土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院(行政),訴字,106年度,104號
KSBA,106,訴,104,20180424,2

高雄高等行政法院判決
106年度訴字第104號
民國107年4月3日辯論終結
原 告　經濟部加工出口區管理處
代　表　人　黃文谷
訴訟代理人　林石猛　律師
張宗琦　律師
徐仲禮
被 告　高雄市政府環境保護局
代　表　人　蔡孟裕
訴訟代理人　何嘉昇　律師
葉智偉
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政
府中華○○000○00○00○○市○○○○○00000000000號、106
年1月18日高市府法訴字第10630067200號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
　　主 文
訴願決定（高雄市政○000○0○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定書）及原處分（被告105年3月3日高市環局土字第10531670100號函）均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。　　事實及理由
一、爭訟概要︰
緣高雄市楠梓區和平段2小段571-1、572、572-2、590、592 ○○○段0○段00○00○0○00○00○0○00○○號土地（下稱 系爭場址）為中華民國所有，由原告設置楠梓加工出口區， 並為系爭場址之管理人。行政院環境保護署（下稱環保署） 於民國100年至101年期間在楠梓加工出口區執行周界外及區 內地下水採樣查證，發現該區東北側周界外之監測井（編號 E00261、E00262）地下水三氯乙烯及1,1-二氯乙烯污染物濃 度逾地下水污染管制標準（下稱管制標準）；區內台灣北澤 股份有限公司三廠（下稱北澤公司）之監測井（編號E00315 、E00318）及日月光電子股份有限公司三廠（下稱日月光公 司）之監測井（編號E00321）地下水三氯乙烯污染物濃度亦 逾管制標準；楠梓加工出口區東北側周界外之6處監測井（ 編號E00261、C185S、C186S、C188S、C193S、C194S）地下 水含氯有機物與該區內編號E00315、E00318、E00321等3口 監測井具有相關性。另被告於104年6月18日及6月22日至29 日進場執行地下水採樣作業，檢測結果顯示編號E00315、E0



0318、E00321及E00261等監測井之地下水三氯乙烯污染物濃 度均逾管制標準，經被告審酌調查事實證據及陳述意見後， 審認系爭場址地下水污染來源明確，且地下水污染物濃度均 逾管制標準，爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法） 第12條第2項、同法施行細則第10條等規定，以104年12月3 日高市環局土字第10442289702號公告（下稱系爭公告）為 地下水污染控制場址。嗣被告為減輕系爭場址之污染危害及 避免污染擴大，乃依土污法第15條第2項規定，以105年3月3 日高市環局土字第10531670100號函（下稱系爭處分），命 原告於文到日起先行採取相關應變必要措施及每3個月提出 應變必要措施執行進度報告。原告不服，就系爭公告及系爭 處分分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起本件訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨：
1、被告未依法詳實調查地下水污染來源與位置，逕以系爭公 告公告系爭場址為控制場址，有未依法調查、認定事實不 當之違法：
