自能維持穩定之頻道普及率與定頻率。相較之下，系爭4家 業者係至104年方開播營運，且因頻道授權乙事未與原告等 頻道代理商達成共識，是原告並無法預期其頻道普及率與定 頻率。職是，本件「在有線電視系統中播送代理頻道之權利 」之可銷售性，當然會因二者在普及率與定頻率之差異而有 所不同，進而反應至「在有線電視系統中播送代理頻道之權 利」本身之價格，絕非如被告所稱因頻道播送權利「非實體 商品」，故不存在市場供需作為交易條件變動之正當理由。 ⑵成本差異：
①原告與頻道商間之授權權利金未有變動，實乃因原告謹遵頻 道商指示，對有線電視業者設下15% MG交易條件之結果。被 告又豈可倒果為因，以授權權利金未變動為由，要求原告接 受系爭四家業者所提「在未達15%MG門檻前，亦應依實際戶 數計算授權費用」之計算方式？一旦原告採取此種作法，又 豈有可能原告與頻道商之授權權利金不會變動？是被告稱原



告之差別待遇行為無法以成本差異而合理化，自不足採。 ②實則，與越多家有線電視業者簽約，即代表頻道代理商須承 受更多締約成本以及履約風險，被告對此部分所造成原告可 能額外支出之成本費用，不但毫未分析、考量，甚至以若增 加授權對象，原告不但不會增加成本，反會增長收益為由（ 原處分第20頁第3點），認定原告應以較低價格與系爭四家 業者簽約。被告此種見解無異等同僅因影片已在大型電影院 放映，就得以「增加授權對象可獲得更高收益」為由，要求 電影代理商以更低廉價格授權小型電影院播放一般無稽。 ③原告自頻道商獲得頻道授權後，並非可自己決定相關服務價 格並保留所有盈餘，而無須考慮頻道商因此所生之商業利益 。被告理應對此知之甚詳。迺被告卻無視該合約之客觀約定 ，猶稱只要頻道商授權予原告，後續原告營收就與頻道商無 關，並無成本差異之考量需求，原處分認定事實明顯與客觀 事實相悖，要不足採。
④原告因考量每家系統經營者實際戶數、市場力量、定頻率與 頻道普及率等因素多有不同，才制訂出如實際戶數符合MG門 檻後，另有相應之折扣制度。透過此方式，亦會使得授權單 價最後因調整而有所不同。被告只提及銷售「辦法」中所列 授權單價均為57元，忽視最後尚會因其他因素而調整授權價 格，就稱本件原告對新、舊業者並無授權成本差異，自非事 實。
⑶交易數額：
①交易數額本來就僅是衡量折扣價格的「其中一項」因素，被 告認為「折扣」與「實際訂戶數」必須呈現「完全一致」的 正向關係才具合理性，顯然是增加法律所無之限制。再者， 本件交易數額之比較應是「既有業者」與「系爭4家業者」 之折扣差異是否與其實際訂戶數多寡有關；而非在於「既有 業者」間之比較。原告為符合頻道商所訂之頻道普及率（例 如全台應有多少比例之收視戶可收視該頻道）要求，如遇有 「釘子戶」既有業者，原告只能折衷以較高折扣換取該業者 同意播送原告所代理之特定頻道，是交易數額並無法完整反 應原告對既有業者間提供不同折扣之原因。
②被告及參加人等系爭業者要求原告在其訂戶數未達15%MG前 ，亦應比照已達15%MG之既有業者亦享有同等折扣，如此主 張才是真正違背市場經濟理性的行政干預行為，更構成對長 期耕耘用戶的既有業者之另種差別待遇，至為荒謬。 ③誠如原告銷售辦法所訂要件，是否享有「折扣優惠」是以有 無達到「15%MG」為適用標準。參加人所舉之東台、名城、 澎湖與祥通等既有業者均已在其經營區內達到上述MG標準，



