臺中高等行政法院判決
106年度訴更一字第15號
107年3月7日辯論終結
原 告 王詹碧霞
訴訟代理人 劉嘉堯 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 張興蘭
陳春木
上列當事人間市地重劃事件，原告提起行政訴訟，經本院判決原
告先位聲明部分駁回後，原告提起上訴，經最高行政法院判決部
分廢棄原判決，發回更審，本院更為判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項及第2項規定：「訴 狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意 或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更 或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追 加。」準此以論，訴之追加或變更乃原告於起訴後，於訴訟 繫屬中追加或變更訴之聲明，如經被告同意，或係本於原起 訴所主張之事實基礎者，因對於他造之防禦不甚妨礙，且符 合程序經濟原則，自應予以准許。經查原告於原審起訴時狀 載先位訴之聲明及本件更審時訴之聲明第1項、第2項原為： ㈠原處分撤銷。㈡被告應遵照本判決之法律見解對於原告申 請繳交差額地價增配差額土地作成決定。嗣於本件107年3月 7日言詞辯論程序時，經審判長當庭闡明後，原告變更訴之 聲明第2項為：被告應依照原告申請繳交差額地價增配差額 土地作成決定。核原告上開訴之變更乃將原未臻妥適之訴之 聲明予以變更使符合本件訴訟應具足之聲明內容，其主張之 基礎事實仍屬相同，無妨礙被告之訴訟防禦，且經被告等同 意並為本案言詞辯論，按諸上開說明，原告所為訴之變更， 於程序上並無不合，應予以准許，合先敘明。
二、事實概要：內政部於民國98年8月24日以內授中辦地字第098 0048639號函核定「彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單 元1-10市地重劃計畫書」（下稱系爭市地重劃案），並經被
告彰化縣政府以98年9月17日府地價字第0000000000A號公告 在案。原告甲○○○重劃前原有坐落彰化縣員林鎮（104年8 月0○○○○○○縣○○市○○○段00○00○00○00○00○號 等3筆土地，其中溝皂段58及58-34地號土地（下稱系爭重劃 範圍內土地）位於上開市地重劃範圍內；同段58-25地號土 地則位於重劃範圍外。嗣被告以101年6月11日府地價字第00 00000000A號公告重劃分配成果（下稱原處分），公告期間 自101年6月19日起至101年7月19日止。原告重劃後獲配溝皂 段803地號土地，扣除重劃負擔後應得權利面積251.347平方 公尺，實際分配面積為251.85平方公尺。原告不服重劃分配 結果，分別於公告期間內之101年6月21日及26日提出異議（ 下分別稱101年6月21日及26日異議書），主張其應納入減輕 道路負擔之名單，及其重劃後分配之土地比例太低等語。另 員林都市計畫溝皂里10鄰1弄自救會（下稱自救會）亦向內 政部提出陳情，經內政部以101年8月22日內授中辦地字第10 16651527號函轉被告辦理，嗣被告於101年8月30日以府地價 字第1010246449號函復略以，考量該重劃區內合法建物及既 成社區之土地所有權人受益程度較低，其應繳納差額地價於 101年8月6日再提彰化縣市地重劃委員會101年第2次會議決 議減輕成數由25％提高至50％，並可申請免息分期繳納等語 。嗣後原告以被告未依市地重劃實施辦法第35條規定進行查 處、調處及調處不成時函報內政部裁決之程序，亦未對異議 案為任何回應，乃於103年間陸續向被告陳情應減輕差額地 價、土地重劃後分配比例太低及買回土地，經被告以103年4 月8日府地價字第1030101737號函復略以，原告所有之溝皂 段58、58-34地號土地因位於計畫道路而未能於原位次分配 ，故將原告分配於同段803地號土地，無需繳納差額地價， 原告申請減輕差額地價，歉難辦理等語；另以103年5月30日 府地價字第1030171230號函否准原告陳情買回溝皂段58、58 -34地號土地。原告復於103年7月28日向內政部提出申訴陳 情書（下稱原告103年7月28日陳情書），請求協助工程費可 以抵銷差額地價，又於103年8月20日以訴願書（下稱103年8 月20日訴願書）向內政部提起訴願，主張請求被告應買回溝 皂段58、58-25、58-34地號等3筆土地。經內政部以103年9 月2日台內訴字第1030237345號函及103年9月15日台內訴字 第1030237503號函，將訴願案移回被告辦理。被告以103年9 月23日府地價字第1030312627號函（下稱被告103年9月23日 函）復原告以：「一、依據內政部103年9月15日台內訴字第 1030237503號函辦理，兼復台端103年8月20日訴願書。二、 依據市地重劃實施辦法第7條第2項規定略以：『都市計畫指