⑴主管機關公告地下水污染控制場址，必須就地下水污染物 濃度是否達管制標準，及地下水污染來源是否明確進行查 證，而所謂「來源明確」，乃指依查證、調查結果及資料 ，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，如 其查證程序、判斷或確認要件有欠缺，該項公告即於法有 違。依據被告104年9月15日高市環局土字第10438937400 號函及系爭公告，其認定系爭場址有地下水污染物濃度超 過管制標準，係經多次地下水污染情形調查，檢測結果發 現原告所轄加工出口區東北側周界外之監測井（編號E002 61）地下水三氯乙烯及氧乙烯、區內北澤公司之監測井（ 編號E00315、E00318）及日月光公司之監測井（編號E003 21）地下水三氯乙烯污染物濃度逾管制標準。然依據系爭 公告「公告事項：一、污染行為人姓名或名稱：待查證。 」可知被告並未查知污染行為人，對於尚未查知之污染行 為人，於何時、何地、以何種方法造成系爭場址地下水污 染，尚未查明，只能因上列4監測井監測數據，得知系爭 場址地下水有受污染情形。又土污法施行細則第8條就「 污染來源明確」要求主管機關判斷、確認造成地下水污染 之物質外，並須就造成地下水污染之「位置」加以判斷、 確認。本件固然得因上列4監測井監測數據，得知系爭場 址地下水有受污染情形，然地下水與河川相同，具有流動 特性，被告如何判斷、確認控制場址之污染來源非該處地 下水流原因，例如，來自其上游所致？被告是否因此地下



水流特性有於系爭場址旁，特別是上游處查證、調查污染 行為人為何人？以如何方法、行為造成系爭場址地下水污 染？牽涉公告為控制場址之法定要件即「污染來源明確」 是否合致，及應如何採行有效應變必要措施，自屬系爭公 告是否合法之重要要件，應先予釐清。
⑵被告及訴願決定認為系爭場址之污染行為人是否已經查明 ，「與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公 告為控制場址之要件」，所持見解，與最高行政法院判決 向來就土污法「污染來源明確」所示見解，已有不同。且 認定污染行為人為何人，與造成地下水污染之位置（來源 ）兩者密切相關，並直接關係應採取何種有效管制或應變 必要措施，以減輕污染危害及避免污染擴大。況且，在有 污染行為人（尚未查明之）、造成地下水污染來源（位置 ）、原因或行為（造成污染之行為如洩漏、棄置、排放、 滲透污染物等；參土污法第2條第15款、第16款）仍未查 明前，縱使公告系爭場址為控制場址，亦未能根本溯源， 從有效、完全解決系爭場址地下水受污染問題，可見因被 告怠行查證或查證不實，其公告系爭場址為控制場址，即 屬違法。在污染來源不明確、未能查證周詳前，主管機關 之裁量應受比例原則之限制，依據土污法規定體系及其精 神，先依土污法第27條規定公告劃定地下水受污染使用限 制地區及限制事項。於依土污法第27條規定公告劃定地下 水受污染使用限制地區及限制事項同時，再依據同法第15 條採取應變必要措施。於此，土污法第15條採取應變必要 措施之主體以主管機關任之為原則。
⑶原告早自101年起，即報經被告同意持續於系爭場址執行 污染整治工作，因被告無法明確確認污染來源與位置（特 別是「點」位置），原告無法對症下藥，形成事倍功半、 耗費諸多無謂時間、金錢、人力窘境。近期投藥結果，更 發現因仍有污染團流入，致投入生物製劑進行污染改善後 之監測結果尚無法低於管制標準，且整治成效檢測數據亦 有持續上升情形，可證被告就污染來源並未查證明確，致 污染無法有效控制及整治。
2、原處分有裁量濫用及違反比例原則之違法： ⑴被告在未能確認污染來源明確情況下，仍作成系爭公告， 無非欲迴避依據土污法第15條應由自己採取應變必要措施 之義務，同時全未考慮於污染來源不明確情形，對土地關 係人侵害較小之土污法第27條第1項規定，先行公告劃定 地下水受污染使用限制地區及限制事項，逕行公告系爭場 址為控制場址，將義務轉由原告承擔。此時，原告將由土



污法第27條第1項準用第25條規定結果，由單純配合污染 整治計畫、適當措施實施之配合地位，轉為必須以自己為 採取應變必要措施主體地位。被告復利用系爭公告已經作 成之事實，再循土污法第15條第2項規定迴避自己依據同 條文第1項應自行採取應變必要措施之責，當有怠為裁量 及行政行為違反比例原則之違法。
