食品安全衛生管理法
臺北高等行政法院(行政),訴字,106年度,1584號
TPBA,106,訴,1584,20180426,1

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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1584號
107年4月12日辯論終結
原 告 載來有限公司
代 表 人 陳家進(董事)
訴訟代理人 鍾亞達 律師
被 告 衛生福利部
代 表 人 陳時中(部長)
訴訟代理人 杜家駒 律師
謝閔華 律師
徐豪駿 律師
上列當事人間食品安全衛生管理法事件,原告不服行政院中華民
國106年9月6日院臺訴字第1060186115號訴願決定,提起行政訴
訟,本院判決如下:
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
  事實及理由
一、事實概要:緣原告於民國106年1月9日向被告所屬食品藥物 管理署(下稱食藥署)申報輸入「QQ糖可樂&蘇打味」等19 項產品(下稱系爭19項產品,詳如附表),查驗方式為一般 查核。經食藥署於106年1月11日執行輸入食品查驗時,發現 原告於食品及相關產品輸入查驗申請書所填報系爭19項產品 之有效日期及製造廠代碼欄位與實際不符,被告乃以原告有 申報產品資訊不實之情事,違反食品安全衛生管理法(下稱 食安法)第30條第1項規定,依同法第47條第13款規定,以 106年5月19日衛授食字第1060011847A號裁處書(下稱原處 分)合計處罰鍰新臺幣(下同)57萬元。原告不服,經提起 訴願遭訴願駁回決定,遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張:
㈠本件原告原係委由「太祥國際報關有限公司」(下稱太祥報 關行)代為辦理進口申報事務,約定太祥報關行自105年3月 4日至同年12月31日止,就原告辦理通關過程中依規定應為 之各項手續有代理權。惟系爭19項產品於106年1月9日申報 進口前,原告雖原仍聯絡太祥報關行討論辦理進口申報事務 ,然被告已就原告105年6月間所為另次申報進口行為涉有申 報不實之情形,要求原告之代表人到場說明,但尚未確定委 任太祥報關行將該些進口食品之申報資料送交被告所屬食藥 署。未料,太祥報關行竟於未經原告確認進口食品資訊、未 獲原告同意前,擅自偽造文書塗改原委任日期僅及於105年



12月31日之長期委任書,並於106年1月9日即以原告所提供 、尚未要求太祥報關行進行申報之不完整資料進行申報;太 祥報關行事後於同年月12日下午2時52分,方透過其所委任 之「廣興報驗行」,以電子郵件向原告詢問進口食品之相關 資訊。訴願決定未審酌前開情事,而率依塗改後之委任狀認 定原告就該次申報已有具體授權、委任廣興報驗行進行申報 之行為,殊嫌率斷。綜上,原處分所針對之申報不實行為, 實則係太祥報關行擅自所為,並非出於原告委任、授意所為 之行為,更難謂原告就該些行為有何故意或過失存在,依行 政罰法第7條第1項之規定,不應予以處罰。
㈡又按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者,分別 處罰之」行政罰法第25條定有明文。反面而言,倘行為人僅 有一行為,則行政機關不得對行為人之一行為分別、重複處 罰,此為行政法上之「一行為不二罰」原則,先予敘明。又 被告既於104年6月22日以部授食字第1041302023號令發布訂 定食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準(下稱行為數 認定標準),自應嚴格恪遵、不得擅以逾越文義之解釋方式 過度侵害受處分人民權益,以維行政罰法第4條所明定之法 律保留原則。本件行為數認定標準第2條之內容,僅於行為 人違反食安法中所定「不得製造、加工、調配、包裝、運送 、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品 之義務」時,方得以該條第2款「不同品項之物品」之基準 依物品之品項數認定行為人之行為數。惟依原處分所載之內 容,被告係依食安法第30條第1項、第47條第13款規定,認 定原告於申報輸入產品資訊時有「申報不實」之違反食安法 義務行為。而「申報不實」之行為,顯未被涵蓋於行為數認 定標準第2條之規定內容,故原告「申報不實」之行為並無 該條之適用,從而不得以「不同品項之物品」為由,作為認 定原告行為數之認定基準。
㈢再者,依最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議 決議見解,行政罰上非無依類似刑事「接續犯」之概念認定 行為人行為數之餘地,亦即若行為人之數個舉動「時間密集 、行為緊接,且係出於違反義務之單一意思」即認為非不可 認定其「為一行為而非數行為」。本件太祥報關行以原告之 名義一次送出系爭19項產品之進口申報文件,應可認定符合 最高行政法院前開定義,從而認定其行為係一行為,並由被 告就該行為進行裁罰。觀諸食安法第47條規定,應不致於因 將原告此等行為認定為「一行為」而有過度限縮主管機關裁 量權限之情事。是故,被告以原告申報不實之不同品項物品 共有19批而認定原告有19行為,並分批裁處3萬元、共計57



