最高法院民事判決 106年度台上字第2429號
上 訴 人 郭 天
詹 賜 仙
詹 胡 癡
林 淑 芬
詹 福 杉
林 啓 欣
蘇王阿霞
林 金 連
詹 平 山
梁 朝 欽
梁 朝 榮
楊 萬 斷
楊 福 成
趙 中 正
詹 蘇 鳳
詹蘇金蘭
詹 萬 得
林 吳 盞
趙 連 聰
趙 郭 月
楊 閙 進
林 諓
王 樹
林 六 安
梁 文 豪（兼梁王金之承受訴訟人）
梁 秀 勤（兼梁王金之承受訴訟人）
梁 玉 明（兼梁王金之承受訴訟人）
梁 朝 全（兼梁王金之承受訴訟人）
梁 迷 蘭（兼梁王金之承受訴訟人）
趙 漢 祥
趙王美珠
詹 秋 泉
詹 蘇 菊
詹 金 柱
林 文 福
王 鵠 壽
蘇 國 治
林 朝 火
趙 國 正
趙 琴 村
黃 慶 茂
黃 清 直
曾 月 津
王 韻 茹
王 振 吉
王 佳 貞
王 萬 教
陳 龍 源
趙 銘
蘇謝金鑾
梁 文 株
楊鄭阿秀
梁 聯 飛
王蘇秀蘭
王 榮 燦
梁 坤 進
梁 坤 田
王鄭雪花
張 俊 龍
王 陳 蘭
李 維 鼎
李 霞 蕙
趙 國 祥
陳王秀枝
郭 景 濱
鄭 塗 牛
翁 連 壽
蔡 武 憲
王 榮 發
林 西 川
吳 素 娥
陳 三 郎
上72人共同
訴訟代理人 徐 豐 明律師
上 訴 人 王 文 化
王 文 慶
王 詹 鉛
王 南 田
王 雲 成
王 楷 老
王 文 田
王 睦 仁（原名王文全）
王 金 朱
王 映 君
蘇 新 德
蘇 進 旺
詹 成
張 敏 農
詹 進 源
趙 康 美
張黃罔受
張 慶
王 得 榮
楊 萬
王 菊
王 昌
王胡金螺
詹 萬 益
詹王罔腰
許 天 枝
王 俊 傑
王梁夢月
楊 梁 于
楊 川 輝
楊 川 榮
楊 連 頂
王詹彩琴
林陳碧賢
王 仁 傑
楊 順 理
王 高 格
李 乾 道
李 福 村
李 天 德
王 謝 好
趙 建 明
王 健 龍
陳山金田
王 陳 修
王 清 泉
許 錦 村
許胡桂枝
許 安 正
許陳金蘭
蘇 明 章
蘇 金 樹
張 胡 愈
梁 鄭 客
王 武 春
彭 王 尖
王 力
王 財 華
王 錦 蓮
蘇 清 春
蘇洪玉鸞
蘇 粉
王 東 煥
王 天 順
康 罔 流
康 素 蘭
王 大 樹
王梁秀枝
洪 金 進
詹 智 遠
梁 登 祿
蘇 瑟 和
梁 晋 榮
王黃玉蘭
王 馯 翔
張 侯 田
王莊吳忍耐
王 振 松
王 振 芳
張 耿 銘
張黃金愛
張 振 家
張 振 順
張 秀 勤
張 正 浩
張 力 緒
方 莉 如
楊 秀 菊
王 建 清
張 進 勳
張 秀 端
王林美霜
林張玉秀
蘇 月 珠
謝王月花
呂王秀盆
謝王秀珍
王 惠 珠
陳王惠蓮
王 惠 香
王蘇月桃
莊 梁 換
莊 祥 毅
莊 鎔 鴻
莊 靜 如
莊 錦 雀
林 水 泉
林 瑞 卿
林 金 錡
林 金 標
林 崑 龍（即林梁西之承受訴訟人）
林 崑 信（兼林梁西之承受訴訟人）
林 俊 宏（即林梁西之承受訴訟人）
林 淑 芬（即林梁西之承受訴訟人）
王 寶 泉（兼王黃月女之承受訴訟人）
王 延 任（兼王黃月女之承受訴訟人）
王 良 傳（兼王黃月女之承受訴訟人）
王 淑 貞（即王黃月女之承受訴訟人）
王 美 純（即王黃月女之承受訴訟人）
王 淑 秋（即王黃月女之承受訴訟人）
王 淑 芳（即王黃月女之承受訴訟人）
蘇 洧 宏（即蘇老餉之承受訴訟人）
蘇 茂 晟（即蘇老餉之承受訴訟人）
蘇 國 寶（即蘇老餉之承受訴訟人）
蘇 俊 吉（即蘇老餉之承受訴訟人）
蘇 家 弘（即蘇老餉之承受訴訟人）
蘇 鈺 婷（即蘇老餉之承受訴訟人）
上 127 人
共 同
訴訟代理人 陳 適 庸律師
被 上訴 人 科技部南部科學工業園區管理局
法定代理人 林 威 呈