⑵依「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」（下 稱公告作業原則）第2點第2項後段、第3點第1項、第4點 第6項規定，可知關於公告控制場址重在「明確性」，並 無強制要求必須公告全廠（場）區所有地號為場址，係以 「是否有擴散疑慮」為標準，視個案需求得僅公告部分地 號土地，或以座標範圍表示之；尤其於土地分割後，更應 檢討分割後地號是否有污染情形，適時辦理解除無污染虞 慮地號管制。鈞院100年度訴字第377號判決，亦引用上開 作業原則表示相同見解。又就土壤檢測結果達污染管制標 準之農地，雖土污法施行細則第13條第2項規定得以事業 名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之，然環保 署91年8月9日環土字第0910052720號函釋亦指出：「對於 未進行土壤檢測之地號依法不得公告其為土壤污染控制場 址」。上述環保署作業原則及函釋，就公告控制場址之範 圍，以污染是否有擴散疑慮、有經檢測為公告範圍之標準 ，無非比例原則之實踐，避免造成義務人過度負擔。 ⑶再以本件公告範圍而言，系爭公告僅公告高雄市○○區○ ○段○○段00○號部分土地，並以A至J端點座標標明範圍 。可見被告知悉行政行為應有行政程序法第7條比例原則 、第10條對人民有利情形注意義務規定適用，非當然即以 地號為公告控制場址單位，容許個案情形僅公告單一地號 部分土地，及循環保署公告作業原則以端點座標標明控制 場址範圍，絕非僅能以各地號之全部土地為公告控制場址 方法。被告以編號E00315、E00318、E00321及E00261等4 個監測井監測所得數據，判斷系爭場址有地下水污染物濃 度超過管制標準之情形，但4個監測井分別位於高雄市楠 梓區和平段三小段46-3（E00315、E00318）、二小段592 （E00321）、三小段49（E00261）等3筆地號土地上，被 告卻未檢附科學數據、地下水流位置關係等證據、理由， 將上開4個地號土地以外之和平段二小段571-1、572、590 、和平段三小段46、48、48-1等6筆地號土地一併公告為 控制場址範圍，且位處地下水流上游位置之E00322、E003 16、E00317並無檢測數值超標情事，系爭公告竟將控制場 址擴大至A、B點（東北側）、D點（東南側）、E點（西南



側）、F點（西北側），該等端點形成之封閉區域土地範 圍，顯然已經超乎E00261、E00315、E00318、E00321四點 連線之封閉四邊形土地範圍甚多，根據最高行政法院103 年度判字第643號判決意旨，此項公告方法顯然已經造成 原告過度之負擔，益見系爭公告有裁量濫用及違反比例原 則之情。
⑷高雄市○○區○○段○○段000○號土地面積高達8,781平 方公尺，被告僅有在該地號土地東北側邊緣處E00321井檢 測出污染物濃度超過管制標準；同段三小段46-3地號土地 面積達6,609平方公尺，被告亦同樣僅有在該地號土地東 北側邊緣處E00318井檢測出污染物濃度超過管制標準，該 2筆地號絕大部分土地並未進行檢測，且地下水流乃上、 下游關係，因而無污染擴及同地號土地其他範圍之疑慮； 另有多筆土地全無設置監測井，獲得檢測數據。是系爭公 告控制場址方法，顯與上揭環保署公告作業原則、函釋及 公告控制場址應循是否有擴散疑慮之科學上準則，及法學 上比例原則有違。由是可知，系爭公告之範圍顯有裁量濫 用之違法。
3、依據土污法第15條第1項及第2項規定，可查知主管機關對 於控制場址負擔採取應變必要措施之主要責任，污染行為 人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人僅居 於補充之地位。被告並未能查明污染行為人及污染來源， 且被告作為地方環保之專業主管機關，原即為土污法應變 必要措施之義務主體，亦有最高行政法院101年度判字第 58號判決闡釋在案。則被告既未能查明污染行為人及污染 來源，即應依法承擔責任，而非將責任推由原告，被告以 系爭公告公告控制場址後，再依土污法第15條第2項規定 ，以系爭處分命原告於文到日起先行採取相關應變必要措 施及每3個月提出應變必要措施執行進度報告，其承繼系 爭公告之違法性，同屬違法。
