公平交易法
最高行政法院(行政),判字,107年度,267號
TPAA,107,判,267,20180510,1

最　高　行　政　法　院　判　決
107年度判字第267號
上 訴 人　東亞運輸倉儲股份有限公司
代　表　人　歐聲源
訴訟代理人　周宇修　律師
被 上訴 人　公平交易委員會
代　表　人　黃美瑛
上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國106年1月19
日臺北高等行政法院105年度訴字第954號判決，提起上訴，本院
判決如下：
　　主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
　　理 由
一、中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）於民國10 3年4月30日以（103）櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會 員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用 機械費〔即每計費噸新台幣（下同）55元，下稱系爭費用〕 之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託 運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，主 旨略以：「本會會員公司為反映人工及作業成本…等，為疏 緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103年7月1日起恢 復收取『CFS出口貨物進倉機械使用費』相關事宜乙案，敬 請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」，爰造成多位 檢舉人去函被上訴人檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法聯合 行為禁止規定。經被上訴人認定上訴人及訴外人長春貨櫃儲 運股份有限公司等21家貨櫃場業者（下稱上訴人及訴外人等 或上訴人等21家業者）共同決定於103年7月間聯合恢復收取 系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散 服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定， 命上訴人及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止 共同決定收系爭費用之違法行為，並裁處上訴人1,300萬元 罰鍰。上訴人不服，提起行政訴訟經原判決駁回，上訴人不 服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）上訴人恢復收取系爭費用，實因貨運裝卸業務已虧損多年 ，上訴人除倉儲業務外尚包含運輸業務，惟就近年倉儲與 運輸業務皆因各項成本高漲，上訴人於楊梅站貨櫃場主要 以出口作業為主之倉儲業務更是長期虧損，前又得知臺中 收取系爭費用有成，故經考量公司業務永續經營、持續提 供服務品質及該收費內部作業建置期間後，擬於103年7月



8日恢復收取，上訴人未與訴外人等有任何合意。（二）上訴人於103年2月26日第13屆第7次貨櫃儲運協會理監事 會議之代表為歐彥楷執行經理及業務部劉副理，會議中無 人提及有關恢復收系爭費用；會後餐敘提及討論恢復收費 ，僅有耳聞其他業者提及業者間早已知悉之臺中收費。又 歐執行經理因貨櫃儲運協會蔡秘書邀約協同出席103年2月 19日會議，會前不知悉相關內容及議題，亦未有協商之意 圖與事實。另歐彥楷之陳述紀錄顯示，上訴人及訴外人等 未有討論之意思聯絡，其所述之4次協調會皆非103年2月1 9日會議，顯見被上訴人忽略上訴人之人員陳述內容，更 未見其簽名。且上訴人從未稱中國貨櫃公司及長榮儲運公 司於當日會議有提起臨時決議討論北部比照臺中模式，可 見被上訴人認事用法有諸多錯誤與誤導之處。
（三）上訴人於五堵及楊梅經營內陸貨櫃櫃場，南部地區之經營 模式主要為配合及協助輪船公司於商港內之作業提供勞務 ，所有收費機制皆由輪船公司所制定，上訴人僅配合作業 及代收付，兩者雖同屬貨櫃場經營，經營模式結構卻不相 同。又上訴人於南部地區之貨櫃場，因輪船公司未收取系 爭費用，故上訴人基於政策配合，亦無收取該項費用。另 南貨北運、北貨南送多係指因海運承攬運送業因考量其自 身最大利益綜效自行配櫃之現象，絕非貨主將其貨品決定 由北運南或反之轉與他櫃場交易；如貨主因收取系爭費用 造成區域選擇，則另需負擔更高額之運費及運輸途中所可 能產生的風險，可見是否收取系爭費用對於貨主轉單之誘 因甚低。況臺中於102年底開始收取系爭費用，尚未見貨 主轉單效應；相反地，若上訴人僅取消北部地區優惠而形 成轉單效應，更足證上訴人並無從事限制競爭之全國聯合 行為。縱被上訴人將本件市場界定為全國，然全國「各地 」是否恢復收取系爭費用仍不一致，可見不存在聯合行為 。再者，被上訴人不應於要件判斷時循單一地區觀察，限 縮收取費用之地域範圍；卻於影響之市場效果與市場評估 刻意放大為全國，以此作為聯合行為之地理市場判斷。（四）原處分認定各家業者之違法動機、目的與類型，皆違反聯 合行為，且為追求不當利益，違法次數、間隔期間與持續 期間亦皆相同，僅違法所得利益、事業規模及資力等有所 不同，各家業者之裁罰金額卻有十萬至上千萬不等之差距 ，顯見原處分無實質審酌各項裁罰因素。又上訴人僅對於 「不存在聯合行為」加以否認，然被上訴人據此認上訴人 有較大之惡性，但其他亦否認之業者亦有裁處數十萬者， 顯然被上訴人恣意對上訴人為較高之裁罰。另上訴人非本



