最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第315號
上 訴 人 林啟東
林思甄
吳怡蒨
陳伯烱
游藝
潘翰聲
羅嘉明
陳金花
共 同
訴訟代理人 黃正琪 律師
蔡雅瀅 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民
共 同
訴訟代理人 蔡進良 律師
參 加 人 遠雄巨蛋事業股份有限公司
代 表 人 趙藤雄
參 加 人 徐少游即瀚亞建築師事務所
上列當事人間有關環保事務事件,上訴人對於中華民國106年4月
26日臺北高等行政法院102年度訴更一字第108號判決,提起上訴
,本院判決如下:
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人臺北市政府(下稱北市府)於92○00○00○○○○ ○○○00000000000號公告「擬定臺北市原菸酒公賣局松山 菸廠土地為特定專用區細部計畫案」(下稱系爭松菸細部計
畫),續於同年12月30日公告進行BOT招商,經甄選參加人 遠雄巨蛋事業股份有限公司(下稱遠雄公司)為最優申請人 ,並於95年10月3日與參加人遠雄公司簽立「臺北文化體育 園區-大型室內體育館開發計畫案興建營運契約(下稱營運 契約)」。嗣因參加人遠雄公司調整規劃內容並增加體育園 區內設施規模,於96年12月重新提出「臺北文化體育園區整 體規劃案(重新辦理環境影響評估)環境影響說明書」送審 ,經臺北市政府環境影響評估審查委員會(下稱環評審查會 )於99年6月28日第97次會議決議不應開發,但得另提替代 方案重新送審。經參加人遠雄公司另提替代方案即「臺北文 化體育園區整體規劃案-體育園區(重新辦理環境影響評估 )替代方案環境影響說明書」重新送審。經該環評審查會第 104次、第105次及第107次會議討論,於100年5月26日第107 次會議作成有條件通過環境影響評估審查之審查結論(下稱 系爭環評審查結論),被上訴人北市府遂以100年6月16日府 環四字第10034115302號公告審查結論;復以參加人遠雄公 司申請「臺北文化體育園區大型室內體育館開發計畫案」( 下稱系爭開發計畫案)都市設計及土地使用開發許可審議案 (下稱系爭都審案),經臺北市都市設計及土地開發許可審 議委員會(下稱系爭都審會)於100年6月16日會議決議通過 ,被上訴人北市府乃以系爭都審案符合100年6月16日系爭都 審會決議,以100年6月28日府都設字第10034741000號函( 下稱原處分1)准予核備,被上訴人都發局並於核備後核發1 00年6月30日100建字第0181號建造執照(下稱原處分2)予 參加人遠雄公司,並由參加人徐少游即瀚亞建築師事務所( 原徐少游建築師事務所,下稱參加人徐少游)擔任建築師。 上訴人(按原判決中原告共有10人,李財久、林筠佩2人未 上訴,故以下稱「上訴人」者,如未特別說明,均指林啟東 等8人。)不服,對系爭環評審查結論、系爭都審案及原處 分2提起訴願、行政訴訟,經原審法院100年度訴字第1751號 判決(下稱更審前判決)撤銷臺北市政府100年9月29日府訴 字第10009115100號願決定(下稱臺北市政府訴願決定)及 內政部100年11月22日台內訴字第1000230119號訴願決定( 下稱內政部訴願決定),並駁回上訴人其餘之訴。兩造對各 自敗訴部分不服提起上訴,經本院102年度判字第453號判決 駁回上訴人之上訴(即認系爭環評審查結論合法部分)確定 ,並廢棄撤銷上開訴願決定部分,而將關於系爭都審案及原 處分2之爭訟,發回原審法院更為審理,嗣經原判決駁回上 訴人之訴,上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張:
(一)系爭都審會委員應迴避:1、上訴人游藝、李財久、陳金 花為利害關係人,本件主辦機關為被上訴人北市府,該府 具共同開發性質,機關代表委員應迴避審查。2、本件開 發內容包含捷運設施之移設暨連通,臺北大眾捷運股份有 限公司(下稱臺北捷運公司)為執行機構,該公司董事林 麗玉、常務董事黃台生,應迴避卻未迴避。又委員楊逸詠 為本件防火避難性能設計審議會副召集人兼專案評定小組 召集人,都審「前」已參與性能設計審議會議,屬鑑定人 ,應迴避卻未迴避。3、本件討論當時,包含黃台生、林 麗玉及楊逸詠委員在內,僅13名委員出席,縱認機關代表 委員無須迴避,僅扣除該3名委員仍不足法定人數。又本 件都審會議「前」,上訴人游藝在證人施國勳陪同下,先 至被上訴人機關總收文室遞交參加為當事人暨迴避申請書 ,當時都審程序尚未終結,仍有停止之可能。
(二)本件特定專用區之商業休閒遊憩量體,違反系爭松菸細部 計畫及都市計畫法第38條:1、本件屬「文化體育設施使 用為主、商業休閒遊憩為輔」之特定專用區,商業設施僅 能採「附屬」的輔助性設施,不能反客為主。又公告招商 之營運契約草案第9.5條:「臺北市大型室內體育館營運 虧損時,應以營運附屬事業之盈餘填補之」,於得標後、 議約時遭刪除,不僅有違招商公平性,並遭監察院糾正, 可知營運契約修正後,商業設施不再支撐體育本業之營運 ,不符系爭松菸細部計畫容許之土地使用性質。2、系爭 都審案100年6月24日都市設計審議核備報告書(下稱100 年6月24日都審報告)定稿本以「樓地板面積」而非「土 地使用面積」判斷,故主輔關係應以立體的「樓地板面積 」而非平面的「土地使用面積(占地面積)」判斷。又依 100年6月24日都審報告,巨蛋體育館及附屬設施之建築樓 地板面積122,384㎡;附屬事業(商場、文化城、一般旅 館、辦公大樓)之建築樓地板面積202,610㎡,商業設施 面積遠大於體育設施面積。無論單就體育園區部分,商業 容積樓地板面積170,658㎡(59.6%),遠大於體育容積 樓地板面積115,719㎡(40.4%);或以整個文化體育園 區判斷,商業休閒遊憩容積樓地板面積230,650.38㎡(61 .48%),亦遠大於文化體育容積樓地板面積144,509.80 ㎡(38.52%),違反都市計畫法第38條。3、依「台北文 創大樓各樓層進駐現況」表「量體類別」欄所載:各樓層 進駐量體,絕大多數均屬辦公室(51.88%)、商場(22. 35%)、旅館(18.98%)等,顯屬商業用途;各層進駐 單位均辦理「商業登記」,確屬商業使用。而本件「開放
空間」依主要計畫內容,屬「休閒遊憩空間」,若以土地 使用面積判斷主輔關係,加計開放空間後,佔64.56%的 商業休閒遊憩,仍遠大於僅佔35.44%之文化體育,可證 本件商業量體過多,已造成公安疑慮。
(三)將接駁車臨停區移至建築線內,並將相同寬度之四線道改 劃為五線道,已違反系爭環評審查結論、環評法第17條: 1、系爭環評審查結論要求:「(三)本基地忠孝東路側 應再退縮一車道以避免影響主幹道車流」,惟本件僅「巨 蛋廣場前由建築線退縮約2.5m,將接駁車臨停區部分移設 置建築線內,並調整忠孝東路路型新增1車道」,未退縮3 公尺以上空間。又系爭環評審查結論僅針對「退縮一車道 」予以審查並通過,「新增一車道」之方案並未提出、亦 未通過環評審查,自不得為開發許可。2、本件違反系爭 環評審查結論,有違一般公認價值判斷標準;以原處分1 取代環評變更程序,有違法定正當程序;不願調整規劃內 容,由臺北捷運公司董事、常務董事擔任都審委員,放水 通過節省移設設施成本之方案,有違法定正當程序、不當 連結禁止等情,終致原為解決交通問題之系爭環評審查結 論無法發揮功效,有違公益原則。
(四)本件違反系爭松菸細部計畫:
旅館及辦公大樓等商業服務設施,設置於忠孝東路側,與 系爭松菸細部計畫不符。又依系爭松菸細部計畫:「為創 造逸仙路向已延伸動線系統,於基地內逸仙路向北延伸方 向延續設置一條銜接逸仙路地下化之基地內通路(進、出 各三車道)」,惟本件僅規劃「二進三出」車道;交通動 線規畫檢討結果僅稱:「歷經十餘次交通專案審查及七次 委員會審核後通過」,「未」如其他欄位認定「符合」。(五)旅館、辦公大樓側「雲梯車救災空間」不符合「規畫消防 車輛救災活動空間指導原則」第2點第2、3款:1、旅館棟 樓高20層,雲梯消防車救災活動空間應寬8公尺、長20公 尺以上,且操作救災空間與建築物外牆開口水平距離應在 11公尺以下。惟旅館北側靠鍋爐房之道路寬僅7.8公尺; 旅館及辦公大樓東側設有廊道,雲梯車受該廊道阻隔,僅 能停在寬約20公尺之廊道外,不符操作救災空間與建築物 外牆開口水平距離應在11公尺以下要求。2、依被上訴人 104年安檢結果,本件消防安全有:(1)建築量體過大導 致災害風險劇增;(2)商場與巨蛋共構造成安全危機; (3)各棟地下停車場整體連通,災害易蔓延擴散;(4) 戶外空間無法容納所有逃生民眾;(5)消防救災無法進 行等問題。其中,安檢報告指出「救災通道預留面積不足
」,被上訴人都發局簡報指出「消防車運作空間寬度需按 以8公尺計算」,與上訴人主張之問題相符。
(六)本件顯有不正確的資料或不完整的陳述之瑕疵:1、都審 過程委員、承辦科、民眾質疑本件工程過於靠近古蹟而有 破壞之虞,惟都審報告宣稱:「開挖對古蹟之影響性應可 合乎保護準則之規定施工對古蹟之影響應在容許範圍」、 「…應可確定古蹟於本案開挖過程中之安全性…」等語, 造成古蹟多處受損。又大巨蛋基地地質軟弱,限建範圍至 少為大眾捷運系統兩側水平淨距離50公尺,惟本件工程開 挖範圍離捷運板南線僅12.7公尺,造成捷運板南線受損, 可見原處分1顯有不正確資料或不完整陳述之瑕疵。2、D 棟旅館及E棟辦公大樓均為地上20層、地下5層,且高度均 超過90公尺;B棟商場樓地板面積達30,000平方公尺以上 ,且地下街、地下商場與地下公共運輸系統相連,依建築 技術規則總則編第3條之4,應檢具建築物防火避難性能設 計計畫書及評定書,經中央主管建築機關認可。而「建築 物防火避難性能設計認可」為建照核發之前提要件。惟上 揭評定書審查期間,參加人遠雄公司之代表人趙藤雄與審 查單位內政部營建署代表人即葉世文間,就A7合宜住宅案 有期約賄賂情形;而建造執照申請資料,亦有「變造」之 嫌,依行政程序法第119條,參加人遠雄公司就原處分2有 「信賴不足保護」之情形,應撤銷原處分2。3、本件工程 經被上訴人都發局認有必要委託結構外審,依臺北市建造 執照申請有關特殊結構委託審查原則第1點,應依建築法 第34條第1項將其結構設計委託審查。惟原處分2於100年6 月30日核發,距結構預審結論作成僅隔7天;且由建照注 意事項附表項次1301:「……經國立臺灣大學工學院地震 工程研究中心100年6月23日100工震字第264號函(下稱臺 大地震中心100年6月23日函),建議結構預審准予通過; 詳細結構設計應於申報放樣勘驗前完成結構委託審查。」 ,可知原處分2核發時僅經「結構預審」,顯出於不正確 資料或不完整陳述之瑕疵。
(七)原處分1如有瑕疵,原處分2亦同有瑕疵:1、系爭松菸細 部計畫係依都市計畫法第23條發布之行政命令,違反該細 部計畫或都市計畫法第38條、環境影響評估法第17條等規 定,均有罰則;劃設消防車輛救災活動空間指導原則第2 點第2、3款、建築技術規則建築構造編第57條、建築物基 礎構造設計規範第四章等,攸關公共安全,上揭規定均屬 強制規定。2、依本院98年度判字第509號判決,本件屬應 辦理都市設計審議之建案,依臺北市建築管理自治條例第