4、原告非污染行為人，僅為管理系爭場址之行政機關，應由 被告協調或申請土污法所定「土壤及地下水污染整治基金 」（下稱土污基金）執行並支付應變必要措施費用，被告 全然未予考慮即系爭處分命原告以其公務預算或基金執行 應變必要措施、負擔費用，同有裁量怠惰之違法： ⑴採取應變必要措施義務人依法已經排有優先順序，依次為 污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所 有人，可知其義務順序安排乃與造成土壤、地下水污染可 歸責性密切相關。然是否當然「僅」由此5種身分之人依 序為應變必要措施義務人，考諸地方主管機關亦為執行應



變必要措施義務人，及土污法成立有土污基金得為執行應 變必要措施主體、負擔相關費用主體等，即應以審視環境 基本法、土污法規範體系，究竟應由誰作為執行應變必要 措施之主體，應由地方主管機關於個案作成各該相關處分 時，依法應行審酌，並為裁量之事項。原告亦為行政機關 ，所有經費、基金編列、運用均依法受有限制，尤其，原 告僅為加工出口區管理機關，本身未有製造生產事業活動 ，亦無輸入受指定公告物質，自始無可能為污染行為人、 潛在污染責任人，亦因此無需向土污基金繳付土壤及地下 水污染整治費。不若被告除作為法定地方環保主管機關， 具備環境污染整治專業，可自立為執行應變必要措施主體 如前述外，並對土污法設立之土污基金，有向中央申請、 協調運用之權能。被告未能考慮自身擔負之義務與責任， 自立執行，亦未考慮原告同具行政機關身分，尤其不事製 造生產、輸入物質等事業活動，及向中央申請、協調運用 土污基金等重要因素，逕以系爭處分命原告採取相關應變 必要措施及每3個月提出應變必要措施執行進度報告，其 適法性誠有疑義。
⑵被告只因4監測井監測數據得知系爭場址地下水有受污染 情形，然並未能查知污染行為人及於何時、何地、以何種 方法造成系爭場址地下水污染。基此，被告如何能斷言既 有之地下水污染，是因「加工出口區所造成之危害」？如 何不是區外、系爭場址以外污染源所致？如何不是過去污 染所遺留？被告亦為土污法之執行應變必要措施之義務人 ，並有污染整治專業，其未慮及由自己執行應變必要措施 ，亦不將向土污基金申請支援列入考慮，顯然故意怠於裁 量。況且，被告因自始排除向土污基金申請支援可能，不 曾提出申請，如何能得知環保署之基金管理委員會確定不 會介入執行本件應變必要措施？土污基金來源為製造、輸 入指定物質之業者，蓋渠等因製造、輸入指定物質，對於 國土、地下水日後之可能污染，有因果上之一定連結，故 向其徵收土壤及地下水污染整治費，實有其正當性，如再 由該土污基金為本件控制場址應變必要措施之執行主體， 於被告迄今未能查知污染行為人之情況下，更能凸顯土污 基金設置、向製造、輸入指定物質業者收取整治費之正當 性與必要性。反之，原告因執行加工出口區管理業務，雖 有加工出口區作業基金，惟該作業基金支出用途有法規限 制，且來源係全部區內廠商繳交之管理費、租金等，如由 該基金支出應變必要措施費用，形同懲罰未造成污染之廠 商及原告。




5、環保署100年委託美商傑明工程顧問股份有限公司辦理之 「高污染潛勢工業區污染調查及管制計畫」（第二期）期 末報告（下稱環保署報告），無法證明系爭場址區內以及 東北側區外地下水污染具有關連性，系爭公告以該報告為 憑，公告系爭場址為地下水污染控制場址，顯非適法： ⑴被告公告系爭場址為地下水污染控制場址，係參酌環保署 報告執行穩定同位素分析結果，認為東北側區外監測井與 區內監測井具有關連性，「足以認定造成系爭場址區內與 東北側區外的污染源為同一污染源」，因此公告系爭場址 為地下水污染控制場址。惟由環保署報告內容，可知穩定 同位素方法在國內尚在發展階段，據該報告結論只能「初 步推論有相關性」。然被告竟以環保署報告「初步推論有 相關性」，遽斷「足以認定造成系爭場址區內與東北側區 外的污染源為同一污染源」而作成系爭公告，明顯與環保 署報告內容、結論不符合，恐將報告所得初步推論無限上 綱，逕行視為確認之結論，難認有足夠科學證據支持其合 法性。況且，環保署報告執行時間為「100年9月30日至10 1年12月31日」，其調查、監測期間，原告已經依被告指 示進行生物藥劑灌注等控制作為，然環保署報告內容並未 列入、參考該項變因，因此鑑識資料有未予參酌之事實變 因，更凸顯不足以確保報告結論之正確。