只是因該些業者經營區在東部或離島，訂戶數才不及位處新 北市的參加人。參加人本身無法達到15%MG標準，當然無折 扣可適用，又豈可只因為其經營區位於新北市而有較多訂戶 數，就抹煞該些偏遠地區既有業者之長期努力，要求比照適 用相同折扣優惠。
④有線電視業者在某一行政區域內之訂戶數比率越高，即代表 該頻道透過該有線電視業者在該區域的滲透率越高，廣告主 願付給頻道業者之價格較高，自然頻道代理商為達成「頻道 節目代理授權合約書」所約定之頻道高滲透率之要求，授權 費用較有空間給予折讓。因此從廣告營收觀點，頻道代理商 就系統業者是否達成MG乙事自會基於經濟理性而對授權費用 之計收有不同考量。參加人刻意以不同經營區的訂戶數「絕 對數值」進行比較，無從看出個別系統業者在其個別經營區 內之重要性，從而無法供廣告主評估其廣告效益，其論理自 不足採。
⑷信用風險：
①被告認為系爭4家業者並無較高信用風險之理由，無非是其 均有依約支付原告頻道授權費用，並無延遲支付，如此見解 顯然荒謬。若可將「無延遲支付」與「無信用風險」劃上等 號，豈非只要貸款人或信用卡持卡人均按時繳交貸款或信用 卡費，就可要求銀行或信用卡發卡銀行免除審核其財產或資 產狀況而調高其貸款或信用額度？被告上開主張顯然荒謬。 ②由此可見，被告所謂因系爭業者均有按期支付授權費用，所 以就無信用風險之見解，顯然過於天真並昧於現實，自不足 作為前案與本案可為差異認定之理由。
⑸被告未考量在有線電視產業長期發展下，既有業者具有優勢 通路與協商力量，而具有較優惠折扣等其他合理事由。況既 有業者當初開始經營時亦適用MG標準，只有在其訂戶數超過 MG後方享有優惠，並無被告所謂其應付之授權費與訂戶數完 全脫勾情形。
2.被告在判定原告之差別待遇行為（原告否認）時，固將施行 細則第26條第1項文字記載於原處分中，但對於既有業者具 有之「優勢通路地位與協商力量」卻隻字未提，被告亦未就 原告所提有利於己之合理事由加以審酌或敘明有何不可採之 理由，故原處分顯已違反行政程序法第9條及前揭施行細則 明文規定。
㈤15%MG標準在先前有線電視開放經營時確實存在，被告嗣後 主張MG慣例並不存在，顯有違背客觀證據及論理前後矛盾之 違法。
㈥退萬步言，縱認原告對既有業者與系爭四家業者之交易條件



有所不同，亦不致產生限制競爭之虞，此可由渠等業者之顯 著訂戶數成長率獲得明證，故原處分亦違反證據法則： 1.最高行政法院100年度判字第1368號判決清楚指出：「個別 產品之售價係依市場供需而定，尚非公平交易法所過問，且 公平交易法所欲保護之法益，乃為維護市場之自由競爭機制 ，而非保護市場不具競爭效率之競爭者，以確保市場之公平 競爭及消費者權益」（原證10）原告對既有業者與系爭4家 業者之最後個別頻道授權金額，係依包括市場供需、銷售規 模、商業協商力量等諸多因素而形成，自不應以「金額有所 差異」與「競爭力就受到減損」劃上等號，否則無異係保護 市場不具競爭效率之競爭者，此絕非公平法第20條第2項規 範目的，合先敘明。
2.被告認定原告之差別待遇行為不當墊高系爭四家業者之經營 成本，減損渠等與既有業者競爭之能力之前提，無非係其主 張系爭4家業者為爭取訂戶，有購買原告代理頻道之需求， 而其依據則係「參酌本會委外進行之有線電視頻道選擇問卷 調查之結果顯示，若有線電視收費不變，有線電視系統經營 者倘取消提供被處分人所代理之頻道，會改訂其他系統經營 者之比例達71%。」