39條,應依審定結果申請建築執照,原處分1如有瑕疵, 依違法性承繼之法理,原處分2亦同有瑕疵,應予撤銷。(八)參加人徐少游不應擔任原處分2之設計人:1、參加人徐少 游與被上訴人所屬教育局之「臺北文化體育園區委託規劃 服務契約」(下稱系爭服務契約),直接適用政府採購法 ;大巨蛋甄選投資廠商程序,依政府採購法第99條適用政 府採購法;依促進民間參與公共建設法(下稱促參法)第 47條得準用政府採購法。是本件自應適用或準用或至少類 推適用政府採購法施行細則第38條,故參加人徐少游既協 助澄清規劃疑義義務,又擔任原處分2之設計人,有義務 衝突。2、本件招商過程,被上訴人北市府所轄教育局曾 就「開發量限制」對不同廠商作出不同答覆,最後僅臺北 巨蛋企業聯盟(即參加人遠雄公司之前身)參與投標,並 於得標後大幅增加開發量體。參加人徐少游建築師受託提 供本件規劃服務,製作「徵求民間參與興建暨營運臺北文 化體育園區-大型室內體育館開發計畫申請須知」(下稱 申請須知)附錄五所列先期計畫書、可行性評估報告、環 說書等各項資料,於相關書件之量體配置列入不計入法定 容積之「停車場」,引導潛在投資廠商認為申請須知2.2. 4開發量上限「總樓地板面積9萬6千坪(約316,800平方公 尺)」包含「停車場」在內。是本件不應容許參加人徐少 游擔任原處分2之設計人。
(九)本件都審人數有低估情形:1、依被上訴人都發局簡報資 料,大巨蛋園區可容納142,096人,參加人遠雄公司依「 防火避難綜合檢討報告書申請認可要點」自行計算之避難 人數亦高達141,481人,而本件有效戶外疏散空間只能容 納60,000人,參加人遠雄公司明知疏散空間不足,於100 年6月24日都審報告載有「……本案巨蛋觀眾席40,000席 與周邊附屬事業13,733人,共計約有53,733人於緊急時進 行避難……」,刻意低估避難人數,並忽略各建物之避難 需求,可證原處分1出於不正確的資料或不完整的陳述之 瑕疵,且可歸責參加人遠雄公司。2、依原處分2存根附表 項次55(6)之記載,大巨蛋體育館:地下3層(球場)容 留人數15,000人;地下2層、地上2層、地上3層、地上4層 (觀眾席)容留人數總人數40,962人,可知建照部分,容 許地下3層(球場)增設15,000席,與其他各層人數合計 達55,962人(15,000人+40,962=55,962人),超過環評許 可之40,000席避難人數,明顯低估等語,聲明求為判決: 原處分1及內政部訴願決定均撤銷;原處分2及臺北市政府 訴願決定均撤銷。
三、被上訴人則以:
(一)本件都審委員中之機關代表及府外委員毋庸迴避:1、按 依行政程序法第33條第1項規定,僅行政程序之「當事人 」始有申請公務員迴避之權利,系爭都審案程序中,僅參 加人遠雄公司為程序當事人,縱認上訴人為法律上利害關 係人,仍非本件程序當事人。又上訴人游藝、陳金花及李 財久3人於系爭都審案審議程序當天曾申請參加為當事人 ,惟獲准參加前仍非程序當事人,自無行使行政程序法第 33條之權利。另系爭都審案於被上訴人北市府登錄收受上 訴人游藝等3人之申請狀前即已結束,即應駁回。上訴人 游藝等3人對上開駁之決定未5日內提請上級機關覆決,已 程序失權。2、系爭都審會係合議制且依法行使職權之單 位,相關都審委員就系爭開發計畫案之審議,並無利益衝 突、偏頗之虞等情形。又捷運系統與系爭開發計畫案無直 接關係,且捷運公司未參與系爭開發行為。另系爭都審會 議審議與本件建築物防火避難性能設計審查,係兩種不同 程序而不能混為一談。且依建築物防火避難審查評定作業 要點規定,建築物防火避難性能設計計畫書及評定書係由 專案評定小組審議會作成,不得因楊逸詠委員擔任財團法 人臺灣建築中心之專案評定小組審議會議召集人或副召集 人與擔任系爭都審會議審議委員之任職期間有重疊,即認 定具備前程序之鑑定人身分。況本件建築物防火避難性能 設計計畫認可處分係於100年6月27日作成,乃在系爭都審 案會議之後。3、觀諸上訴人所提原證86之錄影光碟,皆 係拍攝發言中委員之畫面,並無全場畫面視角,僅為承辦 科員口頭報告目前有13位委員已達開會標準,故無法以該 光碟得知實際參與本件審議案確實為幾人、該兩名遲到委 員是否稍後便立即入席實際參與本件審議案。
