最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第176號
上 訴 人 詹進添
詹樹炎
陳木榮
詹益華
共 同
訴訟代理人 謝秉錡 律師
被 上訴 人 臺中市政府水利局
代 表 人 周廷彰
訴訟代理人 李淑女 律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國10
6年6月14日臺中高等行政法院105年度訴字第406號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣臺中市○○區○○段678地號土地（下稱系爭土地），原 為訴外人詹阿德（於民國14年死亡）所有，經都市計畫編為 公共設施保留地之河道用地。系爭土地上之旱溝原為天然溝 渠，水道約2、3公尺，於86年間由改制前臺中縣政府進行旱 溝排水整治，改善為寬度約16公尺之排水設施（下稱系爭排 水設施，上訴人主張包括水道及堤防等建造物面積合計為66 6平方公尺）。嗣上訴人於104年間買受系爭土地（應有部分 各4分之1），其認改制前臺中縣政府未曾取得當時系爭土地 所有權人（即詹阿德繼承人）之同意，即擅自設置系爭排水 設施占有使用系爭土地，造成土地所有權人無法使用收益系 爭土地。被上訴人為系爭土地占有人，而依公法上不當得利 規定，請求被上訴人返還所受利益，遂向臺中高等行政法院 （下稱原審）提起行政訴訟。經原審判決駁回後，上訴人仍 不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人為系爭排水設施之管理機關， 上訴人以之為被告提起本件訴訟應屬當事人適格。系爭排水 設施之工程單位為改制前臺中縣后里鄉公所，當時主管機關 未經合法徵收系爭土地，亦未取得土地所有權人之同意，逕 於86年於系爭土地辦理河道改善寬度、興建堤防，造成土地 所有權人無法使用收益系爭土地。嗣縣市合併後，後續養護 管理權責單位為被上訴人，然被上訴人未依水利法第82條規 定辦理徵收，而占有使用系爭土地，即屬受有利益，已侵害 上訴人土地之所有權益歸屬，致上訴人受有損害，應負不當
得利返還之責。㈡系爭土地所有權登記名義人詹阿德早於大 正14年即民國14年已死亡，其他繼承人未辦理繼承登記，亦 未表示同意，改制前臺中縣政府何來取得系爭土地所有權人 之同意？上訴人於103、104年間二度請求被上訴人依水利法 第82條規定徵收系爭土地，詎被上訴人竟表示「暫無徵收規 劃」、「視情形徵收」、「對需用土地人發動徵收與否一事 有裁量權限」等語，被上訴人既未合法徵收，亦未經上訴人 同意前即占有使用系爭土地，即屬無權使用，為無法律上之 原因而受有利益。被上訴人雖稱基於改善、養護等目的為河 道使用，然未經正當法律程序取得，即屬受有利益，而存在 公法上不當得利。㈢系爭土地之地目為「水」，最初寬度為 3公尺，嗣經被上訴人拓寬為16公尺，依臺中市豐原地政事 務所複丈成果圖所示，水道兩側尚有邊坡水泥地，惟被上訴 人未拓寬前，上訴人尚可使用兩側土地種植植物而使用收益 ，況系爭土地雖編列為公共設施保留地，然上訴人仍得為低 度建築使用，是被上訴人任意占用系爭土地，已造成上訴人 無法利用土地之損害。㈣系爭土地上旱溝之既成水路僅限於 河道排水部分，不及於河床及河床邊坡。換言之，系爭土地 具有公用地役關係之部分，應僅存於現行經常水流區域及水 溝部分，其他水泥地、堤防等，乃86年間改制前臺中縣政府 未經上訴人同意擅自拓寬加建，非屬公用地役關係。㈤本案 不當得利之計算如下：上訴人委請郁暉測量工程有限公司進 行測量，測量圖中橘色部分178.75平方公尺，即現行水溝區 域，另有605.04平方公尺之水泥地，再加計堤防，總計為66 6平方公尺。而系爭土地位於都市計畫區內，102年1月申報 地價為每平方公尺新臺幣（下同）2,080元，故每年之租金 為110,822元（2,080×666×0.08＝110,822）。上訴人於10 4年5月5日分別取得系爭土地4分之1之權利，自104年5月5日 起，迄起訴日止即105年2月2日止，計273天，被上訴人應給 付上訴人不當得利之金額為82,889元，每人可得20,722元。 爰依公法上不當得利之法律關係提起本件訴訟等語，求為判 決：⑴被上訴人應分別給付上訴人20,722元，及自105年2月 3日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。⑵被上訴人 應自106年起，迄交還系爭土地與上訴人之日止，於每年2月 2日前，分別給付上訴人27,706元。
三、被上訴人則以：㈠上訴人主張系爭土地因旱溝貫穿而為公共 設施保留地，並經政府劃為河道用地，足見上訴人亦承認系 爭土地上之旱溝為既成水路，且旱溝排水流經系爭土地，已 歷時至少20餘年之久，應認因時效完成，而有公用地役關係 之存在。又觀上訴人所提出空照圖，上開河道寬度非僅限於
