智慧財產法院行政判決
106年度行著訴字第1號
原告中國電視事業股份有限公司
代表人邱佳瑜（董事長）
訴訟代理人羅明通律師
朱秀晴律師
被告經濟部智慧財產局
代表人洪淑敏（局長）
訴訟代理人黃夢涵
參加人社團法人台灣錄音著作權人協會
代表人張松輝（董事長）
上列當事人間因著作權團體集體管理條例事件，原告不服經濟部
中華民國106年6月1日經訴字第10606304710號訴願決定，提起
行政訴訟，經本院裁定命參加人參加被告之訴訟，並判決如下︰
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
1原告之代表人原為吳根成，嗣於本件審理期間變更為邱佳瑜，經原告於民國107年3月15日具狀聲明承受訴訟（本院卷第229頁），並有經濟部106年11月7日經授商字第10601152950號函暨公司變更登記表在卷可稽（本院卷第232頁至第237頁），經核並無不合，自應准許。
貳、實體部分：
一、事實概要︰
參加人前於88年、94年公告類比、數位無線電視台使用錄音著作及視聽著作之概括授權公開播送使用報酬率（下稱系爭使用報酬率），本件原告及民間全民電視股份有限公司（下稱民視）、臺灣電視事業股份有限公司（下稱台視）、中華電視股份有限公司（下稱華視）等申請人認參加人前揭公告之系爭使
用報酬率對其權益影響重大，於104年1月5日依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第25條第1項規定，向被告申請審議。嗣經被告依集管條例第25條第2項規定，於同年1月14日將受理系爭使用報酬率審議之事項在其網站公告，並於同年8月3日邀集參加人、原告及其他申請人召開意見交流會後，復依集管條例第25條第4項規定，於105年11月29日召開第5次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），諮詢著審會委員對系爭使用報酬率之意見後，以105年12月16日智著字第10516011421號函作成系爭使用報酬率審定之處分。原告及其他申請人對於原處分中有關「數位無線電視台之營利性頻道採廣告營收比例制」費率部分不服，提起訴願，經經濟部以106年6月1日經訴字第10606304710號決定駁回，原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟。本院認本件判決之結果，若認定應撤銷訴願決定及原處分有關「數位無線電視台之營利性頻道採廣告營收比例制」費率部分，將影響參加人之權利
2或法律上之利益，遂依職權命其獨立參加本件被告之訴訟。15%廣告佣金
減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額之0.18%計算（訟費用由被告負擔。並主張略以：
違反行政程序法第102條規定：
1條「為健全公共電視之發展，建立為公眾
服務之大眾傳播制度，彌補商業電視之不足；以多元之設計，維護國民表達自由及知之權利，提高文化及教育水準，促進民主社會發展，增進公共福祉，特制定本法」、第2條第1項「為實現本法之目的，應成立財團法人公共電視文化事業基金會（下稱公視基金會），經營公共電視臺」、第11條第1款「公共電視屬於國民全體，其經營應獨立自主，不受干涉，並遵守下列之原則：一、完整提供資訊，公平服務公眾，不以營利為目的」等規定可知，由公視基金會經營之公共電視台係為建置公眾服務之大眾傳播制度、彌補商業電視台之不足，而非以營利為目的，乃屬「非營利頻道」。88年、94年公告之系爭使用報酬率就「非營利性頻道」係採取依「營利性頻道」收費標準之「四分之一」計價（原證1），雖原處分說明欄中記載「二、非營利性頻道：不予受理（申請人不適用）」等語，然其後附之「本局審定『ARCO無線電視台每年度使用錄音著作及視聽著作之概：依前述營利性頻道之收費標準之1/4計價收費」等語，可知被告就系爭使用報酬率中「非營利頻道」部分，亦與參加