(二)本件文化體育園區之文化體育設施與商業設施主輔判斷標 準,未違反系爭松菸細部計畫及都市計畫法第38條:1、 本件若從文創大樓及大巨蛋體育設施之興建、營運之方法 (BOT)及目的觀之,其他商業設施顯係輔助文化、體育 設施而存在;縱不採此觀點,也應以體育園區內各設施之 土地使用面積比例,為「主輔關係」判斷基準。2、觀諸 文化園區與體育園區二部分合併之全區圖,商業設施面積 僅佔全園區之基地面積之10%,體育設施、文化設施及其 他開放空間等則共佔全園區之基地面積之89%,足見系爭 開發計畫案商業設施並未違反系爭松菸細部計畫。3、依 申請須知第2.2.4條規定,系爭開發計畫案之商業及其他 相關設施量體總額可達61,000坪,遠高於體育設施量體,
故被上訴人北市府擬訂系爭松菸細部計畫之本意,本即未 設有「文化體育設施量體必須大於商業量體」之限制,更 不以二者量體大小做為判斷其「主輔關係」。4、另臺北 文創大樓面積65%係專門限定為文創及其周邊資源產業進 駐,乃政府用以扶植文創產業,提升我國文化競爭力之重 要文化設施,不可計入商業使用部分。
(三)系爭工程銜接逸仙路地下化之基地內通路,僅規劃為「二 進三出」之車道,未違反系爭松菸細部計畫:1、本件規 劃設計忠孝東路側已依環評委員及都審委員之意見,將基 地於巨蛋廣場前建築線退縮約2.5m,將接駁車臨停區部分 移設至建築線內,並調整忠孝東路路型新增往西方向一車 道,而於忠孝東路側退縮一車道,未違反系爭環評審查結 論。2、文化體育園區北側原為第三種工業區,被上訴人 北市府配合將該區土地變更為道路用地,並辦理「變更臺 北文化體育園區北側第三種工業區為道路用地細部計畫案 」(下稱道路用地細部計畫),惟因民眾堅決反對將逸仙 路北延接到忠孝東路四段553巷。故原松山菸廠土地為特 定專用區都市設計管制要點有關逸仙路北延,與忠孝東路 四段553巷連通之規定,業經嗣後之都市計畫變更而有所 修正,而無再適用之餘地。因此參加人遠雄公司於逸仙路 北延基地內通道規劃二進三出車道,經系爭環評審查結論 通過,被上訴人審核後認尚屬合理,並無違法。(四)本件未違反松菸土地專用區細部計畫:
系爭松菸細部計畫無禁止於忠孝東路設置商業設施之規定 ,且忠孝東路二段至五段沿線多屬商業使用,故於該路段 設置旅館及辦公大樓等商業使用,亦符合該軸帶之發展定 位,無違系爭松菸細部計畫之規定。又所謂於忠孝東路側 設置辦公大樓及旅館,僅係大樓側邊(側面面積較小)而 非正面(面寬較大)面對忠孝東路,且與忠孝東路路沿間 隔著廣場,兩者間尚有段距離,嚴謹而言,亦不能認定辦 公及旅館大樓設於忠孝東路側。
(五)本件消防安全並無問題:1、觀諸100年6月24日都審報告 書第八章消防救災與逃生動線計畫,應以園區內之消防搶 救動線作為判斷之標準,惟上訴人主張之道路並非消防搶 救動線,自不可以園區任一通道之寬度不足,遽以認定有 違相關消防規範。2、被上訴人所為系爭都審案,事涉都 市計畫法規,且就諸多事項(包括「設計構想」有關「消 防救災空間及動線規劃」一項)而為綜合性、合議性審查 ,消防救災空間及動線規劃僅係其中一項,是上訴人以都 市設計審議過程中部分委員質疑防災避難為據主張防災消