⑵被告於104年主辦「土壤及地下水含氯有機污染物調查及 鑑識技術論壇」，其中「含氯有機污染物之污染來源鑑識 」議題，專家簡報資料中結論指出：「環境鑑識沒有萬靈 丹，需視場址狀況與需求選擇不同的技術與組合」、「環 境鑑識的結論應建立在多種不同的面向的調查結果且均指 向同樣結論」，方能確保鑑識結論之可信性。然本件被告 似僅發揮上開專家簡報資料之「技術→點；串接/說故事 →鑑識結論」一項，忽略鑑識結論之取得，必須建立在「 環境鑑識的結論應建立在多種不同的面向的調查結果且均 指向同樣結論」前提，及正確認知「環境鑑識沒有萬靈丹 ，需視場址狀況與需求選擇不同的技術與組合」此觀念， 在「氫同位素檢測結果」仍無法獲得測值之情況下，是否 有具體、確切證據指向「確認系爭場址區內與東北側區外 的污染源為同一污染源」，並有複數、多樣調查指向此一 相同結論，均有待商榷。
⑶新北市政府土壤及地下水資訊網「物種穩定同位素在含氯 碳氫化合物污染場址之污染來源鑑識的應用」指出：「環 保署多年來清查全國各地潛在的土壤與地下水污染場址， 並依據土壤及地下水污染整治法第12條，於污染來源明確



時，公告為污染控制場址。然而，在地下水受到含氯碳氫 化合物污染時，要鑑定其污染來源是否明確時卻面臨相當 大的挑戰性……面對辨識多個污染來源或是污染時日久遠 而使地下水中高污染團已位移遠離原始污染點時，釐清污 染來源所需的資訊就顯不足。若工廠製程與土地使用歷史 資訊顯示周圍僅有一家廠家可能造成污染，污染責任或許 不難釐清。但若有多家工廠可能為疑似污染來源或是歷史 資訊不足時，則無法掌握明確的污染來源，對後續行政管 制、責任釐清至整治成效也都會大打折扣，甚至訴訟。譬 如，中壢工業區地下水有數個三氯乙烯的污染團，該些土 地的歷史廠家查無運作三氯乙烯的紀錄，因此，不確定是 否該些污染團係來自工業區內他處之已知污染來源；臺南 市安定區……地下水受三氯乙烯污染之場址，遭高雄高等 行政法院以『場址其污染來源尚非明確』等緣由判決撤銷 為污染控制場址之處分。」上開文獻指出地下水污染查證 有其主、客觀上技術困難，應仔細查證、無從輕忽，可與 前揭環保署報告、被告辦理論壇之專家學者意見相呼應。 至上開文獻中提及臺南市安定區地下水受三氯乙烯污染案 件，即由鈞院100年度訴字第377號審理後闡明公告控制場 址必須污染來源查證明確，不得僅以污染物超過管制標準 為公告理由、該案行政機關之認定多屬推論等理由，撤銷 該案公告污染控制場址行政處分，再經最高行政法院101 年度判字第548號判決維持在案。
6、觀察環保署報告作成在先，被告於103年1月23日以高市環 局土字第10330124700號函命原告提送東北側場址（含東 北側區外）應變措施計畫，接續進行「104年度高雄市土 壤及地下水污染調查及查證工作計畫」、「高雄市楠梓加 工出口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫」之時間先後 ，及被告強調地下水流向因素綜合觀察，當可知系爭公告 作成目的實係在尋找東北側區外三氯乙烯污染來源，並加 以控制，以減輕或解決區外土地受污染情形（東北側區外 土地未公告為地下水污染控制場址）。且被告所提「高雄 市楠梓加工出口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫」， 亦於內容提及該計畫係延伸環保署報告而來，工作內容包 括「區內、區外地下水污染補充調查工作、來源關連性、 檢測分析工作」等，顯見二者密切相關，該計畫並非僅針 對區內土地污染狀況調查。被告關於100年環保署報告之 作成目的、結論，及系爭公告所憑計畫依據，先後陳述不 一，實難認定系爭公告已達土污法第12條第2項要求之「 污染來源明確要件」。




