最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第190號
上 訴 人 梁安子
訴訟代理人 郭瓔滿 律師
賴雪梅 律師
被 上訴 人 花蓮縣政府
代 表 人 傅崐萁
訴訟代理人 鄭敦宇 律師
上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國105年10
月13日臺北高等行政法院104年度訴更一字第103號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為花蓮縣○○市○○段816-1、817地號土地(下稱 系爭土地)所有權人，系爭土地前經花蓮縣花蓮市公所（下 稱花蓮市公所）以民國99年4月19日花市民字第0990008436 號函查報違法設置已故蕭體鍔、林俊登、林文正之墓等多座 私設墳墓。嗣民眾於103年4月8日向被上訴人檢舉私立德興 高級花園公墓(下稱系爭公墓)係違法設置，並檢附4張系爭 公墓開立之墓地使用許可證影本。案經被上訴人審認上訴人 於墳墓設置管理條例公布施行後，其坐落之系爭公墓迄未補 行申請，持續販售墓基供營葬，75年10月26日販售墓基蕭體 鍔之墓、79年4月20日販售墓基林俊登之墓、77年8月13日販 售墓基林文正之墓及80年4月10日販售墓基張建獎之墓計4座 ，違反行為時墳墓設置管理條例第27條規定，因該條例於91 年7月17日廢止，遂依91年7月17日公布之殯葬管理條例第55 條規定，以103年10月3日府民宗字第1030188929號處分書（ 下稱原處分），通知上訴人於收受原處分之次日起8個月內 ，辦理現況改善至恢復原狀（墳墓起掘並拆除）或提起設施 補辦手續申經被上訴人核准同意啟用。上訴人不服，提起訴 願，經內政部103年12月23日台內訴字第1030318627號訴願 決定駁回。上訴人仍不服，向臺北高等行政法院（下稱原審 ）提起行政訴訟，前經原審104年度訴字第277號判決駁回上 訴人之訴，上訴人提起上訴，經本院104年度判字第598號判 決廢棄，發回原審更為審理，復經原審判決駁回後，提起上 訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人並未證明於殯葬管理條例施行 後，上訴人有任何將系爭土地提供公眾營葬屍體、埋藏骨灰
或販賣墓基等事實存在，故依法律不溯及既往原則，被上訴 人自不得據該事後制定之條例而否定先前合法行為。又被上 訴人未提出證據以實其說，僅以上訴人為系爭土地之所有人 ，並引一般社會經驗法則，認上訴人確有販售墓基之違法行 為，有未依證據認定事實之繆誤。且被上訴人既自承系爭公 墓之設置者為上訴人先夫，則裁處對象似應為上訴人先夫， 被上訴人亦不得以配偶之關係即認上訴人應繼受配偶違反行 政法上義務之責任。㈡原處分就上訴人究涉犯何等違法行為 及要件，未詳為記載及說明，原處分顯已違反行政處分明確 性原則。又被上訴人所指違法販售墓基之行為已逾經年，被 上訴人已無裁罰權。退步言之，縱認原處分非屬行政罰而未 有行政罰法第27條之適用，惟按本院101年度6月份第1次庭 長法官聯席會議決議，法理上自應類推適用行政罰法第27條 第1項有關裁處期間之規定，是亦應認被上訴人之裁處權已 因時間經過而消滅，不得再為裁處。㈢觀之系爭許可證上陳 美鸞之用印，並無表示代理或代收之字樣或意旨，又系爭許 可證所載林俊登之墓及張建獎之墓分別於79年4月20日及80 年4月10日出售，惟上訴人於68年間即移民、78年4月出境後 直至80年8月間始入境，入境亦僅短暫停留數日，上訴人根 本無至花蓮市向陳美鸞收取價金之可能，自難憑其證詞逕認 上訴人有販售系爭墓基之行為等語，求為判決撤銷訴願決定 及原處分。
三、被上訴人則以：91年7月17日公布之殯葬管理條例第55條第1 項前段規定，係屬較有利於受處分人，且不具行政罰之性質 。又原處分之內容已將本案之相關事實、理由及法令依據明 確記載，並依該相關事實認定上訴人應起掘、拆除墳墓，或 申請設施補辦手續經主管機關核准同意啟用，已足使上訴人 瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。另由上訴人主張 其為合法申請設置公墓，並早於99年9月15日申請補發核准 函，顯見上訴人知悉公墓設置情形，上訴人既授權其配偶處 理設置公墓之事務，竟未確認系爭公墓有無完成合法設立之 程序，繼續授權其配偶設置公墓，應認為其主觀上具有間接 故意或未必故意。此外，上訴人因未能提供核准公文，僅依 其自行製作之系爭公墓使用規則其上列印之文號，而由該使 用規則所列當時實施之規定係錯誤引用，足見證據力已有疑 義。再者，本件係未經核准設置公墓並有擅自啟用販售墓基 之事實，自有內政部104年7月28日台內民字第1040426679號 函適用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地係 上訴人所有，並設有系爭公墓，前經花蓮市公所查報設置已