定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計 畫指定整體開發地區為重劃範圍，……。』本重劃區範圍係 依據『擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫』 範圍辦理，經套繪地籍圖台端所有坐落員林鎮溝皂段58、58 -34地號等2筆土地為重劃範圍內土地，該2筆土地重劃後分 配於同段803地號；至於同段58-25地號土地則非屬本重劃區 範圍內土地，不得參與市地重劃交換分合，訴請按公告土地 現值收買，歉難辦理。」原告仍不服，以被告仍怠於依市地 重劃實施辦法第35條規定之程序辦理，提起行政訴訟，請求 ：（一）先位聲明：1.原處分撤銷。2.被告應遵照本判決之 法律見解對於原告申請繳交差額地價增配差額土地作成決定 。3.被告應按公告現值價購原告所有坐落彰化縣○○鎮○○ 段00○00○號（面積70平方公尺）土地。（二）備位聲明：1 .被告應給付原告新臺幣（下同）2,795,756元，及自起訴狀 送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。2.被 告應按公告現值價購原告彰化縣○○鎮○○段00○00○號（ 面積70平方公尺）土地。先位聲明部分，經本院105年度訴 字第49號判決（下稱原判決）駁回；備位聲明部分，經本院 裁定移送至臺灣彰化地方法院。原告對先位聲明部分之原判 決猶表不服，提起上訴。經最高行政法院以106年度判字第4 86號判決（下稱上訴審判決），關於原審先位聲明一、二部 分及該訴訟費用部分均廢棄，發回本院更審為審理，其餘上 訴駁回。
三、原告主張略以：
㈠原處分有未依公告之市地重劃計畫書所記載「重劃區內原有 合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」減輕原告負擔之 違法：
⒈關於重劃負擔之減輕：
⑴依市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定及最高行 政法院103年度判字第56號判決意旨，重劃計畫書所載 「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原 則」亦寓有藉以排持反對參加重劃之阻力。又內政部就 「市地重劃區內既成社區及已建合法房屋如何減輕負擔 」乙案，以72年8月31日（72)台內地字第181585號函， 揭示重劃計畫書記載「原有合法建物或既成社區重劃負 擔減輕之原則」者，其規範意義在宣示：主管機關已審 酌重劃區內原有合法建物或既成社區有受益程度較低之 情形而擬予以減輕重劃負擔，且預期居民參與重劃之意 願極低，而擬藉酌減重劃負擔，降低居民之抗爭，俾重 劃業務之推動。故重劃計畫書若已記載重劃負擔減輕之
原則者，主管機關即有依重劃計畫書之規定辦理重劃負 擔減輕之義務。
⑵本件依系爭重劃計畫書所載，重劃區內土地所有權人平 均重劃負擔比例為44.98％，有關「重劃區內原有合法 建物或既成社區負擔減輕之原則」係規定：「區內各式 合法建物或既成社區依實際情形及其受益比例內訂減輕 負擔之處理原則並提本縣市地重劃委員會審議。」惟被 告辦理系爭重劃案，並未於土地分配計算法定重劃負擔 時，提經該縣市地重劃委員會會議通過減輕原有合法建 物或既成社區之負擔。嗣被告考量重劃區內合法建物及 既成社區之土地所有權人受益程度較低，於101年6月5 日召開彰化縣市地重劃委員會101年第1次會議決議減免 差額地價成數25％；嗣於101年8月6日再提彰化縣市地 重劃委員會101年第2次會議決議減輕應繳差額地價成數 提高至50％。可見被告已預期系爭重劃區內原有合法建 物或既成社區之受益程度較低而有減輕重劃負擔之必要 ，只是將減輕負擔之處理原則另交由彰化縣市地重劃委 員會審議。故被告自有義務依上開重劃計畫書之規定辦 理，減輕區內各式合法建物或既成社區之重劃負擔。 ⑶原告所有重劃前土地原有合法建物，故原告重劃前已有 可供建築使用之土地，且因位處既成社區，其參與重劃 之受益程度較低，依上開規定及說明，亦應有系爭市地 重劃計畫有關重劃區內原有合法建物或既成社區負擔減 輕原則規定之適用。又原告重劃前土地及合法建物面臨 已開闢之溝皂巷1弄，該道路土地（溝皂段58-31地號等 ）係於73年間由原告等土地所有權人自行負擔工程費用 闢建後，共同捐贈給政府供作道路使用（過程：原告於 72年10月6日間向訴外人東方果菜加工廠股份有限公司 購買重劃前溝皂段58地號土地，該土地所面臨之『溝皂 巷1弄』即重測前溝皂段51-6、58-15、58-31、58-32地 號等土地係因訴外人王銘圳等24人向東方果菜加工廠股 份有限公司購買土地有共同使用道路之需要，雙方乃於 72年9月30日簽訂切結書（同意書），約定由東方果菜 加工廠股份有限公司將溝皂段51-6、58-15等土地另以 該公司名義捐贈給員林市公所，買受人不得向該公司要 求退還土地之價款等語，居民協商各自負擔之道路坪數 ，有原證28每人分擔捐贈道路土地圖面分配及溝皂里10 鄰1弄自救會成員簽章可查，其上於地號58土地處，蓋 有原告及其配偶之印文）。是原告等土地所有權人參與 重劃前已負擔系爭重劃區內公共設施用地（道路）之取
得及開闢費用，而且是無償負擔，該道路於重劃後亦無 任何工程，則渠等參與系爭重劃案之受益程度更低。況 且，原告重劃前土地係面臨10公尺道路，但被迫參與重 劃後，獲配溝皂段803地號土地竟僅面臨8公尺道路，其 參與重劃之受益程度竟不增反減，故原告參與重劃之土 地應有系爭重劃負擔減輕原則之適用。
⑷又原告重劃後土地縱未保留其合法建物，而係以未建築 土地折價抵付重劃負擔，無須繳納差額地價，惟其參與 重劃仍同樣有上述受益程度較低之情形，自應依系爭市 地重劃計畫訂定之重劃負擔減輕原則，於計算重劃負擔 及重劃後應分配面積時，對於原有合法建物或既成社區 減輕其重劃負擔，始符合相同情形一體適用之公平原則 。
⑸況依平均地權條例第60條第1項明定參加重劃土地所有 權人應「按其土地受益比例」共同負擔重劃區內供公共 使用設施之土地、工程費用、重劃費用與貸款利息等重 劃負擔。而重劃前已有合法建物或已成社區者，通常為 已開發地區，相較於屬空地者，因市地重劃而受益之程 度較低，故市地重劃實施辦法第14條第3項第10款規定 ，主管機關應於重劃計畫書記載「重劃區內原有合法建 物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，要求主管機關應 審酌重劃區內原有合法建物，或已成既成社區部分之土 地，因土地重劃而受益之程度，是否較一般土地低，合 理調降其重劃負擔，以符合同條項規範之意旨。至同條 例第62條之1係規定重劃區內應行拆遷之土地改良物或 墳墓，其所有人因市地重劃所致之特別犧牲應給予補償 ，與「重劃受益程度」，並無關連，要難因有此規定， 而認重劃區內原有合法建物之土地，因都市計畫劃設公 共設施用地，於市地重劃之實施，予以拆除時，其所有 權人已受有法定補償，且重劃後無法原地分配，而無須 審酌該等土地所有權人因重劃受益之程度是否較低。是 以，若謂「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔 減輕之原則」，僅適用於重劃後建築改良物未妨礙工程 及分配而予以保留者，與同條例第60條第1項規範之意 旨不符。
⑹再者，參原證25之內政部訴願決定對「有未建築土地可 折價抵付重劃負擔者，有無重劃負擔減輕原則適用」部 分亦明示：「市地重劃是由土地所有權人按其受益比例 共同負擔公共設施用地及興建費用，故對於原有合法建 物或既成社區，倘考量其重劃後受益情形較低，得訂定
減輕重劃負擔之原則，並依市地重劃實施辦法第14條第 2項第10款規定，載明於市地重劃計畫書；且應於計算 重劃負擔及重劃後應分配面積時，對於原有合法建物或 既成社區均減輕其重劃負擔，以符合相同情形一體適用 之公平原則。」、「彰化縣市地重劃委員會101年第1次 委員會會議紀錄提案一說明四所述『考量實際受益情形 ，區內原有合法建物或既成社區，確屬重劃後土地受益 比例較低者，提請減輕其差額地價。』其用意乃在對合 法建物或既成社區減輕其重劃負擔，然作法上卻僅限於 無未建築土地可折價抵付者，相較於重劃區內同屬重劃 前合法建物之土地，卻因另有未建築土地可折價抵付重 劃負擔者，卻有未獲減輕重劃負擔之情形，似有不公」 等語，故土地所有權人獲配土地時，即使沒有繳納差額 地價之情形，因系爭重劃區之土地有合法建物或既成社 區者，確屬重劃後土地受益比例較低情形，自亦應獲得 減輕重劃負擔，始符合公平之原則。