3人前開公告之費率相同。準此，原處分有關「營利性頻道」之費率計算基礎、收費標準之多寡等節，亦將一體適用於「非營利頻道」，已對經營「公共電視台」之公視基金會產生規制效力，故公視基金會亦為原處分之相對人，則被告於審定系爭使用報酬率之前，自應依行政程序法第102條之規定通知公視基金會陳述意見，始符合正當法律程序之要求。台亦為系爭使用報酬率之適用對象，已如前述，其亦負有依被告審定之系爭使用報酬率支付授權費用予參加人之義務，則系爭使用報酬率之多寡勢將影響其憲法上之財產權，又集管條例第25條第1、2項明確規定「其他相同利用情形之利用人」亦得享有「參加申請審議」之權利（附件7），由該條之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展等因素以觀，係為保障特定利用人之財產權及程序參與權之法律上權益甚明，則公視基金會既須依系爭使用報酬率支付授權費用，當屬集管條例第25條所稱「其他相同利用情形之利用人」，而為原處分之法律上利害關係人，故被告應有類推適用行政程序法第102條之規定，通知公視基金會陳述意見之義務，以符大法官釋字第409號與第488號解釋所揭櫫之正當法律程序意旨。
104年8月3日
意見交流會及105年11月29日著審會（原證4、9），且原處分通篇均未提及於系爭使用報酬率審議過程中被告曾函請公視基金會陳述意見之情事，顯見被告確實未曾通知公視基金會陳述意見。訴願決定書雖稱「被告已依集管條例第25條第2項之規定，將該等審議事項於其網站公告，已踐行通知利用人參加審議之法定程序，而公視基金會既未申請參
4加審議程序，自非本案之利用人」、「公視基金會若就系爭使用報酬率在適用上有異議時，仍可依法檢具相關資料，向被告申請審議，並不影響其權益」等語，惟集管條例第25條第2項應係針對著作權專責機關尚未知悉之潛在利害關係人，始有以「於網站上公告」之方式使其知悉之必要，倘係被告已知之利害關係人（如公視基金會）自不得僅以於網站上公告為已足，仍應依行政程序法第102條規定踐行通知其陳述意見之程序，始屬適法；另依集管條例第25條第7項規定，經被告決定之系爭使用報酬率，自實施日起三年內，所有之利用人均不得再申請審議，則公視基金會亦應適用系爭使用報酬率，已如前述，依上開規定自不得再申請審議。104年5月4日修訂之使用報酬率（下稱新版使用報酬率），已與88年、94年公告之系爭使用報酬率不同，自
應依集管條例第24條第5項規定重新公告，被告逕以新版使用報酬率為審議之對象，有違正當法律程序：
24條第5項「第一項之使用報酬率，應公告
供公眾查閱，並報請著作權專責機關備查，其公告未滿三十日者，不得實施；使用報酬率變更時，亦同」、第25條第1項「利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料」之規定可知，集管團體應將其訂定之使用報酬率公告以供公眾查閱，縱僅係變更使用報酬率，亦應公告，俾使公眾於查閱後如有異議，得向著作權專責機關申請審議。104年5月4日中
文（104）錄協字第090041號函提出與其原公告內容截然不同之新版使用報酬率（原證2），細觀被告105年11月15日開會通知單檢附之「附件1-ARCO費率變更比較」（原證
59）內容可知，新版使用報酬率除將原公告中有關「類比無線電視台」及「每頻道最低繳付金額」部分刪除外，有關「採廣告營收比例制」部分，原係以「每年之權利金係依前一年度廣告營收數額之千分之0.63計算」作為費率計算基準，新版則修改為「全年度總收入減掉15%廣告佣金、租金收入、權利金收入及利息收入之餘額之0.25%計算」，即改採「前一年度總收入減去特定收入（扣項）」之方式，非但二者所計算得出之實際數額顯有差距，且新版使用報酬率尚須考量扣項之項目、計算費率之比率、廣告退佣之比例、利用人實際利用著作之使用量等事項，均非原公告之使用報酬率所得涵蓋，構成使用報酬率之變更，要屬無疑。104年7月23日開會通知單檢附之修正費率（原證4）、104年8月3日意見交流會之討論內容（原證3）及105年11月15日開會通知單檢附之會議資料（原證9），顯見被告實係以新版使用報酬率取代參加人原公告之使用報酬率，作為本案之審議對象，已違反集管條例第24條第5項後段規定之正當法律程序。被告雖稱：「集管團體提出之新費率需公告滿30日後才得以實施，…係規範集管團體訂定費率之踐行程序，並非限制被告審議時僅能參考集管團體已公告之費率，故集管團體於審議期間調整其他版本費率並提供被告參考，仍應屬原費率審議程序之一環，被告是否參考該項費率資料，均不影響原處分之作成」等語，然集管條例第24條第5項之立法目的乃係為確保變更後之使用報酬率得藉由公告供公眾查閱、使利用人得以知悉，俾便利用人得以預為因應，以資調整利用方式、或向著作權專責機關申請