件產業龍頭，恢復收取系爭費用實未獲利，被上訴人逕以 事業規模、經營狀況及市場地位推論上訴人獲利較豐，復 未提出比較各事業間之事證為據，自屬裁量濫用。且認上 訴人因聯合行為取消優惠獲致利益，則上訴人之「年營收 」或「總營業額」，其中上訴人使用各項設備、機械、人 事與營運成本，以及稅金，不得併算入上訴人因本件行為 所獲致之利益。縱上訴人積極促成本件聯合行為，相較依 同此理由裁罰之長春儲運公司、中國貨櫃公司及中航物流 公司之金額卻高達4倍之多。況依原處分認定，上訴人之 市占率甚至低於中國貨櫃公司，其裁罰金額卻少於上訴人 ，被上訴人無積極證據予以支持，足見裁罰金額顯有裁量 瑕疵等語，聲明求為判決：原處分關於上訴人部分撤銷。三、被上訴人則以：
（一）上訴人及訴外人等均經營貨櫃集散站業務，屬同一產銷階 段之事業，彼此間具有水平競爭關係，而於102年12月10 日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7 次理監事聯席會議，利用會後餐敘聚會溝通討論恢復收取 系爭費用。又為恢復收取該費用，上訴人及訴外人等透過 貨櫃儲運協會主動聯繫基隆市報關商業同業公會（下稱基 隆報關公會）協商代繳系爭費用未果，是上訴人及訴外人 等於103年4月底、5月初將恢復收取之函文或公告提供予 貨櫃儲運協會，由協會轉知輪船、船務代理、海運承攬運 送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公會 ，表達各倉儲業者將自103年7月1日起共同恢復收取系爭 費用。又上訴人應透過較有利之價格、品質、服務或其他 交易條件等爭取交易機會，是上訴人本應依經營成本差異 、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否恢復 收取；然上訴人及訴外人等卻利用上情，降低任一家單獨 恢復收費之競爭風險，並導致各貨櫃場一致於103年7月間 恢復收取之結果，顯屬相互約束事業活動之行為且足以影 響貨櫃集散服務供需之市場功能。
（二）本件已有十數家承認會後餐敘有討論恢復收取系爭費用； 有2家否認討論或拒絕接受調查，惟代表該2業者參與相關 會議及餐敘之已離職職員均表示確有討論決定恢復收取； 2家表示配合其他業者討論結果恢復收取，可見前開業者 陳述內容彼此相符。貨櫃儲運協會表示103年2月26日當日 及會後並無會員表達不願配合恢復收取系爭費用等。基隆 報關公會亦表示貨櫃儲運協會及其會員分別於103年2月19 日、3月初及3月26日至該公會商討系爭費用之收費模式， 雖每次出席會員未必相同，但協商過程是以代表協會所有