3.然而，通傳會102年5月「有線廣播電視系統經營區重新調整 暨受理申設補充公告」中，要求「跨區」與「新進」的業者 自主考量經營策略及消費者需求，規劃提供「3種(含)以上 」組合式基本頻道供訂戶選擇的分組付費內容，其目的即在 於「以嶄新的服務及價格條件贏得消費者青睞。」（原證9 ）新進業者如新彰數位有線電視及提出其頻道分組規劃為「 基本頻道收視費200元可看48個頻道節目，精選組350元可看 63個頻道，另有普及組收視費540元可看131個頻道。」，而 與本件有關之新高雄，其規劃則為「基本普及組頻道450元 ，如果再加『超值Ａ組』或『超值Ｂ組』組合則是550元， 如果同時加上『超值Ａ組』與『超值Ｂ組』收費為600元。 」足證原本以一固定費用收看所有頻道之「大鍋飯」收費型 式已不必然適用於新、跨區業者。新、跨區業者大可透過分 組付費方式向收視不同頻道數之訂戶收取不同費用，系爭4 家業者得以更具競爭性之費率爭取訂戶，被告所稱「若有線 電視收費不變」，71%訂戶會因有線電視業者未播送原告代 理頻道而改訂其他業者之前提根本不存在。
4.從原處分統計資料可知（第17頁），在15%MG制度下，系爭4 家業者訂戶數從104年12月至105年6月短短半年間仍有極為 顯著之成長，參加人從11,981戶增長至35,738戶（漲幅66% ）；大豐由26,770增長至51,998戶（漲幅48%）；新高雄從



12,236戶增長至37,235戶（漲幅67%）；北都則從1,888戶增 長至12,070戶（漲幅84%）。同一時間下，與系爭4家業者同 一經營區內之其他既有業者，反普遍面臨訂戶數「微幅下滑 」情事。甚者，在此成長趨勢下，系爭四家業者短期內應即 可符合15% MG門檻，而後同樣享受原告提供之授權折扣，實 難看出渠等因無法與既有業者競爭而需退出市場，進而構成 公平法第20條第2款之「有限制競爭之虞」要件。 5.綜上，原處分在未有任何實證數據支持下，僅憑既有業者「 已達MG標準」得折扣計價，但系爭4家業者「未達MG標準」 而須依MG標準計價所生之二者「授權費用金額差異」，就草 率認定原告之15%MG「嚴重損及效能競爭，益使有意參進市 場競爭之其他系統經營者卻步而造成市場封鎖效果」，但卻 忽略系爭4家業者這一兩年訂戶數顯著成長，可迅速達到15% MG門檻等有利原告之客觀事實，原處分明顯違反證據法則， 及有利與不利當事人之證據均一概注意之行政程序法要求， 自有違法。
㈦原告依客觀有線電視產業前例訂定15%MG，作為頻道授權計 價標準，且該MG標準亦為被告充分知悉且未表達任何違法疑 慮，原告主觀上顯無透過差別待遇方式達成限制競爭之故意 或過失，原處分認定自違反行政罰法第7條規定。 ㈧被告前已認定15%MG制度並不構成公平法第20條第2項之差別 待遇，嗣後卻為完全相反認定，如此前後不一見解已違反行 政自我拘束原則、差別待遇禁止、誠信原則與禁反言原則。 ㈨原告合理信賴被告先前已認定15%MG不違反公平法之差別待 遇，迺被告卻在未經行政指導或先命原告改正前，旋即改變 先前見解並認定15%MG違法，進而對原告裁處高額罰鍰，原 處分顯然違反比例原則及信賴保護原則。
㈩末查，MG乃國內外無形商品授權常態，原處分表面上以違反 差別待遇為由，遂行禁止MG之實，顯以行政干預市場授權機 制，不僅違反商業常態，更牴觸公平法係保護市場競爭機制 而非特定競爭者之目的。
並聲明求為判決：原處分撤銷。
三、被告則以：
　㈠本案原告就其代理頻道105年度之授權，分別對於參加人、 大豐有線電視股份有限公司（下稱大豐跨區）、新高雄有線 電視股份有限公司（下稱新高雄）及北都數位有線電視股份 有限公司（下稱北都）等104年起開播之系統經營者，與渠 等之競爭者（即既有經營區之原系統經營者），以不同之「 簽約戶數計價基礎」交易條件，為無正當理由之差別待遇行 為，影響下游有線電視系統經營者於各開播區域內之競爭，