審議（附件9），實與利用人之程序參與權攸關，而屬正當法律程序之體現，被告前揭辯詞非但與該規定未合，且無異
6使集管團體得藉由於審議期間再提出修改使用報酬率之方式，規避其依法所負有應將使用報酬率公告之義務，勢將剝奪其餘未參與審議之法律上利害關係人得以藉由公告而知悉新修改使用報酬率及就新修改使用報酬率提出異議之機會。105年11月29日召
開105年第5次著審會，會後亦未給予原告就著審會委員疑義加以澄清、補充缺漏資料之機會，即速於同年12月16日作成原處分，重大影響原告之權益，已違反行政程序法第9條有利不利一律併予注意原則：
104年8月3日召開意見交流會之後，雖曾於同年8月18日以智著字第10416005271號函請原告及其他申請人提供廣告佣金扣除額之相關說明及利用參加人與社團法人中華音樂著作權協會（下稱MUST）所管理著作之使用清單等資料（原證5），並於105年3月16日以智著字第10500016660號函請原告及其他申請人就參加人函覆內容、費率計算基礎及使用清單等表示意見（原證8），然經原告於105年4月27日以中視總節字第105004842號函（原證12）、民視公司於同年5月6日以民視（企）企字第105050601號函（原證13）、華視公司以同年5月18日函文（原證14）、台視公司於同年5月24日以（105）台視崧財字第0153號函（原證15）表示意見後，即未曾再接獲被告就系爭使用報酬率審議事宜之任何書面通知及函文。
用清單數據恐與實際被利用情形有所差異，但未再次函請原告及其他申請人提出進一步說明，僅於105年5月13日函請參加人提供相關資料（原證16），經參加人於同年9月9日回覆後，亦未再將參加人之意見與相關資料轉知予原告
7及其他申請人，旋即於同年11月15日製發開會通知單通知原告將於同年11月29日召開105年第5次著審會，原告在僅有二週準備時間之情況下，只得就開會通知單後附會議資料中所列提請著審會諮詢事項（原證9）予以準備，然由於被告未事前將參加人提出之意見及資料轉知原告，原告於會議當日提出之簡報資料（原證10）恐未能充分闡述原告意見，且就參加人會議中提出之意見及著審會委員詢問之問題，原告亦須於會後重新彙整後，方得進一步提供予被告參酌，被告竟在雙方對於費率計算基準尚有爭議、且雙方提出之著作利用量顯有差異尚待比對之情況下，速於同年12月16
日作成原處分，且其審定之系爭使用報酬率係大幅調升參加人之授權費用，實已對原告之程序參與、陳述意見之權利及憲法上財產權造成重大不利影響，有違行政程序法第9條有利不利一律併予注意原則。
被告之著作權審議及調解委員會組織規程（下
稱組織規程）第7條規定，被告召開著審會原則上並不以邀請申請人（即利用人）及集管團體出席為法定要件，率認被告並無違反有利不利一律併予注意原則云云。惟本件被告既已邀集參加人、原告及其他申請人出席著審會陳述意見，顯見被告及著審會委員均有意聽取雙方意見，以作為審酌依據。準此，被告自應給予原告充分之時間準備，以提出完整、正確之資料，否則無從確保被告係在所有事實資訊充足、正確之情況下作成審議決定。
MUST採取之公開播送使用報酬率為本案之費率計算基準，顯有應納入審酌因素卻漏未考量之裁量不足，並違反禁止恣意原則、不當聯結禁止原則：
MUST之費率基準作為審定本案系爭使用報酬率