會員皆要恢復收取系爭費用之立場洽談等，加以上訴人10 4年2月11日、協會理事長林澤宇等陳述紀錄均可見，上訴 人參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取案 關費用之訊息，可見上訴人恢復收取案關費用，並非出於 獨立考量決定之單純跟隨行為。
（三）系爭費用屬貨櫃集散站出口倉庫業務之一環，依航業法第 44條規定，經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請 航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記 後，始得營業，且貨櫃集散站貨櫃貨物進出須受海關監督 管理，從貨主、船舶運送業及海運承攬運送業之角度而言 ，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之 倉儲服務不同，彼此間無需求及供給替代性，原處分於市 場界定爰以「貨櫃集散服務」為產品市場。又上訴人及訴 外人等在地理市場之界定上，應以貨櫃場之交易相對人可 以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域作為範圍，非 僅侷限在上訴人貨櫃場所在地點作為地理市場，蓋上訴人 及訴外人等面對的貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等 交易相對人遍及全國，且數量眾多，而上訴人提供服務之 範圍並不限於所在地區者，上訴人調漲收費後，交易相對 人能夠轉換至全國各地區之貨櫃場，且無相關法規限制上 訴人不得爭取所在地區或其鄰近區域以外之交易相對人。 況貨主交貨所在意的是船期安排及能否順利於交期內順利 送達買方，船公司在各港口亦有其船期安排、艙位是否滿 載之考量，故貨主、船公司尚非完全以所在地區之貨櫃場 出口貨物，而有南櫃北運、北櫃南送之情形，加以財政部 關務署亦證上訴人提供服務之對象遍及全國。再者，上訴 人與訴外人等基於基隆報關公會對於代繳系爭費用反彈甚 鉅，並屢次拒絕貨櫃場業者代繳之請求，最後雙方協商未 果，於103年4月底、5月初，將恢復收取之函文或公告提 供予貨櫃儲運協會函轉輪船、船務代理、海運承攬運送業 、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公會週知 ，且受文者亦包含上訴人所提及其他地區之報關公會。又 貨櫃場恢復收取系爭費用，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交 易，個別業者很難單獨恢復收取；或表達貨櫃場想單獨恢 復收取，易造成貨主轉換交易對象，故自其他訴外人等之 陳述可證，上訴人稱臺中收取系爭費用，無發生轉單效應 云云，殊不足採。
（四）上訴人自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利益， 其每月出口CFS運量約5萬CBM、年運量約60萬CBM，則其10 3年7月起至104年6月預估恢復收取系爭費用之年營收約3,



300萬元。復計算全國31家貨櫃集散站經營業市場占有率 （含運量及營業額）及21家貨櫃場違法所得利益等調查所 得事證可知，上訴人所推估之運量及營收，與實際運量及 營收相當；而上訴人103年7月前原未收取系爭費用，惟自 103年7月起至104年6月止已實際獲取之不法利益高達3,34 2萬元，僅次於長榮儲運公司。又訴外人中國貨櫃公司於 五堵貨櫃場，103年7月至104年6月之實際運量及不法利益 均低於上訴人甚多（中國貨櫃公司臺中貨櫃場未涉及聯合 行為），被上訴人衡酌上訴人及訴外人等違法行為實際所 得利益不同，及公平交易法施行細則第36條之其他各項因 素，爰對不法利益最高之長榮儲運公司處以1,725萬元罰 鍰，對次之上訴人處以1,300萬元罰鍰，未違反比例原則 。另原處分僅以103年7月至104年6月之1年期間計算其不 法利益，其實際違法期間乃自103年7月至105年4月被上訴 人處分後始停止，違法期間長達1年10月，上訴人實際不 法利益實高於3,300萬元甚多，倘以上訴人之運量推估， 其不法利益將高達6,050萬元，原處分僅處以1,300萬元罰 鍰，實屬輕罰。則上訴人違反聯合行為禁制規定明確，行 政機關就執法目的手段本有裁量權限，在數個皆為法律所 許可之措施任擇處理，在法律上應受同等評價，要無權力 濫用或逾越權限。被上訴人援引公平交易法第15條規定論 處，依同法第40條第1項前段規定，有權選擇「限期停止 」、「限期改正」或「罰鍰」等不同法律效果。況原處分 業據同法施行細則第36條並考量行政罰法第18條相關規定 ，審酌上訴人及訴外人等本件行為，屬嚴重危害市場機能 之限制競爭行為類型，且內容又屬價格聯合之「惡質卡特 爾」，未逾法定裁量之範圍，亦無過當且未違反比例原則 ，原處分自無裁量濫用之違誤等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件應適用104年2月修法後公平交易法之規定：1、按行 政法上之狀態犯或繼續犯之認定，可比照刑法理論，所謂 狀態犯，又稱即成犯，指行為一旦造成法定之違法狀態， 犯罪即告既遂，通常亦告終了；犯罪完成後，實行行為雖 已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在於特 定違法狀態的導致。繼續犯則指行為人之意思，足以決定 行為所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行 為人以其意思決定這個一違法狀態的持續時間。行為人之 行為只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為 人如未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行 ，而不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該