河道本身，尚包括河床及河道邊坡，被上訴人於86年間改善 河道，僅係將舊有河道予以改善，並無拓寬河道。系爭土地 上之河道兩側為密集住宅區，基於高水位影響兩側居住安全 的考量，改制前臺中縣政府才會進行改善，而且河道養護工 程都是依現況施作，不可能將流經系爭土地部分之河道特別 拓寬。上訴人主張河道僅有3公尺，經被上訴人拓寬部分， 應由上訴人負舉證責任，且公用地役權並非僅存在於經常水 位範圍，不可能因水位高低而有不同。㈡系爭土地長期提供 排水溝渠使用，既已歷數十年之久，應認為自始具有公用地 役關係存在，依司法院釋字第400號解釋意旨，上訴人就此 已無自由使用收益之權限，並非因被上訴人於86年間改善河 道所致。從而，系爭土地於經政府依法徵收之前，如因公用 地役所需，而為必要之改善與維護，自為法之所許，非無法 律上之原因。㈢系爭土地之旱溝係供該地區居民排水使用， 其駁崁係保護該旱溝、水道及該地區居民安全之用，對該地 區居民極具重要性，如截斷水道，對國家經濟、居民安全均 產生重大不利影響。上訴人明知系爭土地有既成水路，仍於 104年4月間買賣取得系爭土地，並訴請公法上之不當得利， 顯有權利濫用之嫌，其請求顯無理由等語，資為抗辯，求為 判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠系爭土地係上訴人 於104年5月5日因買賣而取得，重測前為臺中縣○○鄉○○ ○段8之78地號，於72年12月6日即登記地目為水，上訴人亦 自承系爭土地為旱溝貫穿，且依證人張益鈞於原審證詞，足 見系爭土地確係長期供作自然排水使用，且經歷年代久遠未 曾中斷，一般人無復記憶其確實之起始，自應認其為具有公 用地役關係之既成水道。縱臺中市○○區公所於99年間向同 供為水道、堤防使用之同段652地號土地所有權人買受該土 地屬實，亦屬各級政府依司法院釋字第400號解釋意旨，對 已成立公用地役關係之土地所有權人於有限財源內予以補償 ，自難據此認系爭土地未具公用地役關係。所有權人對系爭 土地之使用及收益權既受有限制，且被上訴人於系爭土地上 設置系爭排水設施，為上訴人於104年間買受系爭土地前既 有之事實，上訴人對系爭土地所有權之狀況並未發生得喪變 更，難謂受有損害。㈡依臺中市政府103年11月7日府授水工 字第1030221844號函及上訴人所提83年5月5日及85年11月30 日系爭土地之航空照片暨證人張益鈞證言，可知系爭土地上 原有一較小約2、3公尺之溝渠，嗣經改制前臺中縣政府改善 寬度為包括水道及堤防共約16公尺之現狀。惟依85年11月30 日之系爭土地航空照片及原審現場略圖，系爭排水設施係坐
落於臺中市后里區成功路與福德路交界處，緊靠堤防東方有 3棟建築物，過成功路東北方亦有大片民房，系爭排水設施 西方亦有大片民房，足見系爭排水設施係位處人煙密集處， 改制前臺中縣政府因系爭土地係屬易淹水地區，為保障當地 民眾生命財產之行政目的，而修建已有公用地役關係之既成 水路，自為法之所許。又依原審勘驗現場相片所示，系爭排 水設施之水流區域固僅寬約3公尺，惟堤坊之堤底至路面高 度大約7公尺，如本件公用地役關係僅存在現行經常水流區 域及水溝部分之3公尺，僅能修築成寬3公尺高7公尺之桶狀 堤防，以近日梅雨時節、暴雨成災，或颱風來襲所挾帶之狂 風暴雨，恐將溢堤而無法保障當地民眾生命財產安全，則改 制前臺中縣政府依該堤防公物之性質及事實需要，於平常水 流區域外，並於兩旁河床加蓋水泥邊坡及堤岸，致成寬約16 公尺之系爭排水設施，此為政府機關於既成水路依法徵收前 ，為保障水路旁居民之生命財產所為必要之修護，自為法之 所許，非無法律上原因，上訴人尚不得主張公法上不當得利 返還請求權等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：
㈠按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其 利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民 法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求權，係於 公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付 者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損 益變動。又公法上不當得利，雖然實定法尚無一般性規定， 然為公法上固有之法理，可與民法不當得利制度相比擬。參 酌前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具 備以下要件：⑴須為公法關係之爭議；⑵須有一方受利益， 他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷ 受利益係無法律上原因等要件，始足當之。