8之「費率計算基準」，惟MUST所管理之著作類型為「音樂著作」，而參加人所管理之著作種類為「錄音著作」及「視聽著作」，二者之著作類型、原創性程度及原告之利用量均有所差異，此亦為被告所明知（參原證9會議資料之說明六），而依被告訂定之作業程序第3點規定：審議時應參照「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」，該參考收費級別之劃分、級別個數是否能充分顯現著作利用程度、價值及其級別個數是否適當，且不同層級間的費率遞增或遞關利用人利用著作之數量、利用程度及價值等節，乃被告審議使用報酬率時必須參考之重要審酌因素，被告於明知前開差異之情況下，漏未斟酌「利用之性質及數量」之審酌要素，已有裁量不足之瑕疵，且被告逕以MUST之費率基礎於市場上已實行多年為由，作為本案採取MUST費率基準之審酌因素，根本未說明有何須與MUST費率基準一致之必要性，顯然係將與本案無關之事項列入考量，並已違反禁止恣意原則、不當聯結禁止原則。
104年8月3日意見交流會中業已明確
表示：「建議ARCO應重新思考費率標準的訂定，因為費率的審議並不是直接去跟MUST比，像是ARCO所管理的視聽著作多為MV，這部分比起音樂著作，在電視台的利用中相對有限，所以我並不認為可以用MUST費率的一半去比照，而電視台對音樂的利用也可能是現場的演唱或樂器演
奏，錄音著作的被利用量與音樂著作都可能會有所差異」等語（原證3），益證著審會委員已針對比照MUST費率之
9計算架構基礎乙節有所懷疑。
者之實際使用量亦有顯著不同，被告竟將二者之費率併計不予區分，實有裁量濫用、違反禁止恣意及不當聯結禁止原則，並有未盡行政程序法第36條調查義務之違法：
並非均有相對應之視聽著作，且原告係
以經營綜合、新聞類頻道為主，甚少有利用一整支視聽著作（如MV）之情況，實際上利用視聽著作之數量實遠低於利用錄音著作之數量，然因被告將「錄音著作」與「視聽著作」之費率併計，縱原告就參加人管理之「視聽著作」利用量極低，甚或未曾使用，於支付「錄音著作」之授權費用時即須同時支付「視聽著作」之授權費用，此無異是將「錄音著作」與「視聽著作」包裹授權，而強迫原告不得就單一類型著作取得授權，對原告實屬不公。況此二者之著作類型不同，利用態樣亦有異，本應區別其實際利用情形而制訂不同之費率計算基礎，被告竟將其費率併計，已有漏未斟酌「集管團體所管理之著作財產權數量」、「利用之性質及數量」等審酌因素之裁量瑕疵，亦與授權實務相違。
措施為由，而作成「錄音著作」與「視聽著作」費率一併計算之審議決定，顯係將與審議系爭使用報酬率無關之因素與動機列入考量，而恣意酌定系爭使用報酬率，亦已違反禁止恣意及不當聯結禁止原則。
ARCO表示其著作被利用之次數超過
MUST，並欲採與MUST相同之費率，為釐清此事項，本局函請申請人提供2014年利用ARCO及MUST著作之使用清單，並請ARCO提供同年申請人使用該會管理著作之數據
10；惟雙方所提之數據差距甚大，為此本局將申請人所提供之使用清單，匯入本局建置之『集管團體管理著作資訊系統』，囿於申請人所提之使用清單不完整及該資料庫比對規則，難以進行比對，故著作被利用情形因欠缺客觀之利用數據，無法採認」等語（同原證12），可見被告於審定系爭使用報酬率時，對於本案著作之利用量尚未調查完畢，竟仍作成原處分，顯有違反行政程序法第36條職權調查義務之情事，不容被告以調查困難、調查將導致交易成本增加為由而擅自不予調查。
參加人原僅有管理錄音著作，嗣於99年12月24日與管理視聽著作之社團法人中華音樂著作權仲介協會（下稱AMC
O）合併，而概括承受AMCO之所有權利義務（原證17），於其合併之後，原告亦係分別就錄音著作、視聽著作與參加人簽訂授權契約，亦即參加人從未有被告所稱將錄音著作與視聽著作合併收費之情事；於99年間參加人向原告收取之「錄音著作」與「視聽著作」數額固然相同，然此係過往費率較低之故，倘參加人大幅調高系爭使用報酬率後，仍就二者採取相同之費率，確將造成原告之營運成本增加，且亦與原告之實際利用量不符，被告逕以參加人於99年間收取之「錄音著作」與「視聽著作」使用報酬數額相同乙情，即率將「錄音著作」與「視聽著作」之費率併計不予區分，確有裁量濫用之違法情事。