訴訟代理人 吳 小 燕律師
吳 文 賓律師
王 博 正律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國106年7月
4日臺灣高等法院臺南分院第二審更審判決（105年度重上國更㈢
字第1號），提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
第三審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：被上訴人（前為臺南科學工業園區開發籌備處）於民國91年間為開發南部科學工業園區二期基地所需，申請徵收坐落臺南市○○區○○段0000○0地號等673筆、○○區○○段778之2地號等372 筆土地及其上土地改良物，暨已協議價購取得之○○段1858之12地號等975筆、○○段778之4 地號等1271筆土地上之土地改良物。案經內政部於同年8 月22日核准徵收後，改制前之原臺南縣政府（下稱臺南縣政府）乃於91年9月9日以府徵字第0000000000號函公告徵收土地。詎被上訴人急於爭取時效，於公告期間屆滿同年10月21、22日發放土地徵收補償費後，即先行對臺南市新市區、安定區及善化區之農作物種植戶發放數十種地上物之補償費（除夜來香外）。嗣內政部於92年9 月12日以需用土地人已發放土地改良物之補償費為由，撤銷關於土地改良物之徵收。其後，被上訴人竟以夜來香未經認定為與正常種植情形相當之作物，無法辦理協議價購為由，函請臺南縣政府依（修正前）土地徵收條例第5條第2項規定，令安定區及善化區之夜來香種植戶限期遷移，屆期不遷移則逕行除去。臺南縣政府爰於92年10月20日以府地用字第0000000000號函（下稱92年10月20日行政處分）、同年11月28日以府地用字第0000000000號函（下稱92年11月28日行政處分，與92年10月20日行政處分合稱系爭行政處分），分別通知梁開春（上訴人梁鄭客之夫，其後死亡）等人（包含上訴人楊鬧進）、上訴人林崑信等人，應於92年10月27日、12月2 日前，自行遷移或拆除土地改良物，俾免日後執行造成損失等語。乃被上訴人明知伊等（或伊等之被繼承人）於臺南市○○
段○○○段○○○段○○○○段○○地號土地（下稱系爭土地）上種植之夜來香（下稱系爭夜來香）未經徵收及協議價購，仍自同年11月11日起至同年12月間止陸續將之剷除殆盡，致伊等（或伊等之被繼承人）各自受有未能領取「臺南科學工業園區2 期基地徵收土地改良物漏估查估清冊」所載補償費之損害等情，依國家賠償法第2條第2項前段規定，求為命被上訴人給付伊等（含原審追加原告即上訴人林金錡、林金標、林瑞卿，下稱林金錡等 3人）各如原判決附表（下稱附表）「應賠償金額」欄所示金額，及均自96年5 月15日起加計法定遲延利息之判決（未繫屬本院者，不予贅述）。
被上訴人則以：土地若依土地徵收條例辦理協議價購，其土地改良物因協議價購未成，固可另行辦理徵收，惟農作改良物之種類或數量若與正常種植情形不相當者，依（修正前）土地徵收條例第5 條規定，不得徵收補償或辦理協議價購。上訴人種植之夜來香數量與正常種植情形不相當，既經臺南縣政府認定，該機關依土地徵收條例第5條第3項規定，限期命上訴人遷移地上物之系爭行政處分，自無違法。縱認該行政處分違法，在未經撤銷前仍不失其效力，對其他行政機關仍有拘束力。伊信賴該行政處分因而配合臺南縣政府於92年11月11日起會同警局除去夜來香，並無不法，遑論實際僅除去蘇厝段1981地號土地少許且枯萎之地上物。