萬元之罰鍰云云,其行為數之認定不符行為數認定標準之內 容,實非適法,應予撤銷。
㈣綜上所陳,由於太祥報關行之申報行為係未受原告委任而擅 自塗改該長期委任書並擅為申報,故原行政處分所裁罰之行 為並非可歸責於原告之行為,且就行為數之認定有誤、疏未 考慮其他情事而不依法令擅為行為數之認定,故原行政處分 違法,侵害原告之權益甚深等情。並聲明求為判決:訴願決 定及原處分均撤銷;訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以:
 ㈠本件因原告送至被告所屬食藥署備查之「輪入食品(或藥物 )代理報驗授權書」,原告已填載代理報驗期間為104年10 月16日至109年10月16日,原告利用廣興報驗行參與行政程 序,擴大其活動領域,享受使用人或代理人之利益,亦應負 擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益,故應 就代理人(廣興報驗行)之故意過失推定為原告之故意、過 失。
㈡原告固主張太祥報關行擅將前與原告簽訂、期間為105年3月 4日至同年12月31日之長期委託書,於未經原告授權下,塗 改並延長該委託書之委任期間,並持之辦理原告系爭產品之 申報事務,是本次申報不實之責任不應歸咎於原告云云,姑 不論其言屬實與否,惟被告裁處所憑資訊乃原告提送被告所 屬食藥署備查、已填載代理期間為104年10月16日至109年10 月16日之「輸入食品(或藥物)代理報驗授權書」,並非原 告主張遭竄改之長期委託書,是原告此部主張及所提事證均 與本件無關。即產品輸入之申報係原告依公法規定應盡之義 務,而原告就此公法上申報義務之履行事務向受理申報機關 (即被告所屬食藥署)為正式書面之意思表示(即前開代理 報驗授權書),其上並有原告之公司章及負責人印章為憑, 爰不論其與任何第三人間有無私法契約之糾紛,均難脫免其 公法上之責任,是以,原處分之作成合法適當,自無違誤。 ㈢系爭19項產品均非相同,依食品及相關產品輸入查驗辦法第 6條第1項之規定,即屬19批不同產品,應申報之資訊亦均不 同,申言之,每批產品行之各別申報,縱係同日辦理,亦不 影響該19項產品為19個申報行為之認定,依上開法令及判解 揭載之旨,原處分以一批為一行為,認定原告行為數為19個 ,並以每一行為裁處法定最低金額3萬元,共計57萬元,適 法有據等語,資為抗辯。並聲明求為判決:⒈駁回原告之訴 。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載之事實,有系爭19項產品輸入查驗申 請書、食品及相關產品資料表、產品照、進口報單(原處分



卷第1至206頁)、處分書(原處分卷第260至263頁)、輸入 食品(或藥物)代理報驗授權書(本院卷第70頁)、訴願決 定書(本院卷第19頁),在卷可稽,堪信為真實。查兩造主 要爭點在於:被告以原告於106年1月9日申報進口之系爭19 項產品,有輸入食品報驗資料申報不實之情事,違反食安法 第30條第1項規定,爰依同法第47條第13款規定,按每項產 品裁處3萬元,共計裁處57萬元罰鍰,是否適法?五、本院查:
㈠按為管理食品衛生安全及品質,維護國民健康,訂有食安法 。依該法第2條規定:「本法所稱主管機關:在中央為衛生 福利主管機關;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣( 市)政府。」第30條第1項規定:「輸入經中央主管機關公 告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食 品容器或包裝及食品用洗潔劑時,應依海關專屬貨品分類號 列,向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」第 33條第3項規定:「第30條、第31條及本條第1項有關產品輸 入之查驗、申報或查驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與 申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行之條件、應繳納保 證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項之辦 法,由中央主管機關定之。」第47條第13款規定:「有下列 行為之一者,處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰;情節重 大者,並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、 工廠之全部或部分登記事項,或食品業者之登錄;經廢止登 錄者,1年內不得再申請重新登錄:……十三、違反第30條 第1項規定,未辦理輸入產品資訊申報,或申報之資訊不實 。……」。
㈡次按食安法第33條第3項授權訂定之食品及相關產品輸入查 驗辦法(下稱查驗辦法)第2條第1、3款規定:「本辦法用 詞,定義如下:一、報驗義務人:指輸入食品、食品添加物 、食品器具、食品包裝或食品用洗潔劑等相關產品(以下簡 稱產品)之業者。……三、查核:指由查驗人員核對產品品 名、規格、包裝,並就其外觀、性狀、標示及其他符合法令 規定之檢查。……」第4條第1項規定;「報驗義務人應檢具 下列文件,向查驗機關申請查驗:一、查驗申請書。二、產 品資料表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管 理署指定之文件。」第6條第1項規定「報驗義務人申請查驗 之同批產品,其進口報單、貨品分類號列、品名、成分、廠 牌、製造廠及產地,均應相同。」。
㈢查原告於106年1月9日向被告申報輸入如附表「QQ糖可樂& 蘇打味」等系爭19項產品,查驗方式為一般查核,食藥署於