故蕭體鍔、林俊登、林文正之墓等多座墳墓，有花蓮市公所 99年4月19日花市民字第0990008436號函及所附照片在卷為 憑，依前開墓碑之照片顯示建造日期分別為75年10月24日、 79年2月5日、77年8月12日。經被上訴人於103年6月12日至 系爭土地會勘，發現現場仍查有已故蕭體鍔、林俊登、林文 正及張建獎之墳墓4座，是系爭土地自75年10月24日起即有 供人設置公墓等殯葬設施，堪以認定。㈡綜合證人即上訴人 之兄嫂陳美鸞原審陳述、訴外人即上訴人之小叔林秉男於10 3年6月12日被上訴人至系爭土地會勘陳述、被上訴人於102 年1月23日召開之佐倉公墓外圍私有地濫葬墳墓行政調查協 調會會議紀錄及上訴人之「敬覆3月9日存證信函」等證據以 觀，並佐以上訴人為系爭土地所有權人，就系爭土地本有使 用、收益及管領之力，衡諸於私人土地設置公墓，任何人避 之惟恐不及，上訴人固然住居國外，惟其亦有多次返國事實 ，有上訴人之入出國日期證明書在卷為憑，其對於系爭土地 長達二、三十年間作為公墓使用，當無不知之理，若非出於 授權其配偶設置公墓，豈有可能不加聞問？堪認上訴人已允 其已故配偶林四郎使用系爭土地設置系爭公墓，且事後上訴 人並有取得使用人所支付之墓地使用費用，是依上訴人所辯 ，縱其非實際行為人，然觀之上訴人就系爭土地之違規使用 ，已屬明知並有意使其發生，並有共同參與，自係出於故意 。且上訴人將系爭土地給其先夫使用、管理，亦應負有合法 使用之義務，然上訴人將系爭土地給其先夫經營開發，未經 申請核准，即擅自供人開挖整地、設置墳墓，事後並取得使 用人所支付之墓地使用費用，足認上訴人確係共同實施違反 行政法上義務之行為者，上訴人有與林四郎共同違法設置系 爭公墓，藉販售墓基營利之事實，堪以認定。㈢據內政部、 被上訴人函覆意旨，系爭公墓是否業經臺灣省政府61年5月3 0日府社三字第58421號令及被上訴人61年6月5日府民社字第 34186號令核准，已無案可稽，上訴人復未能提出前開核准 令，自難憑系爭公墓使用規則所載，即信其為真實。又依臺 灣省政府社會處61年9月25日社三字第26188號函，上訴人之 土地同屬耕地，亦不可能在同一年間獲准設置公墓。況且， 縱使系爭公墓於61年間確已經核准設置，參諸72年11月11日 公布施行墳墓設置管理條例第30條規定，上訴人未依規定補 行申請，且已故蕭體鍔、林文正、林俊登及張建獎等4人亦 無埋葬許可證。是以，被上訴人認定上訴人未經報請主管機 關核准，而於75年10月26日、77年8月13日、79年4月20日及 80年4月10日發給墓主墓地使用許可證，擅自設置公墓，自 屬於法有據。㈣上訴人違法行為期間自75年10月26日至被上
訴人於103年6月12日辦理會勘，發現上開已故蕭體鍔、林文 正、林俊登、張建獎4座墳墓尚未起掘，其違規狀態仍然繼 續存在，涉及墳墓設置管理條例（91年7月17日廢止）、91 年7月17日公布殯葬管理條例、101年1月11日修正殯葬管理 條例之適用。觀諸各該相關規定，其構成要件及立法目的應 具同一性，且就法律效果而言，91年7月17日公布之殯葬管 理條例之規定對上訴人較為有利，則被上訴人依91年7月17 日公布之殯葬管理條例第55條第1項前段規定，以原處分通 知上訴人於收受原處分之次日起8個月內，辦理現況改善至 恢復原狀（墳墓起掘並拆除）或提起設施補辦手續申經被上 訴人核准同意啟用，應認有據。㈤91年7月17日公布之殯葬 管理條例第55條第1項前段規定之法律效果為強制拆除或恢 復原狀，並處罰鍰。是主管機關依此規定所為之「限期改善 」，係就特定事項，科以相對人「限期改善」之行政法上義 務，並以此作為未改善時，強制拆除或恢復原狀，並處罰鍰 之要件，而非以行為人過去所為違法之行為為處罰對象，故 其本質上非屬行政罰，不適用行政罰之裁處權時效，上訴人 未經核准設置殯葬設施之違法狀態既仍存在，被上訴人自得 依上開規定，限期命上訴人改善或補辦手續，以防止危害之 發生或擴大，是以上訴人主張被上訴人違法溯及處分，本件 裁處權已因時效而消滅，顯有誤解。