違法狀態結束之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是 犯罪的實行，謂之繼續犯。2、行政法上之聯合行為，採 取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為 合意，但事後未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂， 但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若 實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為 之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的 持續時間，故在其停止基於該合意而來的「作為」或「不 作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用 行為時之法律（本院99年度判字第186號判決意旨可稽） 。3、本件上訴人及訴外人等共同決定自103年7月間恢復 收取系爭費用，上訴人及訴外人等依據聯合行為之合意， 持續收取系爭費用迄被上訴人於105年4月22日作成原處分 為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續中 ，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處。（二）原處分將市場界定為「全國」「貨櫃集散服務」，且未細 分為「系爭費用之貨櫃集散服務市場」，尚無違誤：1、 依公平交易法第4、5條等規定，所謂地理市場，只要交易 相對人理論上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區 域範圍，即為已足。本件依報關公會聲明、與會業者訪談 紀錄，可知業者害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易 ，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能 。2、觀諸貨主交貨最注視「交貨期限內順利送達買方」 ，只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之 海運業者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包 括其所指定之貨櫃場）。若某貨櫃場依系爭費用之最上限 收費，交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同 航線其他海運業者進行交易，其轉換區域可至全國各地區 之貨櫃場。且船公司縱簽約指定貨櫃場，非無可能經核准 增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口（內陸貨櫃 場之轉運費用由船公司負擔，船公司不必變更停靠港口亦 可直接變更所指定之貨櫃場），上訴人不收取系爭費用或 收費較低，除可降低貨主之整體出口成本外，亦有可能爭 取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事 競爭之可能，故原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國 」，尚無違誤。3、上訴人及訴外人等均係貨櫃集散站經 營業者，其經營貨櫃集散站業務，含貨櫃貨物之儲存、裝 櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼 營進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准 與貨櫃集散站有關之業務（見貨櫃集散站經營業管理規則



第2條），因倉儲服務不須經海關檢驗，貨櫃集散服務則 須經海關檢驗，故自上訴人之交易相對人（即貨主、船舶 運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需 求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本件自應 以「合法貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務 」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應 僅計算「合法貨櫃集散服務」業者之市占率，不應包括倉 儲服務業者。4、「貨櫃集散服務」之收費，依上訴人費 率表即列有貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費 、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使 用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本件聯合行為 合意內容僅及於系爭費用，即將本件產品市場依該項費用 更予細分界定，故本件所謂市場及市占率，自不能再依3 噸以下貨物更為細分。又依交通部航港局（下稱航港局） 提供之資料可知其所經管之貨櫃集散站有41站，共31家業 者，而參本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者六成 ，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率 ，該21家業者亦占八成以上，自足以影響市場功能。（三）上訴人確參與聯合行為之合意：1、上訴人於102年12月10 日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7 次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運 公司等討論恢復收取系爭費用，依與會業者訪談紀錄之記 載，可知各業者均早有收取規劃，於餐敘時達成聯合恢復 收取系爭費用之合意，可見上訴人恢復收取系爭費用之行 為，係基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之 單純跟隨行為。至上訴人人員歐彥楷陳述紀錄，只是證明 上訴人確有參與102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃 儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議及會後餐 敘，既使未就陳述者之陳述一句不漏而為記載，亦無「無 證據能力」之可言。2、系爭費用雖經主管機關核定，但 僅係收取之上限，只要不超過上限，各貨櫃業者可自行決 定所收費之價格，是經核定之營業費率表並不當然等同於 業者實際收取之費用，若業者認為有恢復收取之需求，可 在該上限費用之下，「個別、自行」恢復收取，故訴外人 中央貨櫃倉儲股份有限公司及大三鴻國際貨櫃股份有限公 司雖僅收取系爭費用50元，而未達系爭費用之核准上限， 無礙於本件聯合行為之成立。又上訴人等21家業者「聯合 」恢復收取系爭費用，將原先為零之價格調漲至費率表之 價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使 所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平交易法第