上訴人請求損害賠償，應就其等各自所受實際損害負舉證之責，至查估清冊所載金額僅係按土地面積計算之補償費，並非依種植之農作物數量計算，且從查估至伊於92年11、12月除去間已有相當時日，上訴人就其等所種夜來香於伊前往除去時之現狀為何，應舉證證明。況伊已發放系爭土地之徵收及協議價購款，依民法第66條第2 項規定，上訴人不再擁有土地改良物之所有權，自無從主張土地改良物所有權受侵害。且上訴人之損害賠償請求權，亦已罹於2年時效而消滅等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人（或其繼承人）種植之系爭夜來香，經被上訴人會同警局於92年11月11日及其後陸續除去。按徵收土地時，其土地改良物應一併徵收，但農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分，不在此限，修正前土地徵收條例第5條第1項第4 款定有明文；同條第3 項並規定：該款之土地改良物於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償，屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。臺南縣政府91年12月9 日函復安定區公所謂：「本案委託查估弘基工程技術顧問股份有限公司91年11月18日（91）弘安字第000 號函復貴所，指明該漏估作物係屬涉嫌搶種之作物（甘蔗及夜來香），且依貴所會簽亦認
定係搶種之作物，本案仍請依土地徵收條例第5 條之規定辦理」，又於92年8 月20日函知被上訴人，就系爭夜來香斟酌實際情形辦理協議價購，被上訴人於同年10月9 日復函：「夜來香部分未經認定其種類、數量與正常情形相當，本局無法辦理協議價購」。其後，臺南縣政府核發系爭行政處分，通知梁開春等人（含楊鬧進）、林崑信等人，分別於92年10月27日、同年12月2 日前自行遷移土地改良物，俾免日後執行造成損失，說明⒉均載明：「本案南科二期基地（安定區、善化區），徵收之地上改良物部分種植夜來香農作物數量甚巨，依上開土地徵收條例規定，該不相當部分不在徵收補償範圍」等語。足見臺南縣政府認定系爭夜來香係不應徵收補償或價購之農作改良物，並已通知土地所有人，該機關以系爭行政處分命上訴人自行遷移地上物，未違修正前土地徵收條例第5條第3項之規定。被上訴人申請徵收土地，屬該條項規定之「有關機關」，配合臺南縣政府除去系爭土地上之夜來香，難認係不法之侵害行為。本件上訴人（或其被繼承人）僅楊閙進1 人不服92年10月20日行政處分，及訴外人康富雄、康源德（下稱康富雄等2 人）不服92年11月28日行政處分，分別提起訴願，案雖經內政部訴願審議委員會於93年7月30日及同年8月17日，以用地機關協議價購取得楊鬧進及康富雄等2 人所有土地，其土地改良物因臺南縣政府未辦理徵收，復經內政部撤銷該土地改良物之徵收，系爭行政處分認土地已完成徵收程序，依土地徵收條例規定，通知訴願人限期自行拆遷，與土地徵收條例規定不合為由，撤銷92年10月20日行政處分關於楊鬧進部分及92年11月28日行政處分關於康富雄等2 人部分（下稱系爭訴願決定），依訴願法第95條規定，該訴願決定雖有拘束各關係機關之效力，惟不及於其他上訴人。又上訴人林啓欣、林金連、蘇新德、王萬教、陳龍源、梁文株及李維鼎、李霞蕙之被繼承人李謝金玉（第一審共同原告，其後死亡，下合稱林啓欣等7 人）所有土地係辦理徵收，與系爭訴願決定之理由不同。況徵收（或協議價購）土地上之農作物種類或數量與正常種植情形是否不相當，應就各種植戶之種植情形分別觀察，無從認臺南縣政府認系爭夜來香非正常種植，不予價購或徵收，而命楊鬧進外上訴人（或其被繼承人）拆遷之行政處分，因上開訴願決定而失其效力或屬不法。且依行政程序法第110條第3項規定，臺南縣政府認系爭土地（楊鬧進之土地除外）上之系爭夜來香屬不應徵收或補償之土地改良物，而命拆遷之行政處分，並未經撤銷、廢止或因其他事由而失效，其行政處分之效力仍繼續存在。被上訴人信賴系爭行政處分為有效，配合拆除楊鬧進外之上訴人（或其被繼承人）之夜來香，並無故意過失或不法可言。上訴人雖主張：新市鄉之夜來香種植戶已獲補償，系爭土地之夜來香種植戶亦應補償，惟系爭土地種植之夜
