臺灣高等法院臺中分院民事判決 106年度重上國字第2號
上 訴 人 盧寶琴
訴訟代理人 謝秉錡律師
複代理人 李秉哲律師
劉靜芬律師
被上訴人 臺中市政府都市發展局
法定代理人 王俊傑
訴訟代理人 何孟育律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國106年2月
10日臺灣臺中地方法院105年度重國字第4號第一審判決提起上訴
，本院於107年2月6日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、上訴人主張：
上訴人於民國103年2月10日前往被上訴人機關套繪室，提出 坐落臺中市○○區○○段00000地號土地（下稱系爭土地） 所有權狀及地籍資料後，被上訴人機關人員提供系爭土地地 籍套繪圖與上訴人，該地籍套繪圖顯示系爭土地並未經其他 建築執照套繪（下稱系爭未套繪圖），上訴人因信賴系爭未 套繪圖為正確之資訊，遂於103年2月24日與訴外人台灣九龍 山建設有限公司（下稱九龍山公司）簽訂系爭土地買賣契約 。詎上訴人於辦畢系爭土地所有權移轉登記後，為申請建築 執照，經九龍山公司向被上訴人查詢系爭土地上有無建築物 套繪情事時，始知悉系爭土地早為被上訴人65年338號建築 執照套繪在案。系爭土地地目為「建」，是否有被套繪，攸 關系爭土地可否分割、移轉、重複使用或供建築之用，價值 差異極大，被上訴人疏於查核系爭未套繪圖之正確性，提供 內容不正確之系爭未套繪圖與上訴人，使上訴人誤認系爭土 地未經套繪，而決定購買系爭土地，因此受有系爭土地經套 繪與否價值落差之損害新臺幣（下同）674萬2755元，爰依 國家賠償法第2條第2項前段規定，訴請被上訴人賠償損害 674萬2755元，及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償 日止，按週年利率5％計算之利息；並陳明願供擔保為假執 行。
貳、被上訴人則以：
被上訴人開放地籍套繪圖予公眾查詢純為便民考量，非依政 府資訊公開法有主動公開義務，上訴人係自行至被上訴人開 放之套繪檔案室查詢地籍套繪圖，並非提出申請書向被上訴
人申請查詢，再由被上訴人回函答覆，上訴人非被上訴人給 付行政公權力行使之對象，非屬國家賠償法第2條第2項規定 之受害人。又臺中市政府有關建築套繪資料，係自69年開始 陸續辦理，被上訴人套繪檔案室中之地籍套繪圖僅有69年後 套繪資料，系爭土地受套繪發生於65年間，自無法藉由查閱 套繪檔案室內地籍套繪圖方式得知，因此被上訴人檔案室人 員依上訴人要求所交付之系爭未套繪圖上，無系爭土地被套 繪記載自無可苛責，況且系爭未套繪圖上載有「本地籍套繪 圖僅供建照申請參考使用，不做其他證明使用」之註記，上 訴人逾越被上訴人開放地籍套繪圖與公眾查詢之本意，擅自 以之作為買賣土地參考致生損害，被上訴人就此並無過失， 此部分損害應由九龍山公司依買賣契約物之瑕疵擔保規定負 責。另由系爭土地所有權自九龍山公司移轉登記與上訴人之 日期為103年3月26日，而被上訴人函覆九龍山公司系爭土地 已被套繪之發函日期為103年3月27日，可見上訴人購買系爭 土地與否，顯與被上訴人函覆內容無關，上訴人縱受有損害 ，亦與被上訴人是否提供錯誤資訊無因果關係。實則上訴人 若循正常程序發函向被上訴人查詢，即可透過電腦查詢知悉 系爭土地已被套繪，而上訴人為從事不動產買賣業專業人士 ，對查詢方式應知之甚詳，卻捨此不為，被上訴人自不應承 擔上訴人損害等語。而聲明請求駁回上訴人之訴，並陳明如 受不利判決，願供擔保免為假執行。
參、原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，兩造之 聲明為：
一、上訴人之聲明：
㈠原判決廢棄。
㈡被上訴人應給付上訴人674萬2755元，及自起訴狀繕本送 達被上訴人翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算 之利息。
㈢如受有利判決，願供擔保為假執行。
二、被上訴人之聲明：
㈠上訴駁回。
㈡如受不利判決，願供擔保免為假執行。
肆、得心證之理由：
一、下列事項為兩造所不爭執，且有系爭未套繪圖、被上訴人 103年3月27日中市都建字第1030045312號函等附卷可稽， 並經調閱臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）103年度訴 字第1405號卷查核無訛，堪信為真正：
㈠上訴人於103年2月10日至被上訴人套繪室取得未顯示系爭 土地有經建築執照套繪之系爭未套繪圖，系爭未套繪圖上
有「本地籍套繪圖僅供建照申請參考使用，不作其他證明 使用」之註記。（原審卷第4頁）
㈡上訴人於103年2月24日與九龍山公司就系爭土地簽訂土地 買賣契約書，於該買賣契約第12條第6款約定：「賣方保 證本約標的物非屬建管單位已套繪管制之法定空地，亦未 曾申請建築執照或指定建築線，並可供建築使用」。九龍 山公司已於103年3月26日將系爭土地所有權移轉登記於上 訴人。
㈢九龍山公司於103年3月19日向被上訴人申請查詢系爭土地 有無建築物套繪，被上訴人於103年3月27日以中市都建字 第1030045312號函覆：經查閱建物套繪圖及建造執照內容 ，系爭土地部分有65年338號建築執照套繪。（原審卷第6 頁）