106年1月11日執行輸入食品查驗業務時,發現原告所填報上 開19項產品之食品及相關產品輸入查驗申請書之有效日期及 製造廠代碼欄位與實際不符(詳如附表申報不實情形之有效 日期欄及製造廠代碼欄,其中17項產品原申報和外包裝標示 之有效日期不符,該17項產品其中有6項產品之原申報製造 廠和查驗實際製造廠代碼欄亦不符;其餘2項產品原申報和 外包裝標示之有效日期雖相符,但有原申報製造廠和查驗實 際製造廠代碼欄不符),有系爭19項產品之食品及相關產品 輸入查驗申請書、產品外包裝標示照片及產地證明資料等影 本,在卷可稽(原處分卷第1至205頁),從而原告進口系爭 19項產品,申報產品資訊不實,有違反食安法第30條第1項 規定之違規事實,堪予認定。被告依同法第47條第13款規定 ,以原告就系爭19項產品須分別填具查驗申報書及食品及相 關產品資料表申報進口查驗,每一申報均屬一行為,依行政 罰法第25條規定分別處罰,按每一行為處最低額罰鍰3萬元 ,合計處罰鍰57萬元,核無違誤。
㈣雖原告主張其一次送出19項商品之進口申報文件,應屬一行 為云云。經查:
1.按行政罰法第25條規定:「數行為違反同一或不同行政法上 義務之規定者,分別處罰之。」上開規定立法說明略以:行 為人所為數個違反行政法上義務之行為,若違反數個不同之 規定,或數行為違反同一之規定時,與前條單一行為之情形 不同,為貫徹個別行政法規之制裁目的,自應分別處罰。此 與司法院釋字第503號解釋「一事不二罰」之意旨並不相違 。據此「數」個行為違反同一規定時,應「分別」處罰。次 按食安法第55條之1規定:「依本法所為之行政罰,其行為 數認定標準,由中央主管機關定之。」被告基此授權則制定 行為數認定標準,該標準第2條及第4條分別規定:「依本法 有不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入 、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者,依 下列基準判斷其行為數:一、不同日之行為。二、不同品項 之物品。三、不同場所之行為或物品。四、受侵害對象之個 數。五、限期改善之期限。六、其他經主管機關認定之事項 。」「判斷前2條之行為數時,應斟酌下列各款情事:一、 違反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響 程度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」此乃立法者 授權中央主管機關得將行為數之認定及裁罰內容結合處理, 俾求得國民健康維護與行為人違規制裁間之衡平,其有關行 為數之認定標準無違母法授權意旨,本件得予適用。原告主 張其「申報不實」之行為,不適用上開行為數認定標準,容