有限制競爭之虞；被告據以認定原告違反公平交易法第20條 第2款規定，令原告應自處分書送達之次日起1個月內改正前 開違法行為，並處原告新臺幣（以下同）4,000萬元罰鍰， 並無違誤。
㈡原告就其代理頻道105年度之授權，對於參加人、大豐跨區 、新高雄及北都等104年起開播之系統經營者，係「先以行 政戶數之15％計價，實際訂戶數超過前述15％時，則改以實 際訂戶數計價」，然對於渠等之競爭者（即既有經營區之原 系統經營者），則係以「依實際訂戶數再打數折計價，且折 扣比率至少達63.76％」作為計價基準，此有原告105年度代 理頻道節目銷售辦法、原告於本案調查期間赴被告處所陳述 意見之陳述紀錄、原告與各系統經營者（包括104年起開播 之系統經營者與既有經營區之原系統經營者）簽訂之105年 度基本頻道播送授權契約書等事證附卷可稽（原處分卷甲1 ，頁21~22、69~349、420~421）。足見無論於形式上或實質 上，原告對於104年起開播之系統經營者與既有經營區之原 系統經營者之授權費用計價基礎確實差異甚大，確有顯著之 差別待遇情形。
㈢原告就其代理頻道105年度之授權，對於參加人、大豐跨區 、新高雄及北都與渠等之競爭者給予不同交易條件之差別待 遇行為，不論自市場供需情況、成本差異、交易數額、信用 風險加以觀察，均無正當理由。
㈣原告具相當之市場力，而為了追求頻道完整，以爭取交易相 對人，參加人、大豐跨區、新高雄及北都均有向原告購買所 代理頻道之需求，本件原告無正當理由之差別待遇行為，已 不當墊高參加人、大豐跨區、新高雄及北都之經營成本，減 損渠等競爭之能力，故原告對於參加人、大豐跨區、新高雄 及北都與渠等之競爭者給予不同交易條件之無正當理由差別 待遇行為，確有限制競爭之虞。
㈤原處分所指摘者，係原告就其代理頻道105年度之授權，不 應對於「104年起開播之系統經營者」與「既有經營區之原 系統經營者」採取無正當理由之差別待遇行為，並未涉及對 MG制度之評論。
㈥「以行政戶數之15％作為授權費用計價基礎」之作法確實非 商業慣例，更不足以作為案關差別待遇行為之正當理由。 ㈦並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、參加人則以：
㈠全球數位就其代理頻道105年度之頻道授權，對於104年起開 播之系統經營者，構成差別待遇：
參加人104年5月6日開播起，為推廣全數位之服務，積極拓



展市場，訂戶數係呈直線成長（參證15），大豐新區、數位 天空及北都等104年起開播之系統經營者實際訂戶數於104年 底之際（即原告公司提供105年度頻道授權銷售報價時）， 亦係呈現穩定成長狀態（參證15），斯時原告焉能預見參加 人等104年起開播之系統經營者，於105年度12月時訂戶數無 法逾越行政戶數15%MG？倘可預估104年起開播之系統經營者 訂戶數無法逾越行政戶數15% MG，何以對參加人等104年起 開播之系統經營者等提出遠高於104年起開播之系統經營者 訂戶數之天價授權門檻？授權條件又何須約定倘104年起開 播之系統經營者訂戶數高於所屬經營行政戶數15%時，以實 際戶數計價？益見原告為確保既有經營區之原系統經營者享 有優勢授權基礎，進而刻意對104年起開播之系統經營者提 出之交易條件為收視戶未達行政戶數15%MG，以行政戶數15% MG計價，倘逾行政戶數15%最低保證授權計費基礎，以實際 訂戶數計價；既有經營區之原系統經營者則以實際戶數打折 ，致104年起開播之系統經營者所需支出投入成本遠高於既 有經營區之原系統經營者。故原告為掩飾對新舊系統業者之 不法差別待遇，藉詞15%MG門檻為商業慣例，並無差別待遇 ，委不足取。