又本院101年度6月份第 1次庭長法官聯席會議，與本件限期命改善或補辦手續之情 節不同，自難比附援引，上訴人主張本件應類推適用前開決 議，裁處權已因時效而消滅，亦無足採。㈥揆諸91年7月17 日公布之殯葬管理條例第1條規定及其立法理由意旨，上訴 人有販售墓基營利之事實，即屬殯葬設施經營業，原處分限 期命其改善或補辦手續，自屬有據。上訴人主張殯葬管理條 例第55條之規範對象僅限於殯葬設施經營業者，其個人不屬 在內，顯係對法令之誤解，洵無可採。又原處分已將本案之 相關事實、理由及法令依據明確記載，並依該相關事實認定 上訴人應起掘、拆除墳墓，或申請設施補辦手續經主管機關 核准同意啟用，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其 依據之法令，並無違反行政程序法第96條第1項規定之情事 。上訴人主張原處分就上訴人究涉犯何等違法行為及要件， 未詳為記載及說明，顯已違反行政處分明確性原則，自非可 採，原處分認事用法，核無違誤等語，因將訴願決定及原處 分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上 訴理由再予論述如下：
㈠按「設置公墓，應備具左列文件報請直轄市、縣（市）主管
機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關設置者，應報請 中央主管機關備查：……。」「意圖營利，違反第6條規定 擅自設置公墓者，處3年以下有期徒刑，得併科10萬元以下 罰金。法人之負責人、法人或自然人之代理人，受僱人或其 他從業人員因執行業務犯前項之罪者，除處罰其行為人外， 對該法人或自然人科以前項之罰金。」為行為時有效之墳墓 設置管理條例（91年7月17日廢止）第6條及第27條所規定。 再按「本條例用詞定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀 館、火化場及骨灰(骸)存放設施。」「殯葬設施之設置、擴 充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主 管機關核准……。」「殯葬設施經營業違反第7條第1項或第 31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、 改建殯葬設施，或違反第18條規定擅自啟用、販售墓基或骨 灰（骸）存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善 或補辦手續者，處新臺幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並 得連續處罰之。」亦為上開91年7月17日公布之殯葬管理條 例第2條第1款、第7條第1項及第55條第1項前段定有明文。 ㈡經查，本件原判決已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適 用前揭規定，依據證人陳美鸞之證詞、103年6月12日會勘紀 錄、被上訴人102年1月23日召開之行政調查協調會會議紀錄 、上訴人「100年7月8日敬覆（議員）3月9日存證信函」、 系爭4紙「墓地使用許可證」，並參酌上訴人未向占有其土 地之人訴追部分，就上訴人原審主張如何不可採，而認定上 訴人未經核准設置公墓設施等情，詳予論斷，將判斷而得心 證之理由記明於判決，業如上述，經核並無違背論理法則或 經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違 背法令情事。上訴意旨以：原判決並無舉出任何積極證據證 明上訴人有設置公墓之行為，而係以上訴人為系爭土地所有 權人，且允其配偶使用系爭土地等語，即揣測上訴人有授權 配偶共同實施設置公墓之違法行為，顯與事實不符，與證據 法則有違，實有判決理由不備之違背法令之情云云，無非就 原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘原判決有違 背法令情事，並非可採。