14條之規定無違。至所稱歐盟的反壟斷機構對14家貨櫃航 運業者在媒體上公布漲價預告的方式實施「價格串通」認 為無需干涉，縱使為真，亦僅該機構就主客觀環境之價值 判斷，與我國環境不同，行政法院自不受拘束。另本院10 1年度判字第705號判決，與本件聯合行為特性不同，自不 能比附援引。3、航港局在102年12月10日起至103年7月之 本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可 否恢復收取系爭費用，更沒有授意貨櫃場「聯合」恢復收 取，航港局是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收 取系爭費用後，始因下游反彈而介入處理，包括發函給相 關業者、於103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率 之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」等， 均未涉及「聯合行為」之合法與否。況依航港局函請貨櫃 儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函內容可知，航港 局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨 櫃儲運協會行為可能涉及公平交易法，自不能因航港局備 查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即 謂本件依貨櫃場之產業特性不構成聯合行為。4、上訴人 透過貨櫃儲運協會通知輪船、船務代理、海運承攬運送業 、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協） 會有關收取系爭費用之事宜，目的是要對抗報關公會會員 之反抗，既可達到漲價效果，又可避免貨櫃場因收費起始 點、價格不一而互相競爭，故「允予報關行系爭費用一成 退佣之報酬，利誘報關行代收」，是臺中能夠收取系爭費 用之主因。但因臺中港與基隆港之情形不同，基隆之報關 公會不願代收系爭費用，故而由貨櫃儲運協會發文恢復收 取系爭費用，自不能主張「過去一向透過公會而採取共同 行為」而阻卻已既遂之聯合行為。
（四）原處分並未裁量濫用，亦未違反比例原則、有利不利一體 注意原則、不當連結禁止原則：1、上訴人103年7月前原 未收取系爭費用，上訴人除否認聯合行為及積極促成聯合 行為外，其自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利 益，出口CFS運量637,428CBM、恢復收取系爭費用之營收 33,421,905元，僅次於訴外人長榮儲運公司，且上訴人10 3年7月至105年8月，出口CFS運量741,206CBM、恢復收取 系爭費用之營收36,722,180元，而原處分僅以103年7月至 104年6月計算其不法利益，若依其實際違法期間（自103 年7月至105年4月被上訴人處分時為止）來計算，上訴人 實際不法利益高達6,050萬元（依運量估算），原處分僅 處以1,300萬元罰鍰，並未過重。2、違法行為所獲得之利



益，相對而言就是被害人之損失，是一種危害之概算，不 是要計算行為人之營業所得稅或綜合所得稅，當然不是要 計算行為人不法所得之「淨利」，公平交易法施行細則第 36條所稱之「違法行為預期之不當利益」，亦無扣除行為 人「違法行為之成本」之用意。3、中國貨櫃公司縱市佔 率較上訴人為大，但違法行為之五堵貨櫃場前開期間之實 際運量及不法利益均低於上訴人甚多，被上訴人審酌上訴 人及訴外人等本件行為，屬嚴重危害市場機能之限制競爭 行為類型，且內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依 上訴人否認聯合行為、積極促成聯合行為之可責任，違法 所得利益，違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第 36條之其他各項因素，對獲取最高不法利益之長榮儲運公 司處以1,725萬元罰鍰，對獲利第二高之上訴人處以1,300 萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則、有利不利 一體注意原則、不當連結禁止原則等語，因將原決定及原 處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）原判決稱聯合行為因行為態樣之不同，而可能為即成犯或 繼續犯，顯與公平交易法第15條之意旨相悖：1、依104年 2月施行之現行公平交易法第14條、第15條第1項本文第40 條第1項等規定，現行公平交易法對於聯合行為之要件更 加寬泛、罰則亦更重，顯見修正前公平交易法之規定有利 於行為人，故若有新舊法適用之爭議時，應有行政罰法第 5條但書之適用，而適用修正前之公平交易法第7條、第14 條、第41條第1項等規定（本院98年度判字第419號判決） 。2、聯合行為之構成要件是否該當，皆係以行為人何時 進行合意為判斷時點，當行為人經意思聯絡完成合意後， 該行為即屬既遂而告終結，嗣後之執行合意與否，並非構 成要件本身，尚不影響聯合行為業已完成之事實（本院99 年度判字第380號判決），故聯合行為既類似於刑法之狀 態犯而非繼續犯，則無所謂「違法行為持續」之概念。3 、依原判決之意旨，本件上訴人及訴外人等於102年12月 10日、103年2月26日達成合意，應適用修正前公平交易法 之規定，惟原判決適用現行公平交易法之規定，顯有違反 行政罰法第5條但書之違誤。4、原判決既稱實際執行該合 意屬於聯合行為構成要件之一，又稱「若有證據可認定事 業確實參與聯合行為合意，則聯合行為已然既遂」等語， 先與本院對於聯合行為之要件解讀不符，嗣又有理由矛盾 之違法。
（二）縱認本件應適用現行公平交易法第14條，惟原判決對上訴