防避難公共安全問題,於法並無可採。3、原審程序中, 被上訴人北市府公布由「臺北大巨蛋安全體檢小組」作成 之總結報告書,其體檢之基礎是:被上訴人就參加人遠雄 公司103年12月間第三次變更設計申請所為104年1月22日 都審核定之圖說及104年3月13日現勘建築現狀,顯與本件 原處分1通過之設計圖說有所不同,故不能以此安檢總結 報告,作為原處分1、原處分2違法之證據。
(六)原處分1並無出於不正確資料或不完整陳述之瑕疵:1、上 訴人所提系爭開發計畫案對古蹟及捷運之影響,有部分係 來自民眾意見而欠缺具體證據;縱以事後古蹟或捷運設施 發生損害情事,反推原處分1有出於不正確資料或不完整 陳述之瑕疵,既無直接證據,所論顯不足採。2、建築執 照之發放及都審核備,係獨立之行政處分,縱認作成在前 之處分有瑕疵,在未經撤銷前仍屬有效,對其他行政機關 仍具有拘束力,此即「構成要件效力」。被上訴人都發局 有以系爭環評審查結論及原處分1之結果作為發放原處分2 之義務,而不得為歧異不同之認定;亦不得以原處分1有 瑕疵為由,逕認原處分2係違法而應予以撤銷。3、本件建 築物防火避難性能設計計畫及評定,已依法經由「財團法 人臺灣建築中心」審查評定通過,並經內政部以100年6月 27日內授營建管字第1000805608號核發認可通知書,此項 認可通知書應定性為行政處分,基於「構成要件效力」、 「存續力」,被上訴人及行政法院應受其拘束。4、大巨 蛋係中空挑高球體設計,屬特殊結構建築物,為確保公共 安全(結構安全),依建築法第34條第1項後段規定,自 得行政委託予國立臺灣大學工學院地震工程研究中心進行 結構外審,且經審查結構設計預審通過,其餘技術審查部 分,亦經建築師及專業工業技師依法簽證負責。又被上訴 人都發局基於便民,於結構外審預審(包含結構平面、主 要架構簡圖等結構系統以及施工方法等)通過後,即可依 起造人申請先發給建造執照,但依「臺北市建造執照申請 有關特殊結構委託審查原則」第3點、第6點等規定,起造 人必須在放樣動工前完成詳細細部結構設計(如配筋量) 委託審查通過後始得以申報放樣勘驗,進行後續施工,故 建造執照注意事項附表內容,性質上可謂建造執照處分所 附「停止條件」之附款,是無論建造執照之核發於法解為 「羈束處分」或「裁量處分」,若係裁量處分,建管機關 本有裁量權而得於核發建造執照時附附款,上開附款內容 自無違法;若係羈束處分,亦因上開建造執照注意事項附 表內容既在促使申請人即起造人完成處分法定要件(細部
結構設計外審通過),而以該要件作為附款之內容,且與 主要規制內容有正當合理關聯,揆諸行政程序法第93條、 第94條規定,自屬合法。
(七)參加人徐少游與被上訴人北市府所屬教育局於92年8月份 簽訂之系爭服務契約,性質上屬私法契約,即徐少游建築 師是否有違反系爭服務契約與原處分2是否合法無涉;又 系爭開發計畫案之規劃與系爭服務契約有很大的不同,無 法以此連結即主張原處分2有違法情事。
(八)參加人遠雄公司未刻意低估避難人數:本件都審歷程係從 96年開始至100年6月28日始核定通過,據內政部函示依當 時實施都市計畫定期通盤檢討實施辦法(即100年1月6日 修法前)第8條第2項所例示事項,即為都市審議之審議範 疇,惟有關「防災、救災空間及設施配置事項」係於100 年1月6日始新增,本件審議當時自不須將此事項納入審議 範疇事項(中央法規標準法第18條但書參照);至於此與 臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則所規定消防 救災之事項,乃屬兩事等語,資為抗辯。
四、參加人意旨略謂:
(一)參加人遠雄公司:1、上訴人在申請委員迴避之時,並不 具有本件程序當事人身分。又上訴人未獲得被上訴人都發 局通知參加為當事人。且上訴人至今無法證明其已依法申 請都審委員迴避,故被上訴人自無須停止該都審會議之行 政程序。2、本件招商規畫之文化體育園區,未違反都市 計畫法第38條之規定:(1)大巨蛋館內有大量空間作為 運動使用、大量廣場及文化園區內之歷史中庭花園與廣場 ,均未記入樓地板面積,若以樓地板面積計算,將無法切 實反映系爭大型室內體育館與文化古蹟之功能及設置目的 ,故「主輔」標準應依各設施之土地使用面積(即法定建 蔽率)為標準。(2)本件之基地面積為102,285㎡,實設 建蔽率為54.43%,遠低於法定之60+5=65%上限,且戶外 開放空間與綠化面積為46,611㎡(佔基地面積之45.57% ),體育館建蔽面積為32,080㎡(佔基地面積之31.36% ),商業設施建蔽面積為23,594㎡(佔基地面積之23.07 %),建蔽面積體育館為商業設施之1.36倍,體育館占地 面積比商業設施還大,且仍保有大量之戶外空間,是以文 化、體育園區之文化與體育之特定用途之土地使用面積為 標準推定主輔關係,並未違反都市計畫法第38條之規定。 (3)本件係以大型室內體育館之興建營運為主要目的, 其餘附屬事業,僅係輔助大型室內體育館而設;本件土地 面積10.2公頃,容積率可達240%,目前僅為211%,建蔽
率可達60+5=65%,目前僅為54%,均低於法定標準。3、 退縮一車道、北延車道等,均未違反松菸土地專用區細部 計畫:(1)本件環評審查會於100年5月26日環評審查會 第107次會議作成「本基地忠孝東路側應再退縮一車道」 ,係以「避免影響主幹道車流」為考量,故於後續規劃設 計忠孝東路側車道時,依環評委員意見進行「將基地於巨 蛋廣場前自建築線退縮約2.5公尺」;「將接駁車臨停區 部分移設至建築線內」;「調整忠孝東路路型新增往西方 向一車道」等修改。嗣於100年6月16日都審第310次會議 中,都審委員就環評審查會決議「忠孝東路應再退縮一車 道」並通過,被上訴人北市府亦於100年6月23日函確認修 正完成,故「退縮一車道」未違反系爭環評審查結論。且 交通等級於園區未辦活動時比現況更優、有活動時亦不亞 於現況。(2)考諸當地民眾反對將市民大道南支線匝道 連接到忠孝東路四段553巷平面道路、以及將該553巷拓寬 並與逸仙路北延道路連接,臺北市都市計畫委員會遂進行 道路用地細部計畫案,於99年10月7日第618次都市計畫委 員會議決議二載明:「案內東西向道路維持專案小組結論 東側不予連通忠孝東路四段553巷」,並於99年12月6日公 告實施,併記載於都市計畫書。從而參加人遠雄公司另行 提出整體設計調整方案,經都審委員多次審查及要求調整 方案後,始取得都審委員之認可。被上訴人臺北市都審會 自有判斷餘地,法院亦應尊重都審委員之專業判斷。4、9 2年9月29日生效之「變更臺台北市原菸酒公賣局松山菸廠 工業區土地為特定專用區主要計畫案」第2條「土地使用 」第3款「附屬及相關商業設施」載明:「考量特定專用 區未來開發經營方式擬以BOT委外招商,沿忠孝東路、 光復南路及市民大道側得規劃專用區附屬及相關商業設施 以強化特定專用區商業服務機能及提高招商開發誘因。」 該主要計畫為系爭松菸細部計畫之上位計畫,且系爭松菸 細部計畫亦未禁止於忠孝東路側,故本件之商業設施設置 於忠孝東路側符合主要計劃及細部計畫之立意。5、本件 消防安全並無問題:(1)依「劃設消防車輛救災活動空 間指導原則」之要求,在道路寬度方面:依上開原則第1 條規定,消防車輛通行之道路或通路最寬僅需4公尺,本 件提供6公尺之通道,比法規要求更為寬廣。在消防車救 災活動空間方面:依上開原則第2條第3款第1目規定,供 雲梯消防車救災活動之空間需求為:「6層以上未達10層 之建築物,應為寬6公尺、長15公尺以上;10層以上建築 物,應為寬8公尺、長20公尺以上」,本件依園區內各棟