二、上訴人主張被上訴人提供之系爭未套繪圖，未顯示系爭土 地有經建築執照套繪之正確資訊，致上訴人基於錯誤資訊 而決定購買系爭土地，受有財產上損害，被上訴人應負國 家賠償責任等語，被上訴人則以前開情詞置辯。是本件兩 造爭執之焦點為：被上訴人是否因交付系爭未套繪圖與上 訴人，而應依國家賠償法第2條第2項前段規定負國家賠償 責任？
三、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵 害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。國家賠償 法第2條第2項前段定有明文。國家依上開規定所負損害賠 償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必 先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過 失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構 成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠 償之責任（最高法院92年度台上字第556號判決意旨參照 ）。是依本條項規定請求國家賠償者，必須具備：⑴行為 人須為公務員；⑵須為執行職務行使公權力之行為；⑶須 係不法之行為；⑷須行為人有故意過失；⑸須侵害人民之 自由或權利；⑹須不法行為與損害之發生有相當因果關係 ，始足當之。次按本條項所稱「行使公權力」，係指公務 員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言 。此項公法行為除包括運用命令及強制等手段干預人民自 由及權利之行為外，尚可擴及於提供給付、服務、救濟、 照顧等方法，以達成國家任務之行為（最高法院89年度台 上字第2528號判決意旨參照），是所謂「行使公權力」之 公法行為，已不侷限於傳統之干預行政行為（即統治管理 之行為），尚包括給付行政中，屬於提供資訊之公法上事
實行為在內。經查：
㈠次按「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。 」政府資訊公開法第5條定有明文。而政府資訊公開法除 於第7條明定政府應主動公開之資訊種類及範圍、第8條規 定政府資訊之主動公開方式，同法第9條則規定得申請政 府機關提供政府資訊之申請人資格、第10條並規定向政府 機關申請提供政府資訊應提出申請書暨應填載事項。由上 開規定可知人民取得政府資訊之方式，除依政府資訊公開 法規定政府應主動公開之資訊外，應以提出申請書之方式 為之。查，土地是否業經建築執照套繪為留設之法定空地 ，並不屬於政府資訊公開法第7條第1項所揭示「下列政府 資訊，除依第十八條規定限制公開或不予提供者外，應主 動公開：條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央 法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。政 府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、 及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。政府 機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件 信箱帳號。行政指導有關文書。施政計畫、業務統計 及研究報告。預算及決算書。請願之處理結果及訴願 之決定。書面之公共工程及採購契約。支付或接受之 補助。合議制機關之會議紀錄。」政府應主動公開之政 府資訊，政府機關依法並無主動將地籍套繪圖公告週知之 義務。則被上訴人抗辯地籍套繪圖非依政府資訊公開法應 主動公開之資訊，被上訴人機關套繪室開放地籍套繪圖供 民眾閱覽，乃屬便民措施，即屬可採。而核被上訴人「開 放地籍套繪圖供民眾閱覽」之公法行為，仍屬公權力行為 ，屬被告機關為提供資訊與人民所實施之措施，屬公法上 事實行為，而屬給付行政之範疇，委堪認定。
㈡上訴人主張系爭未套繪圖係其前往被上訴人檔案室提出地 籍資料、所有權狀後申請取得。被上訴人則抗辯地籍套繪 圖對外開放供民眾閱覽，僅係便民措施，上訴人係自行至 被上訴人機關套繪室內查詢取得系爭未套繪圖，並非經由 申請而取得系爭未套繪圖等語。經查，地籍套繪圖並非被 上訴人機關依政府資訊公開法應主動公開之政府資訊，已 如前述，則上訴人欲取得系爭土地是否經其他建築執照套 繪之資料，自應以向被上訴人機關申請之方式為之。而依 政府資訊公開法第10條之規定，向政府機關申請提供政府 資訊者，應填具申請書，載明申請人姓名、年籍資料、住 居所及聯絡電話、申請之政府資訊內容要旨及件數、用途 等，向政府機關提出或以書面通訊方式、經電子簽章憑證