三、被告答辯聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。並抗辯：
25條第
2項規定，於104年1月14日公告於被告之網站，俾利相關之利用人參加或申請審議，並於進入審議程序後充分陳述意見
11，惟公視基金會於原處分作成前並未主動向被告申請或參加審議，被告依法自無通知其參加之義務。雖原告向被告申請系爭使用報酬率審議時，包含「營利性頻道」及「非營利性頻道」部分，惟原告及其他申請人均為「營利性」無線電視台頻道之業者，並不會適用「非營利性頻道」之費率，自非「非營利性頻道」之適格申請人，被告乃就「非營利性頻道」之費率部分不予受理。若公視基金會對適用之費率有疑義及異議時，自可隨時檢具相關資料，另案向被告申請審議，與原處分之決定無涉，其權益並不受影響。故被告依集管條例之規定，依法辦理公告，以通知相同情形之利用人，惟公視基金會並未向被告申請審議，且原處分之費率亦與公視基金會無關，並無不利之問題，且其亦非系爭無線電視台「營利性頻道」費率之適用對象，原告以被告未主動通知公視基金會表示意見，違反行政程序法第102條規定云云，並無理由。
88年、94年之公告費率，並未如原告所
述構成使用報酬率之變更：
94年公告之費率，雖歷時已久，惟原告與參加人過去均以協商的方式決定當年度之使用報酬，直至103年間參加人欲以94年所公告之費率收費，原告遂提起審議，被告審議過程中舉行意見交流會之結論，就數位無線電視台營利性頻道之費率，雙方同意比照MUST以「全年度總收入減廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額」作為計算基礎（被證4），從而參加人於104年5月4日向被
告所提出之費率版本，僅係基於回應原告意見而提送被告之建議，原告亦可提供其認為合理之建議費率，亦即雙方於審議階段均可自由提供相關參考資料予被告，參加人於104年5月4日所提出之費率版本既僅係作為被告審議之參考資料
12之一，本案審議標的自始為88年（類比無線電視台）、94年（數位無線電視台）之公告費率，並未如原告所述構成使用報酬率之變更。
24條第1項及第5項雖規定新費率後需公告滿30日後才得以實施，然未達30日之實施，即屬不發生法律效果之費率，集管團體不得依該費率向利用人收取使用報酬，利用人亦無須依該費率付費給集管團體。則對利用人而言，自無從對該未生效之費率提起異議，由於上述規定係規範集管團體訂定費率應踐行之程序，並非限制被告審議時僅能參考集管團體已公告之費率，故集管團體於審議期間調整其他版本費率並提供被告參考，仍應屬原費率審議程序之一環，至被告是否參考該項費率資料，均不影響最終審議決定。依集管條例第25條第6項及第7項規定，費率一旦經被告審議決定後，將溯及自實施日或申請審議日生效，且3年內集管團體不得變更，利用人亦不得就經審議決定之事項再申請審議。雖法律上並未禁止集管團體於被告審議期間，就同一利用型態另公告費率，惟集管團體於費率審議之過程中，基於回應利用人之意見對費率所為之修正意見，被告均可將之作為審議之參考資料，不論集管團體是否依集管條例第24條第5項規定公告，最後均為被告審定之費率所涵蓋並溯及生效，故並無不同。況自104年5月4日參加人提出新費率至105年12月16日本案處分作成前，相關利用人均可隨時向被告提出意見，實際上亦未影響利害關係人之權益。9
條有利不利一律併予注意原則云云：
「經濟部智慧財產局著作權審議及調解委員會組織規程」第7條「本會舉行會議時，得邀請相關人士列席提供意見」
13及「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序」第2
慧財產局著作權審議及調解委員會組織規程相關規定，決定利用人申請審議費率諮詢方式及辦理諮詢事項，必要時得另行召開意見交流會，邀請申請人及集管團體出席」之規定，著審會之召開不以邀請申請人（即原告）及集管團體出席為要件，惟被告為求審議過程之謹慎及周全，特別邀請原告至
著審會上進行說明與詢答。