建築物之高度,規劃雲梯車操作空間。並符合同款第5目 規定,雲梯消防車操作救災空間與建築物外牆開口水平距 離在11公尺以下之規定。(2)100年6月24日都審報告確 實已依委員意見修正完成,並由該中心核發「建築物防火 避難性能設計評定書」,賡續由營建署依法辦理認可後核 發「建築物防火避難性能設計計畫認可通知書」,營建署 依法辦理認可之通知書(行政處分)實非本件爭點。6、 原處分1之適法性認定,係以處分作成當時之事實及法律 狀態作為判斷基準。本件上訴人所稱之古蹟、捷運毀損純 屬違誤,且係在工程興建中(都審決定作成後),此與工 程興建前所作成都審決定之適法性無涉。又原處分1及原 處分2,分屬不同之行政處分,個別依據不同之法令作成 ,行政訴訟法並無規定須將二者之效力作連帶判決。若原 處分1有瑕疵,但原處分2是獨立之處分,亦不受影響。7 、依「臺北市建造執照申請有關特殊結構委託審查原則」 第6點規定,於申報開工前完成正式審查即可,故於預審 完成後即可取得建照,無須於取得建照當時審結。且本件 工程其後確實也取得結構外審通過,足證原始原處分2之 作成並無任何瑕疵。8、本件工程是依促參法辦理,並非 依政府採購法。參加人徐少游擔任建照設計人,與先前徐 建築師為被上訴人北市府所屬教育局進行之系爭服務契約 之內容無涉,且系爭服務契約早已期滿失效,縱使沒期滿 也不衝突,本件巨蛋設計係由國外協力廠商HOK(後更名 為POPUL OUS S+V+E)建築師事務所擔任,參加人徐少游 僅擔任協助檢討國內法規與行政審查流程,自不得僅因參 加人徐少游曾進行本件初期可行性評估,即逕認原處分2 違法。9、參加人遠雄公司未有刻意低估避難人數之情事 :(1)環評之人數計算係在統計「產生廢棄物人數」對 環境造成之影響,與防火避難審查之「避難人數」之計算 或與消防局核計營運時之「容留人數」,兩者顯有不同, 是以在相同量體、總樓地板面積下,若依不同審查規範分 別計算,所得之人數亦各不相同。(2)本件在「臺北文 化體育園區整體規劃案-體育園區(重新辦理環境影響評 估)替代方案環境影響說明書」與100年6月24日都審報告 均記載「避難人數」為53,733人,係假定在巨蛋活動尖峰 時刻,火災模擬情境為一處火源的原則下,全園區僅巨蛋 棟著火,其他各棟完全沒著火,且其他各棟因有防火區劃 而無立即之避難需求,加上其他周邊附屬事業人員只出不 進的情境下,估計園區內身處於建築物外之人數約為13,7 33人,加計巨蛋棟40,000席次,故100年6月24日都審報告
記載之避難人數為53,733人。又本件建築物防火避難性能 設計審查則以全區為計算基準,包括巨蛋棟以及商場棟、 影城棟、旅館棟、辦公棟等,合計允許最大安全避難總人 數為14.1萬人,兩者計算基準完全不同,且不能攀引討論 。(3)至於「臺北市特定場所容留人數管制規則」所規 定之「容留人數」,係為確保特定建築物之公共安全、衛 生、安寧或公共利益,作為建築物申請營業登記、開幕營 運後之人流管制規定,商場等特定使用用途,於取得使用 執照後、開幕營運前均需送消防局審查,以列管建築物之 「容留人數」。因為法規目的不同,故本件容留人數115, 905人,有別於100年6月24日都審報告之避難人數53,733 人,不能混為一談。
(二)參加人徐少游:1、被上訴人北市府所屬教育局與參加人 徐少游簽訂之系爭服務契約,性質上屬私法契約,與原處 分2之效力無涉。又系爭服務契約第7條第9款關於限制執 行系爭服務契約之人員從事相關商業活動之約定,屬被上 訴人北市府教育局與參加人徐少游建築師事務所間之私法 約定。2、建築師為建築師法規定之專門職業人員,依經 濟部96年11月15日經商字第09602149510號函釋意旨,並 無商業登記法之適用,亦即建築師事務所並非「商業」,
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