（二）聲明：1、訴願決定及原處分（被告104年12月3日高市環 局土字第10442289700號函及高市環局土字第10442289702 號公告）均撤銷；2、訴願決定及原處分（被告105年3月3 日高市環局土字第10531670100號函）均撤銷。三、被告答辯主張及聲明︰
（一）答辯要旨：
1、系爭場址於環保署100年10月辦理「全國高污染潛勢工業 區地下水質預警監測井網規劃建置計畫」進場查證時，發 現地下水含有污染物三氯乙烯，且污染物濃度逾管制標準 。嗣經環保署101年7月辦理「高污染潛勢工業區污染源調 查及管制計畫（第二期）」，針對系爭場址東北側進行污 染調查作業，結果發現採樣井E00315三氯乙烯濃度達0.26 4mg/L、E00318濃度達0.0546mg/L、E00321三氯乙烯濃度 達0.153mg/L，後經被告於104年辦理「104年度高雄市土 壤及地下水污染調查及查證工作」及「高雄市楠梓加工出 口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫」，仍發現採樣井 E00315三氯乙烯濃度達0.0963mg/L、E00318濃度達0.107m g/L、E00321三氯乙烯濃度達0.0759mg/L，E00261三氯乙 烯濃度為0.135mg/L，均逾管制標準0.05mg/L，足徵系爭 場址地下水遭三氯乙烯污染，且污染之物質及位置明確， 爰依土污法第12條第2項規定，公告系爭場址為地下水污 染控制場址。又原告為系爭場址之土地管理人，為土污法 第2條第19款所稱之污染土地關係人，被告為減輕污染危 害或避免污染擴大，避免場址內污染因地下水流動而持續 擴散至鄰近東北側區外之住宅區，爰依土依法第15條，以 系爭處分命原告為應變必要措施，依法均屬有據。 2、本件污染物質三氯乙烯係「比水重之非水相液體」（簡稱 DNAPL），且性質基本上與水不相混容（immiscible）。 DNAPL滲透至地下含水層後，會在細緻顆粒或較低滲透性 地層處，堆積形成一層薄膜即所謂之DNAPL池。DNAPL池屬 於持久性污染源，DNAPL池之污染物質受到地下水流動之 影響，部分會微溶於水而形成溶解態，溶解態之污染物質 隨著地下水流而擴散其污染範圍。換言之，地下水中之DN APL池即為地下水之污染來源，而溶解態之污染則為其污 染範圍。就污染整治之角度而言，所謂之地下水污染來源 即是指DNAPL池之物質與位置等資訊，至於污染物質如何 進入地下水即污染行為人之污染行為或污染途徑，就地下 水污染整治而言並非必要之先決事項，此即為土污法施行 細則第8條規範之理由。由上可知，所謂污染行為人之追 查與污染來源是否明確無涉，只要地下水遭受污染，污染



物濃度達管制標準，且造成地下水污染之物質或位置明確 者，主管機關即應依土污法第12條第2項之規定，公告為 地下水污染控制場址，進行後續污染管制、改善措施，以 改善生活環境及維護國民健康，不因是否已查明污染行為 人而受影響。
3、不論是系爭場址西南角之監測井E00322、場址地下水上游 周遭之監測井E00258、E00259或是簡易井03、04、05，地 下水樣品均未檢測出三氯乙烯，足以排除系爭場址地下水 所含三氦乙烯係自上游擴散所致，足認本件造成場址內地 下水污染之污染來源確實位於場址範圍內，並無原告所謂 污染來源不明確之情形：