㈡又「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或 不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有 公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但 其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。本件 土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已 因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即 已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其 所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」（ 改制前本院45年判字第8號判例參照）。又既成道路成立公 用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通 行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並
無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂 年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無 復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、 八七水災等）為必要（司法院釋字第400號解釋理由書意旨 參照）。上述司法院釋字第400號解釋理由書意旨所指成立 公用地役關係之3項要件，雖係針對私人所有既成道路，然 私人土地供水路等排水設施使用之事實，其土地因供排水、 排洪公益目的之必要，而由公眾使用，其性質與司法院釋字 第400號解釋理由書所指之既成道路為不特定之公眾通行所 必要，而供公眾通行之性質相似，應可類推適用，惟仍須具 備上述3項要件，始得成立公用地役關係。易言之，既成水 路成立公用地役關係，應符合下列要件：⑴排水設施（含水 路本身）須為供不特定之公眾排水需求所必要者；⑵土地供 水路等排水設施使用之初，土地所有權人並無阻止之情事； ⑶經歷之年代久遠而未曾中斷。
㈢原判決認定系爭土地為具有公用地役關係之既成水道，無非 以系爭土地之登記地目為水，且上訴人自承系爭土地為旱溝 貫穿，另參酌證人張益鈞於原審證詞為其論據。惟查，上訴 人於原審即主張系爭土地之既成水路僅3公尺，86年經改制 前臺中縣政府鋪設水泥及拓寬至16公尺，拓寬部分不屬於既 成水路，並未成立公用地役關係等情，原判決既依臺中市政 府103年11月7日府授水工字第1030221844號函、83年5月5日 及85年11月30日系爭土地之航空照片暨證人張益鈞於原審證 詞，認定系爭土地上之旱溝原為較小約2、3公尺之天然溝渠 ，惟未就旱溝以外系爭土地說明成立公用地役關係之理由， 即逕予認定系爭土地均為既成水道，而已全部成立公用地役 關係，並認上訴人就系爭土地之使用及收益權之行使受有限 制，難認上訴人因系爭排水設施而受有損害云云，其判決理 由矛盾及不備理由。原判決另認定：以近日梅雨時節、暴雨 成災，或颱風來襲所挾帶之狂風暴雨，恐將溢堤而無法保障 當地民眾生命財產安全，則改制前臺中縣政府依該堤防公物 之性質及事實需要，於平常水流區域外，並於兩旁河床加蓋 水泥邊坡及堤岸，致成寬約16公尺之系爭排水設施，此為政 府機關於既成水路依法徵收前，為保障水路旁居民之生命財 產所為必要之修護，並進而認非無法律上原因，然未說明其 所憑證據及法律上原因為何，此部分判決亦不備理由。再者 ，國家依法徵收土地給予補償前，因公用地役關係之成立， 基於公眾通行或排水之目的，而限制人民財產權之行使，雖 非無據，然不得就未成立公用地役關係之相鄰土地，以公益 為由，逕予占用而設置公用設施，被上訴人於原審一再主張
86年間僅係將已成立公用地役關係之系爭土地上旱溝之舊有 河道予以改善，並無拓寬河道，自應提出事證以實其主張。 又系爭土地是否基於法律規定，而僅能供作排水使用，而不 得供作其他用途之使用？均涉及上訴人是否因系爭排水設施 之設置而受有損害之認定，詎原判決未就此項待證事實予以 查明，未盡職權調查義務，有不適用行政訴訟法第125條規 定之不當。從而，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄， 為有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審調查事 實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審更為審理 。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 3 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 姜 素 娥
法官 林 欣 蓉
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 4 月 3 日 書記官 劉 柏 君
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