㈢再者，原判決依據上開證據，係認定：上訴人所有之土地， 地目為旱，上訴人並未依當時有效之規定申請設置公墓，亦 未依規定補行申請，且已故蕭體鍔、林文正、林俊登及張建 獎等4人亦無埋葬許可證，從而，被上訴人認定上訴人未經 報請主管機關核准，而於75年10月26日、77年8月13日、79 年4月20日及80年4月10日發給墓主墓地使用許可證，擅自設 置公墓，於法有據等情，核無不合，顯然原判決並非僅以上
訴人販售系爭四座墓地而認定上訴人未經准許設置公墓設施 ，上訴意旨以：未經准許設置公墓之行為與擅自販售墓基行 為，分別為91年施行之殯葬管理條例第7條第1項、第18條第 1項所規制，惟原判決未察，以證人陳美鸞之證詞認上訴人 有販售系爭張建獎、林俊登之墓地使用許可，稱上訴人有販 售墓基之行為，被上訴人以上訴人販售墓基而認定有違反殯 葬管理條例第7條規定之情形，已有違誤云云，自有誤解。 ㈣另查，91年實施之殯葬管理條例第55條第2項規定：「前項 處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴大、增建或改建 者；無設置者，處罰販售者。」固明定違反同條第1項之處 罰順序，惟被上訴人已調查清楚系爭公墓或墓基之實際設置 者，即以系爭土地所有權人即上訴人而為處分對象，自無再 適用91年實施之殯葬管理條例第55條第2項其他受處分者之 餘地，上訴意旨以：原處分未適用91年實施之殯葬管理條例 第55條第2項有裁量怠惰及裁量濫用之違誤，原判決未予糾 正，亦未盡職權調查，自有判決理由不備及判決不適用法令 之違法云云，自非可採。
㈤末按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為 之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等 記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處 分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行 政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之 機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合 法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實 及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加 以記載，始屬適法（本院96年度判字第594號判決意旨參照 ）；再按所謂「內容明確性」，應指行政行為各項重要之點 均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀 察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內 容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效 力之不明確（本院100年度判字第427號判決意旨參照）。經 查，原判決業由原處分之記載內容，認定原處分已將本案之 相關事實、理由及法令依據明確記載，並依該相關事實認定 上訴人應起掘、拆除墳墓，或申請設施補辦手續經主管機關 核准同意啟用，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其 依據之法令，並無違反行政程序法第96條第1項規定之情事 。經查，原判決業已詳述其事實認定之依據及得心證之理由 ，核與卷內事證並無不符；經核並無違背論理法則或經驗法 則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令 情事。上訴意旨以：由原處分內容觀之，皆不足以明確知悉
原處分認定上訴人之具體違法行為為何云云，無非對於原判 決已詳予論斷之事項再予爭執，自非可採。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 12 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 林 文 舟
法官 帥 嘉 寶
法官 林 樹 埔
法官 劉 介 中
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 4 月 12 日 書記官 劉 柏 君