來香，既經臺南縣政府認定不應徵收補償或價購，自無從與未經認定不應徵收或價購之新市鄉夜來香同獲補償。系爭訴願決定雖撤銷關於命楊鬧進拆遷之部分，惟不影響臺南縣政府對於楊鬧進種植之夜來香不應徵收補償或價購之認定，而無土地徵收條例關於應徵收補償或價購規定之適用。楊閙進種植之夜來香，係尚未與土地分離之出產物，依民法第66條第2 項規定，為土地之部分。而楊閙進已取得土地協議價購之價金，應由價購人取得土地及未與土地分離之夜來香之所有權，是被上訴人配合臺南縣政府除去楊鬧進種植之夜來香，無不法侵害其權利可言。從而，上訴人（含林金錡等3人）依國賠法第2條第2 項前段規定，請求被上訴人賠償各如附表「應賠償金額」欄所示金額本息，均無理由，應予駁回等詞，為其心證之所由得，並說明上訴人其餘主張及聲明證據為不足取及無須再予審酌之理由，因而廢棄第一審所為上訴人勝訴之判決，改判駁回其訴，並駁回林金錡等3 人追加之訴。按行政處分之瑕疵，可區分為無效與得撤銷之型態，為維護法治國公法秩序之安定，行政程序法第111 條就行政處分之無效原因，採取重大明顯瑕疵說，該條規定之第1至6款係重大明顯之例示情形，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指瑕疵程度非但重大，且具任何一般人一望即知之明顯外觀；如其瑕疵並非重大或非外觀明顯，尚難謂為無效。至行政處分具有內容之瑕疵，諸如實體法要件不備、裁量瑕疵、不確定法律概念之判斷瑕疵、將法規適用於不該當之事實（涵攝瑕疵）及違背證據法則等情形，行政處分仍生效，惟得由受處分人以行政爭訟程序爭執，或在特定條件下，由行政機關依行政程序法第117 條規定予以撤銷。查林啓欣等7 人所有土地係經徵收程序，其餘上訴人（或其被繼承人）所有土地係經被上訴人辦理協議價購方式取得，土地徵收補償費或協議價購款項均已發放完畢，為兩造所不爭執。則系爭行政處分以土地完成徵收程序，被徵收土地之所有權人對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止，縣（市）主管機關應通知土地權利人限期遷移完竣為由，命該7人限期拆遷，於法有據。至命該7人外之上訴人（或其被繼承人）限期拆遷，雖有將法規（土地徵收條例規定）適用於不該當之事實（協議價購）上，存有涵攝瑕疵之違法，惟依前開說明，尚非行政程序法第111 條所列各款重大明顯瑕疵之無效原因，而屬得撤銷處分之範疇。上訴人主張系爭行政處分有行政程序法第111條第7款無效原因，自始不生效力，已有誤解。又行政處分之撤銷，得就違法或不當之全部或一部為之，其範圍由作成廢棄之行政機關或行政法院裁量決定之。查臺南縣政府所為系爭行政處分，僅楊鬧進對92年10月20日行政處分，訴外人康富雄等2 人對92年11月28日行政處分，提起訴願，經內政部分別於93