25條第12項規定：「第一項申請之審議決定，著作權專責機關應於文件齊備後四個月內為之。」本件自原告於104年1月5日向被告申請審議至被告於105年12月16日作成原處分，長達近二年之審議期間，若有任何意見或資料，原告自可於前述審議期間提出意見或相關資料予被告。況被告為給予原告及集管團體充分陳述意見之機會，亦曾召開意見交流會，邀請原告及參加人就本案進行討論，且於意見交流會後，為釐清雙方爭議，於104年8月18日以智著字第10416005271號函請原告提供無線電視台廣告佣金扣除額及利用參加人所管理之著作清單等資料，並針對原告所回復之意見，亦於105年1月21日以智著字第10516000670號函請參加人表示意見（被證3），復就參加人之回應意見於同年3月16日以智著字第10500016660號函再轉知原告，末於同年5月13日以智著字第10500033150號函請參加人提供103年度無線四台利用之錄音及視聽著作資料（被證5），承上可知被告已給予原告多次說明及補充資料之機會。況原告於105年11月29日參加由被告召開之著審會至被告105年12月16日作成原處分前，仍可隨時提供有利資料供被告參酌，故原告稱被告未給予其充分時間準備及會
14後未給予疑義澄清之機會，顯非事實，亦無原告所稱對權利人權益造成重大影響及違反行政程序法第9條規定之情形。MUST所採取之公開播送使用報酬率為本
案費率計算基準，有裁量不足及違反禁止恣意原則云云：104年8月3日意見交流會中，雙方對於以參加人新修正後之費率基礎（即依MUST費率架構）作為討論已形成共識，如前所述。縱使錄音、視聽著作與音樂著作之類型不同，原創性亦有差異，惟此等差異應反映於費率之「比率」而非「架構」上，又雙方就系爭使用報酬率基礎中應比照「現行集管團體所採之扣項方式」或以原告所建議之「廣告淨收入」一直無法取得共識，在無交集之情況下，被告僅能採用目前市場實行多年之MUST費率基礎，在相同類型之利用型態下（即無線電視台公開播送費率），以相同費率基礎作為計算使用報酬率之方式，並無不妥。況原告亦以相同架構支付使用報酬予其他集管團體，各集管團體間僅係比率不同而已（被證7），故在雙方未能有更好共識或建議之下，採目前市場慣用之架構亦屬合理與便捷，且著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則第1點所訂之各項參考因素（被證6），本即賦予被告於具體個案中有衡量之空間，並非要
求被告審議費率時，須對各項參考因素逐項進行審酌，故本件尚無原告指摘之裁量不足情事。
ARCO應重新思考費
率標準的訂定，因為費率的審議並不是直接去跟MUST比，像是ARCO所管理的視聽著作多為MV，這部分比起音樂著作，在電視台的利用中相對有限，所以我並不認為可以用MUST費率的一半比照…如果只是單純說MUST收多少，ARCO也應該收多少，這個費率的比較基礎是有問題的…。
15」觀諸整段文字，著審會委員應係指參加人主張其使用報酬率之比率與MUST費率比率相同之部分，即錄音與視聽著作各應收取使用報酬率0.25%（合計與現行MUST費率所訂之0.5%比率相同）之比較基礎有問題，並非指使用報酬率之計算架構基礎，原告顯然係曲解著審會委員之意見。量濫用之違法云云：
25條之立法說明表示「使用報酬率之決定，需要權利人與利用人雙方提供充分之市場資訊，包括利用人因利用著作所獲得之利益、所定使用報酬率對利用市場之影響等，如利用人未能提出相關資訊，則著作權專責機關亦無從據以審議」（被證8），由於實務上權利人與利用人對於著作利用量、利用著作之情形等，掌握之資訊最為完整、清楚，故使用報酬率之決定仍需仰賴集管團體及利用人提供被告充足之相關資訊與完整使用清單。
錄音著作，而視聽著作部分僅有原告於著審會之簡報提及，故被告所能掌握之資料，實難確切區分錄音著作及視聽著作之比例。又視聽著作與錄音著作在著作特性、使用次數及製作成本等因素皆有差異，以使用次數論，視聽著作應少於錄音著作，惟視聽著作所投入之製作成本，包括場景之選擇、人物之選角、故事內容等，則高於錄音著作，故在缺乏精確數據與客觀分析資料下，實難以劃分二者之價值，因參加人所管理之視聽著作多屬錄音著作之MV，實務上無線電視台均一併取得授權，故在原告與參加人未能提出使用數量、價值差異等區辨資料，致難以劃分錄音著作與視聽著作之比例情況下，被告將二者之授權一併處理係簡化程序、降低交易