人不利之證據，未給予上訴人閱覽後表示意見之權利；對 上訴人有利之證據，未附理由而不予採納：1、原判決對 於對上訴人不利之證據，即十數家承認會後餐敘有討論恢 復收取系爭費用之陳述內容、貨櫃倉儲協會之陳述意見、 基隆報關公會之意見，未賦予上訴人閱覽後表示意見之權 利，亦違反本院104年度判字第493號判決「資訊可分原則 」之意旨。又原判決引用104年2月11日上訴人執行經理歐 彥楷之陳述記錄，惟依該紀錄之內容以觀，歐彥楷係稱： 「...本公司代表於現場對此並未表示意見」等語，顯見 上訴人與其他貨櫃儲運協會會員未有討論，更遑論有意思 聯絡；4次協調會皆非被上訴人所稱之103年2月19日會議 ，足見被上訴人僅擷取上訴人部分說法而拼湊至他處，惟 原判決均未有所駁斥，顯有理由不備之違法。2、原判決 對於上訴人有利之重要證據，即航港局航務字第10300037 47號函、上訴人恢復收取系爭費用之說明等，未附理由而 不予採納，顯有未依職權調查、不備理由之違法。（三）原判決有適用公平交易法第14條不當之違法：1、現行公 平交易法第14條第3項增加「推定」條款，被上訴人若無 法說明合意之態樣，自無法合法適用公平交易法第14條。 又上訴人執行經理歐彥楷於餐會過程均未表示意見，亦未 與其他與會者討論，顯見上訴人並無任何要約與承諾，當 非屬公平交易法第14條第1項所稱之「協議」，當場更無 任何「合意」可言，可見原處分對於上訴人之行為描述當 非正確；原判決對此更無著墨，自不能得到上訴人與其他 受處分有就回復收取系爭費用達到合意之結論。另被上訴 人有義務說明，上訴人與訴外人之合意態樣為何，惟被上 訴人僅泛稱上訴人具有其他方式之合意云云，原判決亦未 清楚說明，當與公平交易法第14條之要件不符。2、本院 101年度判字第705號判決之精髓，在於「應收取諮詢費之 建議，本係一般服務交易之當然結果，非屬另於交易外附 加之限制條件」，故將無償行為轉化為有償行為，屬回復 交易本質，並無構成對交易之限制，自無公平交易法聯合 行為禁制規定之適用，而與是否為專技人員、修法與否無 關，故本件應有本院101年度判字第705號判決之適用。惟 原判決逕認本件當無本院101年度判字第705號判決之適用 ，顯有違背法令之違法。3、被上訴人稱競爭法之執法應 與國際接軌，故參考他國法制進行執法，當屬必然。今國 內貨運與航運業者面對歐盟各國貨運廠商同樣、甚至更艱 難之經營困境，且連年之虧損與不斷上漲之各項成本對比 他國有過之無不及，上訴人考量成本迫於無奈下，不得已



回復收費，就此引用歐盟之案例作為重要參考依據，原判 決當得以公平交易法第14條「足以影響生產、商品交易或 服務供需之市場功能者」要件，認本件對市場無顯著影響 為由，而不予處罰。然原判決就此卻未予斟酌，即認為歐 盟案例與我國之主客觀環境皆有不同而不採，難謂適法。 4、港務局於系爭費用之收取上具有相當之影響力，此觀 航港局104年11月30日航北字第1043104967號函、交通部 交航（83）字第009043號函可知，上訴人在國家公權力行 使下，根本沒有自力調價之空間，而應排除公平交易法在 本件之適用。惟原判決仍謂本件應適用公平交易法，實有 適用公平交易法不當、理由不備之違法。
（四）原判決對市場界定之見解，有判決理由矛盾、理由不備之 違法：1、原處分、原判決忽略本件實際上並無轉單效應 之現實，以想像之情境作為裁罰之論據；又未經調查及查 證，執意認定業者間所擔憂者為全國市場之競爭，顯為入 罰於上訴人而作出倒果為因之解釋方式，顯有理由不備之 違法。2、以現有實務案例，尚無「開始收取系爭費用後 ，原有的貨（船）主將貨轉至其他未收取系爭費用之櫃場 或碼頭」之案例。又貨（船）主移轉櫃場，所需考量的成 本絕非系爭費用一項，亦非以系爭費用之成本為主要考量 。若以一般性貨物而言，假設系爭費用為每CBM NTD 55， 1 CBM約12箱，每箱內假設有12件貨物，上訴人徵收之機 械使用費平均每件貨物僅NTD 0.38；若貨主將貨物移至高 雄，貨主可能須多額外負擔NTD 5,000以上之貨車費，平 均分攤至每件貨物時需增加NTD 34.7，所增加之成本高達 91倍，顯見原處分、原判決所謂「北貨南送」之現象，僅 屬臆測與想像。3、若以「全國」為地理市場之界定，表 示業者擔憂單一地區取消優惠將造成影響，則各業者間應 該是合意一起取消「全國」之優惠，「全國」一起恢復收 費，方能達到限制競爭之效果，如果僅取消一定區域之優 惠，反造成轉單效應之業績衝擊，可見原處分、原判決一 方面將市場界定為「全國」，復又認定上訴人於北部地區 恢復收取系爭費用之行為符合聯合行為，兩者間存在有明 顯之邏輯矛盾。
（五）原處分之裁罰額度，確有違反比例原則、有利不利一體注 意原則、不當連結禁止原則等情事：1、公平交易法之聯 合行為，違反的是「公平競爭之客觀秩序」，未必存在真 正之被害人，以及被害人之實質損失，公平交易法第14條 亦不以有「被害人」或「造成傷害」為要件，則原處分、 原判決所謂「被害人損害」之相對概念即屬：「違法行為