年7月30日及同年8月17日作成系爭訴願決定。稽之系爭訴願決定書載明訴願人為楊鬧進、康富雄等2 人（未及於其他人），理由欄分別記載：「本件訴願人（楊鬧進）原所有坐落臺南縣安定鄉○○段0000地號土地…既未依徵收方式取得，且該土地上農作改良物亦經撤銷徵收。乃原處分機關不查，竟認為系爭土地已完成徵收程序，進而依土地徵收條例規定，以92年10月20日府地用字第0000000000號函通知訴願人限期自行拆遷…其認事用法自有違誤，應予以撤銷」、「本件訴願人康富雄原有坐落臺南縣安定鄉○○段00000000000000000000000地號及訴願人康源德原有坐落臺南縣安定鄉○○段0000地號土地…既未依徵收方式取得，且該土地上農作改良物亦經撤銷徵收。乃原處分機關不查，竟認為系爭土地已完成徵收程序，進而依土地徵收條例規定，以92年11月28日府地用字第0000000000號函通知訴願人限期自行拆遷…其認事用法自有違誤，應予以撤銷」等語（見第一審卷㈠第 237、241 頁）。可見內政部訴願決定係就92年10月20日行政處分關於楊鬧進部分，92年11月28日行政處分關於康富雄等2 人部分，予以廢棄，係屬系爭行政處分一部之撤銷。原審因認系爭訴願決定撤銷原處分之效力，不及於楊鬧進以外未提起訴願之上訴人（或其被繼承人），並無不合。上訴人以系爭訴願決定撤銷理由於上訴人間有合一確定關係為由，指稱效力及於其他未提起訴願之上訴人（或其被繼承人），洵非可取。再按行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，行政程序法第110條第3項定有明文。是以行政處分於生效後，如未於法律救濟期間內提起救濟，或放棄行政救濟，或因行政爭訟程序終結而告確定者，即生形式之存續力，產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，並使其效力繼續存在。系爭行政處分既未據楊鬧進外之上訴人（或其被繼承人）提起訴願，亦未經撤銷、廢止或因其他事由而失效，則系爭處分關於命楊鬧進外之上訴人（或其被繼承人）限期拆遷部分，具有形式之存續力，形成一定之法律關係，楊鬧進外之上訴人（或其被繼承人）應受該處分之規制。原審因以被上訴人信賴系爭行政處分有效，依該處分所載之土地徵收條例第5條第3項規定，配合臺南縣政府拆除楊鬧進外之上訴人（或其被繼承人）所有土地上之地上物，並非不法之侵害行為，而為不利於楊鬧進外之上訴人（或其被繼承人）之判決，經核於法並無違誤。復按土地徵收前之協議價購行為，並非徵收程序，仍屬私法之買賣性質。本件除林啓欣等7 人外之上訴人（或其被繼承人）所有土地，係經被上訴人辦理協議價購方式，並於91年3 月間將協議價購款發放完畢，業據其等自承（見第一審卷㈠第24頁），且參諸上訴人提出兩造簽訂之土地協議價購契約書第5條約定：「土地價款付款方式…第1期款…付款
50%。第2 期款：完成所有權移轉登記後付款50%」等語（見第一審卷㈠第283 頁）。被上訴人既已將協議價購款給付完畢，應已完成土地所有權移轉登記，成為土地所有權人，則林啓欣等7 人外之上訴人（或其被繼承人）於土地上種植夜來香，尚未經採收成而為出產物前，依民法第66條第2 項規定，係土地之部分，原審因以被上訴人配合臺南縣政府拆除地上物，無侵害其等權利可言，因而為不利於楊鬧進之判決，於法洵無違背。上訴論旨，係就原審採證、認事之職權行使及其他與判決基礎無涉之理由，指摘原判決不當，求予廢棄，非有理由。
據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第481條、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 13 日
最高法院民事第八庭
審判長法官 王 仁 貴
法官 陳 駿 璧
法官 李 寶 堂
法官 滕 允 潔
法官 林 金 吾
本件正本證明與原本無異
書 記 官
中 華 民 國 107 年 6 月 25 日