㈡全球數位對104年起開播之系統經營者，就其代理頻道105年 度授權所為之差別待遇，並無正當理由：
1.有線電視頻道播送授權，並不存在行政戶數15%市場慣例， 以行政區域內行政戶數15%為最低保證授權計費基礎欠缺合 理基礎。
2.從市場供需情況以觀，亦非系爭差別待遇之正當理由。 ⑴通傳會將各頻道節目有了固定頻道號碼台之定頻政策，新舊 業者均須遵守，則消費者無論係維持與既有經營區之原系統 經營者簽約，或改與104年起開播之系統經營者簽約，均無 礙於原告所代理頻道之定頻政策，此與原告要求104年起開 播之系統經營者按行政戶數15%門檻計付頻道播送授權金間 ，亦欠缺關聯性。
⑵從而，原告主張既有經營區之原系統經營者因超越行政戶數 15%MG門檻，能滿足原告對普及率及定頻政策之需求，而有 議價優勢云云，顯屬無稽。
3.原告支付上游頻道商之授權費用係固定金額，與原告授權下 游系統業者收取之授權金多寡無涉。故以成本差異而言，並 非系爭差別待遇之正當理由。
4.依市場供需法則，有線電視市場，系統業者議價能力與訂戶 數之「數量」本應存在合理基礎。參加人104年度第4季至10 5年度第4季實際訂戶數及佔有率（參證16）與既有經營區之



原系統經營者，各季實際訂戶數低於參加人公司、滲透率不 及15%，卻享有67.56%折扣之戶數折扣者（參證28）比對可 知，參加人實際訂戶數，於「數量」上，顯然高於上揭寶福 、東台、名城、澎湖、祥通等既有業者，具較佳議價能力， 卻未享有折扣優惠。足見原告給予折扣標準，與系統業者訂 戶數數量多寡，欠缺直接關聯。故從交易數額檢視，本件不 具差別待遇正當理由。
5.信用風險無法合法化差別待遇之行為。
信用風險（Credit risk）是指交易對手未能履行約定契約 中的義務而造成經濟損失的風險。參加人公司104年5月6日 正式開播，已以行政戶數15%時計價支付授權費用長達8個月 ，並無遲延給付之情，且訂戶數系穩定成長狀態，則商議 105年度授權費用時，顯無客觀事證顯示參加人公司有未能 履約之風險，故原告空言104年底與參加人商議105年度授權 費用時，參加人有信用風險，卻未舉證已實其說，並不足採 。
㈢以行政戶數15%作為最低保證授權計價基準，已導致各系統 經營者之地位不對等，對104年起開播之系統經營者所為無 正當理由之差別待遇，已生限制競爭之結果。
1.行政戶數15%作為最低保證授權計價基準，已造成各系統經 營者之地位不對等。
2.15%MG顯係針對104年起開播之系統經營者而來，乃係具有高 度針對性之歧視措施。
3.按行政戶數15%計付最低保證授權金，對於104年起開播之新 進系統業者而言，係故意墊高收視戶計算之差別待遇行為， 且影響視訊市場的公平競爭。
4.104年起開播之系統經營者開播逾二年尚無法達到原告所要 求之行政戶數15%最低保證授權計費基礎，益證已致生限制 競爭之結果。