⑴原告於99年度委託瑞昶科技股份有限公司所作成之「99年 度楠梓園區地下水質安全維護計畫」期末報告顯示：「本 場址地下水流向大致為由南往北流（往後勁溪方向），符 合整體區域流向，並在場址東側逐漸轉往東及東北，在場 址西側逐漸轉往西北傾西，此流向亦大致與過去歷次調查 結果吻合」，環保署報告顯示：「西半側E00254、E00255 等2口監測井地下水流向約為273.5～332.5（正北為零度， 順時鐘角度遞增），流向大約往西至西北方向流，流速0. 048～0.072m/day；而東半側E00256～E00259等4口監測井 地下水流向約為7.1～85.4，流向約往東至東北方向流， 流速0.033～0.172m/day，與楠梓加工區大尺度地下水流 向大致相同」。又被告104年委託美商傑明工程顧問股份 有限公司之調查結果顯示：「本區域地下水流向於區域東 側與西側為不同的樣態，其中，區域東側地下水係自西南 往東北方向流動、區域西側地下水係自東南往西北方向流 動，與歷年相關調查結果相符」，由上開調查結果可知， 系爭場址區域之地下水流向確實係由西南往東北流。 ⑵被告於101年7月10日至日月光公司廠區內進行採樣時，係 分別自兩口檢測井進行採樣，其中位於日月光公司廠區東 北方編號E00321之監測井地下水三氯乙烯濃度為0.153mg/ L，而位於日月光公司廠區西南角落（即系爭場址地下水 流向最上游處）之編號E00322監測井則未檢測出三氯乙烯 。其次，位於系爭場址西南側編號E00258、E00259監測井 於101年及104年間採樣送驗之結果亦未檢測出三氯乙烯。 再者，被告於102年間委託中環科技事業股份有限公司於 同年12月間於系爭場址南側設置簡易井之檢測結果，其中 編號03、04、05簡易井之採樣結果之三氯乙烯濃度均未檢 測出三氯乙烯。綜上，不論是系爭場址西南角之監測井E0 0322、場址地下水上游周遭之監測井E00258、E00259或是



簡易井03、04、05，地下水樣品均未檢測出三氯乙烯，足 以排除系爭場址地下水所含三氯乙烯係自上游擴散所致， 足認本件造成場址內地下水污染之污染來源確實位於場址 範圍內，並無原告所謂污染來源不明確之情形。 ⑶土污法第13條第2項規定係主管機關公告土壤或地下水污 染控制場址後，如有污染行為人或潛在污染行為人，應命 其提出污染控制計畫，如污染行為人或潛在污染責任人不 明或不擬定污染控制計畫時，主管機關得視財務狀況及場 址實際情形，採取適當改善措施，並非指主管機關於未查 明污染行為人或潛在污染責任人前，不得公告土壤或地下 水污染控制場址。
4、被告曾於系爭場址公告前命原告針對東北側區外區域採取 應變必要措施，惟原告屆期仍未採取應變必要措施，被告 遂依土污法第38條第1項第2款規定，裁罰原告新臺幣（下 同）20萬元罰鍰。原告就該處分不服，並以該區外污染來 源不明確為由提起行政爭訟，惟分別遭臺灣高雄地方法院 104年度簡字108號行政訴訟判決及鈞院105年度簡上字第 64號判決駁回確定在案。判決理由並明確指出：「原判決 係以環保署自100年起辦理『全國高污染潛勢工業區地下 水質預警監測井網規劃建置計畫』進行預警網監測結果， 發現楠梓加工出口區東北側周界外之編號楠梓#2（E00261 ）監測井超過地下水污染管制標準，被上訴人並依101年 調查結果，認為環保署『高污染潛勢工業區污染源調查及 管制計畫』第二期執行穩定同位素分析結果指出，楠梓加 工出口區東北側區外編號#2（E00261）、C185S（E00337 ）、C186S（E00338）、C188S（E00323）、C193S（E0034 0）、C194S（E00341）等監測井地下水中含氯有機物，與 該區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井具有相 關性，同時依據地下水流向為西南向東北方向流動，亦即 楠梓加工出口區為地下水流方向上游處，而東北側區外區 域為地下水流方向下游處，認定楠梓加工出口區內及區外 的污染源為同一污染源，區外之地下水三氯乙烯污染係區 內污染擴散所致，符合證據法則及論理法則，自屬有據」 ，駁斥原告所所稱本件污染來源不明確之主張。 5、原告在被告101年5月16日命採取應變必要措施前，即知系 爭場址地下水污染，而私自逕行投藥，原告雖稱相關投藥 作為均有報請被告同意等語，然原告於102年11月21日至 105年6月3日間均無任何進度報告說明，究竟原告在此期 間私自委請第三人投藥情形為何，尚應由原告說明。其次 ，原告均是在事後提供進度報告說明污染狀況，被告僅係