機構認證之電子傳遞方式提出申請，足見向政府機關申請 提供非政府機關應主動公開之政府資訊，乃屬要式行為。 本件上訴人雖主張係經由申請程序，自被上訴人機關取得 系爭未套繪圖，然始終未舉證證明其曾依政府資訊法第10 條之規定，以申請書向被上訴人機關提出申請，則上訴人 主張係依申請而取得系爭未套繪圖云云，要難信為真正。 被上訴人抗辯系爭未套繪圖係上訴人自行至被上訴人機關 套繪檔案室閱覽取得，則堪採信。上訴人於本院雖另主張 政府資訊公開法第10條之書面申請規定，依同法第11條規 定，非不能補正，上訴人至被上訴人套繪室請求閱覽系爭 土地地籍套繪圖即屬踐行「申請」程序，如不符合同法第 10條之申請要件，乃屬被上訴人應命上訴人補正之範疇云 云。然查，向政府機關申請提供政府資訊，乃屬要式行為 ，應依規定提出申請書，已如前述，同法第11條雖規定「 申請之方式或要件不備，其能補正者，政府機關應通知申 請人於七日內補正。不能補正或屆期不補正者，得逕行駁 回之。」，然得依該條規定補正之前提，乃以有申請行為 存在為其前提，否則政府機關實無從知悉何人欲提出何種 申請，更無從通知補正。上訴人至被上訴人機關套繪室閱 覽套繪圖，乃屬事實行為，誠難以之逕認已踐行申請之要 使行為。本件上訴人始終未舉證證明其曾至被告機關提出 申請書或以書面通訊方式、經電子簽章憑證機構認證之電 子傳遞方式，向被訴人機關提出申請系爭土地地籍套繪圖 ，則上訴人於本院之前開主張，亦無足採。
㈢被上訴人機關套繪檔案室開放地籍套繪圖供民眾閱覽，係 屬便民措施，被上訴人「開放地籍套繪圖供民眾閱覽」屬 公權力行為，乃被上訴人機關為提供資訊與人民所實施之 公法上措施，屬給付行政之範疇，已如前述。則被上訴人 機關就其「開放地籍套繪圖供民眾閱覽」之公權力行為應 盡之義務，為開放資料供人民閱覽義務，其應擔保者乃為 所開放供閱覽之資料「形式真正」，即確屬被上訴人機關 所保管持有之真正館藏資料，並非虛捏、偽造、變造或內 容曾遭竄改之資料，即屬已盡其義務，至於人民如何評價 、使用閱覽所得資訊，則非被上訴人所得置喙。系爭未套 繪圖既係被上訴人機關套繪檔案室內現存關於系爭土地受 套繪情形之資料，則被上訴人機關套繪室人員，因上訴人 前往閱覽，而交付套繪檔案室內所保存之系爭未套繪圖予 上訴人，於公權力行為實踐上並無何不法或過失之處，至 於上訴人如何評價、運用系爭未套繪圖，並非被上訴人機 關所得干涉。上訴人雖以被上訴人疏於查核系爭未套繪圖
說內容之正確性，亦未告知套繪室所提供之資料僅有69年 開始辦理套繪後之套繪圖，不能免除過失責任等語。然查 ，地籍套繪圖非被上訴人機關應主動公開之資訊，被上訴 人開放地籍套繪圖供民眾閱覽，其所負之義務僅為確保檔 案資料「形式真正」，上訴人欲知悉系爭土地詳細套繪資 訊，應依政府資訊公開法第10條規定，向被上訴人機關提 出申請書申請之，均已詳如前述，而被上訴人機關於提供 民眾閱覽之系爭未套繪圖上復已為「本地籍套繪圖僅供建 照申請參考使用，不作其他證明使用」之註記，就系爭未 套繪圖之用途限制，已為相當之提醒，上訴人不循申請程 序，向被上訴人提出申請，又逾越系爭未套繪圖明白註記 之用途，自行解讀系爭未套繪圖、並擅自作為其決定購買 系爭土地與否之憑據，則縱然上訴人因而受有損害，亦係 上訴人自己逾越系爭未套繪圖用途之行為所致，與被上訴 人機關開放地籍套繪圖供公眾閱覽之公權力行為，無相當 因果關係。上訴人以系爭未套繪圖上之資訊與真實狀況不 符，主張被上訴人有過失，係混淆被上訴人開放地籍套繪 圖供民眾閱覽之公權力行為，旨在「公開其所保有之文書 資料」，而非「藉公開資料提供特定資訊」二者之不同， 自難憑採。
㈣基上，被上訴人機關開放地籍套繪圖供公眾閱覽，固屬給 付行政，然被上訴人提供與上訴人之系爭未套繪圖，既確 為被上訴人機關套繪檔案室所保存之資料，自非不法行為 ，亦無何故意、過失可言，則上訴人依國家賠償法第2條 第2項前段規定，請求被上訴人負國家賠償責任，於法洵 屬無據。
四、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項前段之規定， 請求被上訴人給付674萬2755元，及自起訴狀繕本送達之 翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，非 屬正當，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合 。上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由， 應駁回其上訴。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法及所用之證 據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰 不逐一論列，附此敘明。
伍、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項 、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 6 日
民事第四庭 審判長法 官 陳賢慧
法 官 吳美蒼
法 官 呂麗玉
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於收受判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按他造人數附具繕本）。
上訴時應提出委任律師為訴訟代理人之委任狀。具有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項之情形為訴訟代理人者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有該條項所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 書記官 趙郁涵
中 華 民 國 107 年 3 月 16 日
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