16成本，以符合原告及集管團體之利益，並無不妥。99年、101年至103年支付予參加人之視聽及錄音著作之使用報酬金額完全相同，有參加人提出之收費情形比較表（被證9）、被告105年第5次著審會簡報資料附表1─近四年無線四台支付MUST與ARCO授權金比較表（原
處分卷附限制閱覽文件第40頁至第41頁）在卷可稽，足證原告在取得錄音著作授權同時亦一併取得視聽著作之授權，此亦為原告所接受之商業模式。由於被告依現有資料無法衡量錄音著作及視聽著作之個別價值，且價值之判斷極其主觀，以兩首不同音樂著作判斷其價值多寡已有相當之難度，何況係判斷不同類別著作之價值，在被告無法取得確切之數據及正確分析情況下，僅能採行目前市場授權實務將錄音著作與視聽著作合併計算之方式處理，故無原告所稱將不同類型著作包裹授權而強令原告支付授權費用及裁量濫用之違法情事。
104年8月18日以智著字第10
416005271號函請參加人提供其管理之著作利用清單，惟經被告分析其利用次數為23,810次，核與申請人台視自陳之19,230次顯有差異，被告乃於105年5月13日再以智著字第1500033150號函請參加人提供「103年度無線四台使用錄音著作及視聽著作資料」，其所提數據51,891次仍與被告上開分析結果及申請人台視自行陳報之次數，有相當之落差，實難作為客觀之審議基礎，被告僅能依據現階段最客觀之103年度市場授權資料，以原告實際支付予參加人之授權金約為MUST之0.27至0.39倍間，再依照MUST之費率基礎「全年度總收入減15%廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入後餘額之0.14至0.2%間」為本案之費率區間，
17並綜合考量雙方所提建議費率、產業現況、近年集管團體實際之授權金額、權利人之利益、對產業之衝擊影響及審議決定後未來三年市場可能之變化等因素，決定本件之系爭使用報酬率，尚無原告所指未盡行政程序法第36條及裁量不足之情事。
四、參加人未到庭，書狀陳述意見略以：
25條第2項於網站公布本件受理審議之
事項，公視基金會並未提出參加審議之要求，顯見其並無參加之意願，況公視基金會屬非營利性頻道本非審議之範圍，被告亦已作出「不予受理」處分，且其本身權益應由其自行行使，原告竟以第三人權益受損提起本件訴訟，並無理由。104年5月4日提出之新修正費率版本僅係審議過程中之意見，因歷年來之收費基準、廣告佣金是否扣除及其扣除比率等，常有爭議，為求一勞永逸，爰提出比照MUST、MCAT、TMCS等我國其他集管團體之費率供被告參考，且雙方於同年8月3日之意見交流會已就新修正之費率基礎有具體共識，同意比照MUST、MCAT、TMCS等其他集管團體對無
線電視台之費基，僅比率部分尚無共識。
才作成系爭使用報酬率之處分，於此期間，原告完全有機會充分表達意見及提出補充資料。
用人間長久以來對收費基準及扣除比率之
爭議，爰比照其他集管團體之費率基礎，提出新修正版本，雙方並已於意見交流會上達成共識，俱如前述，且該費率基礎已於市場上實行多年，應有參考之價值，另被告係參酌參加人被利用之管理著作數量訂定適當比率，亦無原告所指違反作業程序第3點、禁止恣意及不當聯結禁止原則問題。
18著審會委員之專業意見及被告之審議決定。五、本案爭點（本院卷第209頁至第210頁）：作及視聽著作之系爭使用報酬率有異議，向被告申請審議，被告受理後依集管條例第25條第2項於網站公布，而未於審定系爭使用報酬率前通知公視基金會陳述意見，是否違反行政程序法第102條之規定？
104年3月6日函請參加人說明系爭使用報酬率之審酌因素並回應原告及其他申請人申請審議理由之意見，參加人於104年5月4日以中文（104）錄協字第090041號函覆使用報酬率之意見，參加人該函覆告知之「使用報酬率」是否應依
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