㈣綜上，公平會調查開始後，原告對104年起開播之系統經營 者之頻道授權條件，均提出以行政區域戶數之15%作為MG最 低門檻，此無正當理由差別待遇之授權條件，將使參加人每 年營運產生重大虧損，且原告提出以行政區域戶數之15%作 為MG最低門檻，係故意墊高104年起開播之系統經營者收視 戶的計算，掩飾用戶數超過15%與未達15%的系統業者間構成 「既有經營區之原系統經營者遠低於實際訂戶數，104年起 開播之系統經營者卻須支付遠高於實際訂戶數」不當差別待 遇之舉，確保既有經營區之原系統經營者享有優勢授權基礎 ，且原告控有關鍵頻道，並已完成垂直整合，原告欲藉由高 價授權條件，達到拒絕與104年起開播之系統經營者締約目



的，防堵104年起開播之系統經營者參進市場，故原告差別 待遇之舉致參加人難以與既有經營區之原系統經營者競爭， 其不當性昭昭甚明，公平會依公平法第20條第2款規定裁處 原告，並無違誤。
五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳 述，本件爭點厥為：被告以原告分別對參加人等新進有線電 視系統業者與渠等之競爭者為不同之交易條件，違反公平交 易法第20條第2款之規定，裁罰4,000萬元，是否適法？茲分 述如下：
㈠按公平交易法第20條第2款規定：「有下列各款行為之一， 而有限制競爭之虞者，事業不得為之：……二、無正當理由 ，對他事業給予差別待遇之行為。」、同法施行細則第26條 規定：「（第1項）本法第20條第2款所稱正當理由，應審酌 下列情形認定之：一、市場供需情況。二、成本差異。三、 交易數額。四、信用風險。五、其他合理之事由。（第2項 ）差別待遇是否有限制競爭之虞，應綜合當事人之意圖、目 的、市場地位、所屬市場結構、商品或服務特性及實施情況 對市場競爭之影響等加以判斷。」
㈡查本件參加人為104年5月開播營運之有線電視系統經營者， 原告則為頻道代理商，而參加人與原告議訂105年度頻道授 權契約時，原告仍主張維持104年度之交易條件，即以開播 區域之內政部公告行政總戶數（下稱行政戶數）之15%作為 計價戶數基礎，對其他既有有線電視系統經營者卻非以前揭 方式計價，而係以實際收視戶數給予折扣計價。經被告調查 結果認定，原告就其代理頻道105年度之授權，分別對參加 人、大豐有線電視股份有限公司、新高雄有線電視股份有限 公司及北都數位有線電視股份有限公司與渠等之競爭者給予 不同之交易條件，為無正當由之差別待遇，且有限制競爭之 虞，認違反公平交易法第20條之2款規定，被告爰以原處分 ，裁處原告4,000萬元之罰鍰，並命原告應自處分書送達之 次日起1個月內改正上揭違法行為，此有全球數位有限公司 105年度代理頻道節目銷售辦法（本院卷一第94-95頁）、佳 訊錄影視廳企業有限公司105年4月19日陳述紀錄（本院卷三 第52-56頁）、凱擘股份有限公司105年4月28日陳述紀錄（ 本院卷三第57-64頁）、公平交易委員會105年10月31日公處 字第105118號處分書（本院卷第33-59頁）等資料影本附卷 可稽。依首開公平交易法第20條第2款規定，審查原處分是 否適法，當須分別審究：⑴原告對參加人等新進或跨區有線 電視系統業者與渠等之競爭者，有無為差別待遇之行為？⑵ 如有差別待遇之行為，其差別待遇是否有正當理由？⑶該差



別待遇行為是否有限制競爭之虞？而判斷事業之差別待遇行 為是否具正當理由，以及有無限制競爭之虞，即應綜合審酌 前開施行細則第26條所定因素認定之。在為上開判斷前，首 先須說明國內有線電視市場之市場結構及產業特性。 ㈢關於國內有線電視市場之市場結構及產業特性： 1.市場結構：