基於機關協助立場提出建議，並非由義務人提出相關計畫 經主管機關委請專家進行審核通過後，再由計畫提出者依 核定內容執行，並由主管機關監督執行進度。至原告稱監 測井P157三氯乙烯數值在106年2月14日為0.0166mg/L，至 106年5月9日升高為0.0208mg/L，主張另有污染來源等語 。然原告進行投藥的井位並非只有P157號井，投藥期間亦 非僅有106年2月14日至5月9日，原告應先充分說明系爭場 址內全數投藥井歷年投藥時間、投藥量、採樣時間、檢測 結果、採樣之井位是投藥井、簡易井還是標準監測井，其 次，原告稱污染濃度升高之數值為0.0042mg/L，係在可能 之檢測誤差範圍內，無視106年5月9日之檢測數值仍在管 制標準範圍內，亦未考量採樣時間與投藥時間之間距、其 在場址範圍內是否有全面性投藥以降低污染濃度，抑或僅 僅在場址範圍下游處即與區外民宅交界處投藥，遽稱系爭 場址污染來源不明確，洵非有據。況且，原告所稱檢測時 間係在106年2至5月間，與系爭處分於104年12月3日作成 時是否合法，尚屬有間，原告以處分作成1年後之事實反 推系爭處分違法，自非可採。另原告於107年1月10日提送 之「楠梓園區東北側週界地下水應變措施成果報告（修正 版）」稱其執行應變必要措施後「地下水含氯目標化合物 及相關降解產物均已符合管制標準，故提送污染改善完成 報告書，建請環保局辦理本廠相關改善完成之驗證事宜， 如驗證結果確認符合管制標準，建請環保局解除有道路地 號（高雄市○○區○○段○○段000○000○號及和平段三 小段46、48、49地號）之相關地下水污染控制場址公告事 項及相關應變必要措施要求……投藥後顯示改善成效顯示 三氯乙烯濃度分布已逐漸縮小，各改善井三氯乙烯濃度持 續下降且已符合管制標準，已營造有利厭氧還原脫氧環境 ，還原脫氧過程中會暫時造成降解產物（特別是氯乙烯） 濃度上升……但數據顯示氯乙烯濃度已呈現降解與縮限趨 勢，代表本應變計畫改善已營造良好生物復育環境，三氯 乙烯或氯乙烯等污染團也已被有效清除」，足見原告稱尚 有其他污染團，污染來源不明確云云，委無可信。 6、系爭場址公告係依據被告「104年度高雄市土壤及地下水 污染調查及查證工作計畫」及「高雄市楠梓加工出口區含 氯污染補充查證暨監督查核計畫」之調查結果辦理，其次 ，環保署報告除檢測地下水樣品外，雖另就加工出口區內 之地下水樣品與加工出口區外地下水樣品進行穩定同位素 檢測比對，然此穩定同位素檢測目的係在判斷東北側區外 之受污染區域其是否因系爭場址地下水污染擴散所致，而



與本件區內受污染區域應否公告為地下水污染控制場址無 關。且穩定同位素為美國環保署所推薦之檢測方法之一， 環保署報告中有關穩定同位素之檢測亦是委託國外實驗室 執行，原告僅因檢測結果對其不利，即任意空言其檢測結 果不可信等語，委無足採。
7、被告係依公告作業原則第3點規定，並考量地下水流方向 以及實際情形，將本件4口超標之監測井所在地號土地及 其間毗鄰之道路用地劃定公告為地下水污染控制場址，洵 屬有據：
⑴土污法第12條第2項係規定地下水污染來源明確，且地下 水污染物濃度逾地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市 ）主管機關即應公告為地下水污染控制場址，並無裁量空 間，自無原告所稱裁量逾越或裁量濫用之情形。其次，依 公告作業原則第3點規定，當場址內設置之地下水標準監 測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確 ，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場） 區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際狀況，以公告 廠（場）區部分地號方式管制。又「在劃定污染範圍時， 亦應考量多種不同情況，以利後續主管機關管制措施之施 行，例如︰（一）污染範圍之劃定，應以自然邊界或人為