有誤解,委不足採。
2.查系爭19項產品之品名、成分均不相同,非屬申請查驗之同 批產品,原告就系爭19項產品須分別填具查驗申報書及食品 及相關產品資料表申報進口查驗,依上述規定,每一申報各 屬一行為,被告據此認定行為數,並就各該次行為裁量與之 相應一行為對應最低裁罰3萬元,核無違誤。至所舉最高行 政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議,係針對銷 售商品之廣告行為,與本案進口食品申報行為之規範目的、 行為內容及性質均不同,自難比附援引,亦無從為原告有利 之認定。
㈤原告又主張其原係委由太祥報關行代為辦理進口申報事務, 約定期間自105年3月4日至同年12月31日止,本件係太祥報 關行擅自申報不實之商品資訊云云,並提出其與太祥報關行 之長期委任書一紙為證(本院卷第29頁)。按食安法第7條 規定,食品業者應實施自主管理,訂定食品安全監測計畫, 確保食品衛生安全。原告從事食品進口貿易,為申報查驗義 務人,理應熟稔及遵守食品輸入申請查驗之相關規定。而原 告就輸入食品(或藥物)查驗授權訴外人廣興報驗行代理申 請報驗、複驗,領取輸入許可通知等,有原告及廣興報驗行 共同簽章之「輸入食品(或藥物)代理報驗授權書」可稽( 本院卷第70頁);原告並非委託太祥報關行向原告報驗,此 觀原告與太祥報關行間之委任書載明「為辦理進口、出口、 轉運(口)貨物通關作業需要,茲依據關稅法第22條規定, 委任受任人……此致財政部關務署基隆關」,可見並非出具 予被告,原告訴訟代理人亦陳稱並沒有向被告另送委任太祥 報關行的授權書等語(本院卷第119頁筆錄);再稽之原告 向被告提出「輸入食品(或藥物)代理報驗授權書」,上載 原告授權廣興報驗行代理原告申請報驗、複驗,領取輸入許 可通知、不合格通知書等事宜,代理期間自104年10月16日 起迄至109年10月16日止,「代理人願遵照法令規定處理, 並負責切實履行義務,如有違背政府法令及查驗法規情事」 ,原告願負法律上一切責任,並蓋有原告公司及負責人大小 章(本院卷第70、71頁),而原告進口之系爭19項產品,確 均由廣興報驗行依約代為申請報驗,已如上㈢所述,並有上 開食品及相關產品輸入查驗申請書影本可證(原處分卷第1 至205頁)。綜上,原告與太祥報關行間係委任向財政部關 務署基隆關辦理報關,並非向被告辦理報驗系爭19項產品, 且原告與太祥報關行之法律關係無法改變原告委任廣興報驗 行申請報驗系爭19項產品之事實,從而原告主張係太祥報關 行擅自申報系爭19項產品不實之商品資訊,為不足取。



㈥復按「違反行政法上義務之處罰,以行為時之法律或自治條 例有明文規定者為限。」、「(第1項)違反行政法上義務 之行為非出於故意或過失者,不予處罰。(第2項)法人、 設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他 組織違反行政法上義務者,其代表人、管理人、其他有代表 權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失 ,推定為該等組織之故意、過失。」分別為行政罰法第4條 、第7條所明定。是違反行政法上義務之處罰,不限於故意 之行為,縱係過失,亦應處罰;又「人民以第三人為使用人 或委任其為代理人參與行政程序,具有類似性,應類推適用 行政罰法第7條第2項規定,即人民就該使用人或代理人之故 意、過失負推定故意、過失責任。」有最高行政法院100年 度8月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。再食品安全 衛生管理法於102年6月19日修正全文時,始增列前述第30條 申報制度,並明定有關該規定部分係自公布後1年(即103年 6月19日)施行。原告從事食品進口貿易,為申報查驗義務 人,理應熟稔前揭申報進口系爭產品之相關申請被告查驗規 定,原告若委任三人報驗,對第三人本有監督依法申報及防 免違規之義務,本件原告縱於106年1月12日始知悉廣興報驗 行於106年1月9日以不完整資料進行申報,惟依據目前作業 流程,業主認為申報有疑義,仍得於被告受理前在線上系統 撤回,被告受理後也可以直接到櫃臺書面填寫撤回報驗文件 之情,業據被告訴訟代理人陳述甚詳(本院卷第121頁筆錄 ),但原告並未為處理,是原告應注意能注意而未盡其委任 (託)監督責任,造成本件申報查驗之系爭19項產品有申報 資訊不實情形,原告縱非故意亦有過失,故系爭裁罰洵屬有 據。
六、綜上所述,原告起訴主張各節,均無可採。被告所為原處分 ,認事用法均無違誤,訴願決定予以維持,亦無不合。原告 仍執前詞,訴請判決如其聲明所示,為無理由,應予駁回。七、本件判決基礎已臻明確,兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後,核與判決結果不生影響,無一一論述之必 要,併予敘明。
八、據上論結,本件原告之訴為無理由,依行政訴訟法第98條第 1項前段,判決如主文。
中  華  民  國  107  年  4  月  26  日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
 法 官 張 瑜 鳳
法 官 林 妙 黛




一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表 明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判 決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出委任書。(行政訴 訟法第241條之1第1項前段)
四、但符合下列情形者,得例外不委任律師為訴訟代理人。(同 條第1項但書、第2項)
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者,得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人  │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件,上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件,上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一,經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件,具備會計師資格者│
│ ,亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件,具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時,其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形,而得為強制律師代理之例外,上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中  華  民  國  107  年  4  月  26  日 書記官 劉 育 伶

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參考資料
太祥國際報關有限公司 , 台灣公司情報網
載來有限公司 , 台灣公司情報網