⑴國內有線電視市場依其交易情形，可分為上游頻道商、中游 頻道代理商及下游系統經營者3階層。
⑵國內有線電視頻道節目之交易流程，係頻道代理商向頻道商 洽談並取得頻道之公開播送權後，再以頻道代理商之名義與 有線電視系統經營者簽訂授權合約，將所代理頻道之公開播 送權授權予系統經營者。依目前實務運作情形，擁有主流、 熱門頻道之頻道商均悉數與頻道代理商簽訂頻道代理契約， 將渠等頻道之公開播送權授權予頻道代理商獨家行使，有線 電視系統經營者如欲取得該等頻道之公開播送權，僅能向頻 道代理商洽談授權事宜，而無法透過其他業者議約或直接請 求頻道商提供授權。是依前述商業模式、交易特性、經營性 質等觀點，頻道商、頻道代理商與系統經營者係屬不同之交 易階層，而頻道代理商於前述交易關係中則居於關鍵性之地 位。
⑶以本案所涉之105年頻道代理爭議為例，當時國內有線電視 市場約有125家頻道商、共提供約301個頻道；中游之頻道代 理商則有7家，包括原告、因與本案類似之無正當理由差別 待遇行為而同遭被告處分之佳訊視聽股份有限公司（下稱佳 訊視聽）、凱擘股份有限公司（下稱凱擘）及其他4家規模 較小之業者；下游之有線電視系統經營者則有65家，包括5 大MSO業者（多系統經營業者；Multiple System Operator ）、獨立系統業者26家及播送系統業者3家。 ⑷其中，原告、佳訊視聽及凱擘等3家事業於104年度全國頻道 代理市場之合計市場占有率已超過7成，具有相當之市場力 ，且該3家事業所代理之頻道數亦為前述7家頻道代理商中排 名前三者。此外，原告、佳訊視聽及凱擘等3家事業與下游 之系統經營者間復有垂直整合之情形，例如原告與凱擘均兼 具MSO系統經營者之身分，分別掌握十餘個系統台，佳訊視 聽之代表人及其配偶亦共同持有數個系統台，該3家事業於 國內有線電視上、中、下游產業均具有不容忽視之影響力。 2.產業特性：
⑴國內有線電視市場原係以特許方式分為51個經營區，嗣產業 主管機關國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）於101年7月27 日公告及102年5月17日補充公告「有線廣播電視經營地區劃



分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務」（下稱通傳 會經營區開放政策），將原51個經營區改以22個直轄市、縣 （市）為最小經營區，並受理新進業者申請籌設經營有線電 視業務或既有業者申請跨區經營。
⑵本案原告為頻道代理商之一，獨家代理包括八大第一台、八 大綜合台、八大戲劇台、TVBS歡樂台、TVBS新聞台、TVBS、 中天新聞台、中天綜合台、中天娛樂台、Discovery及八大 娛樂台等11個頻道，104年度於全國頻道代理市場之市場占 有率約為22.74％。參加人、大豐跨區、新高雄及北都則為 依前述通傳會經營區開放政策向通傳會申請、取得第一期有 線電視營運或跨區營運許可、並已於104年及105年開播之有 線電視系統經營者（下統稱104年起開播之系統經營者）； 渠等為了爭取消費者收視，而與通傳會經營區開放政策前即 已於原51個經營區內經營有線電視業務之系統經營者（下統 稱既有經營區之原系統經營者）從事競爭，即有向包括原告 在內之各頻道代理商購買代理頻道之需求。
㈣原告就其代理頻道105年度之授權，對於「104年起開播之系 統經營者」與「既有經營區之原系統經營者」，無論就契約 規定或實質收費上觀察，均有顯著之差別待遇情事： 1.契約規定之差別待遇：