所獲取之利益」，並以此作為主要之裁罰審酌因素？甚至 以作為支持被上訴人作成遠高於其他業者數十甚至數百倍 裁罰額度之理由？2、原處分所認定之利益，並無實際舉 證，然原判決卻疏於調查指摘。又上訴人使用各項設備、 機械、人事與營運成本，以及稅金，皆係上訴人尚未取消 優惠時即存在之費用項目，自不應併算入上訴人因本件行 為所獲致之利益。3、上訴人否認本件聯合行為之存在； 縱認該當聯合行為之本質，則違反之各家業者均為「惡質 卡特爾」，然強調此一因素亦無法說明為何上訴人遭致高 於它業者數十、數百倍之裁罰。4、若被上訴人所非難者 為「合意」行為，而非「收取費用」之行為，則業者間之 合意應無輕重之分，其內容、強度、方向應屬一致，自不 存在有人的「合意」比較可惡、有人的「合意」比較輕微 之區分，顯見被上訴人恣意違法等語。
六、本院按：
（一）公平交易法第4條規定：「本法所稱競爭，指2以上事業在 市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件， 爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市 場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍 。」第14條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具 競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式 之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品 、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之 行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能 者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議 以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共 同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務 特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依 據之因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其 他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法 所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」第15 條第1項規定：「事業不得為聯合行為。但有下列情形之 一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可 者，不在此限：……」第40條第1項規定：「主管機關對 於違反……第15條……規定之事業，得限期令停止、改正 其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5 千萬元以下罰鍰……。」準此可知，凡處於同一產銷階段 之競爭事業彼此間有以契約、協議或其他方式，就商品或 服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易 地區或其他相互約束事業活動之行為，為共同決定之合意



，致影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，即構成 公平法第14條所定之聯合行為。
（二）聯合行為包括事業間之「合意」與「相互約束事業活動之 行為」在內。如事業間於達成聯合行為之「合意」後，並 繼續據以為「相互約束事業活動之行為」，其性質核屬繼 續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼續。故縱使於公 平法修正前即實施繼續性之聯合行為，苟其行為終了係在 法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合行為應適用修正 後公平法之規定。經查，上訴人等21家業者利用貨櫃協會 於102年12月10日及103年2月26日召開第13屆第6次及第7 次理監事聯席會議之會後餐敍，達成聯合恢復收取系爭費 用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自103 年7月初統一收取，繼續收取至被上訴人於105年4月22日 為原處分止，為原判決所確定之事實。則原判決以上訴人 等21家業者於公平法修正前達成恢復收取系爭費用之合意 ，於104年2月4日公平法修正時，該聯合行為仍繼續中， 故本件應適用修正後之公平法等情，核無違誤。至上訴人 等21業者雖於恢復收取系爭費用後，相繼向航港局報備， 惟因渠等並未於報備前、後停止收取系爭費用，自難認渠 等基於聯合恢復收取系爭費用之合意而繼續收取系爭費用