２.故原告重劃前土地上之合法建物雖因位於計畫道路上而無 法保留，惟原告重劃前土地因屬「原有合法建物與既成社 區」，其參與重劃之受益程度本即較重劃前之未建築空地 低，蓋「溝皂巷1弄」早於重劃前就已開闢完成，巷道兩 旁民宅林立，自屬既成社區無疑。其次，「溝皂巷1弄」 之居民係向東方果菜加工廠股份有限公司購買土地並規劃 為社區，公共設施及交通設施皆已有建設。衡諸渠等原有 土地權利及形狀完整，根本沒有利用土地重劃消除畸零不 整土地之必要，參與重劃與否亦不影響其土地業已可供建 築使用之事實。該區居民參與重劃前就已負擔溝皂巷1弄 道路之取得及開闢費用，而且是無償負擔，該道路於重劃 後亦無進行任何工程，則渠等參與系爭重劃案之受益程度 更低，理應有重劃負擔減輕原則之適用，被告徒以原告重 劃後分配之土地為空地，無建物保留，率認其無重劃負擔 減輕原則之適用，顯有違法。
㈡系爭重劃計畫書將不應由原告等重劃土地所有權人共同負擔 之公共設施用地及費用均列為共同負擔項目，違反平均地權 條例第60條第1項規定：
⒈依平均地權條例第60條第1項及市地重劃實施辦法第21條 第1項規定，參與重劃之土地所有權人固應負擔闢建公共 設施之用地及費用，但負擔之額度應謹守「受益付費」原 則，即應力求付出之對價（重劃負擔）與其土地受益比例 間應保持對價平衡關係。
⒉依都市計畫法第15條第1項第6款、第22條第1項第6款之規
定，主要計畫乃都市計畫範圍內各地區整體發展所為之長 期綜合規劃，主要計畫只會列載可供全部計畫地區範圍使 用之公共設施，其服務範圍可能橫跨都市計畫內數個主要 計畫區，供用對象不限於該主要計畫區內之居民。反之， 主要計畫書未規劃設置，於擬定細部計畫時才針對特定地 區增列之公共設施，始為專供該特定地區居民使用之「地 區性公共設施」。重劃區內土地所有權人固應負擔平均地 權條例第60條第1項規定之公共設施用地及費用。但都市 計畫範圍內之公共設施性質各異，其中同法第15條第1項 之公共設施（如主要道路及其他公眾運輸系統），其服務 對象不限重劃區或都市計畫範圍內全體居民，甚至及於全 市或跨縣市之民眾。故依都市計畫指定以市地重劃辦理開 發時，於該主要計畫所列之公共設施雖位於市地重劃區內 ，但由於重劃區外的一般人民亦可同享重劃之利益，即不 能僅由重劃區內土地所有權人額外負擔其設施用地及重劃 費用。但於細部計畫之「地區性公共設施」，因是專為服 務重劃區居民而設置，重劃區內居民就此種之公共設施直 接受有重劃利益，此時受益對象可得特定，就不應由政府 以稅收完全支付此等設施之開發費用，供特定人享受利益 ，而應由重劃區內土地所有權人負擔其用地及費用。 ⒊依同條項款規定之「主要道路」，指主要計畫區的聯外要 道，因主要道路同時可供都市計畫區內外居民通行使用， 故於主要計畫中規劃設置，自非屬細部計畫之「地區性公 共設施」。本件系爭市地重劃案係依「變更員林都市計畫 主要計畫（第三次通盤檢討）（第二階段重劃地區）」辦 理。其中規劃「30公尺園道」用地，兼供灌排水及道路使 用，面積53.43公頃，主要計畫並詳載設置目的為「利用 都市設計形塑優質住宅之意象-串起綠項鍊」、「配合水 圳、周邊文教設施及園道系統之串聯形塑文化藝術走廊」 （計畫書第25頁）、「以『20公尺以上道路及30公尺園道 』緊急疏散動線……。」（計畫書第28頁），可知40公尺 園道」為員林之外環道路，其主要功能除作為對外聯絡道 路外，並具有強化員林全區開放空間之串聯，形塑優質街 道、住宅景觀、文化藝術走廊，且屬緊急疏散動線，具有 都市防災等功能。其聯繫整個員林都市計畫區各區域之道 路，寬達30公尺，顯非專供社區居民通行之地區性公共設 施，故系爭重劃區外，整個員林都市計畫區內外之一般市 民就此公共設施均能同享重劃利益，理應由政府以稅收支 付此等設施之開發費用，而不能由原告等重劃區內土地所 有權人額外負擔。
⒋從而，系爭重劃計畫書將不應由原告負擔之公共設施用地 及費用均列為共同負擔項目，已違反平均地權條例第60條 第1項規定，而違法增加原告之重劃負擔，致其重劃後依 法應受分配土地面積減少，原處分亦有違誤，應予撤銷。 ㈢基於平等原則及行政自我拘束原則，被告應比照溝皂巷1弄 居民之處理方式，同意原告繳交50％差額地價後增配土地： ⒈依平均地權條例第60條之1第1項及第2項之規定，原告雖 係獲配空地，而無須繳納差額地價，然訴外人詹前旗同樣 係獲配空地（溝皂段713地號），卻得另增配3坪土地，可 見土地所有權人能否增配土地，不以獲配土地上有建築物 者為限，只要實際分配土地之面積多於應分配之面積者， 即應繳納差額地價。故基於平等原則、行政自我拘束原則 暨衍生性分享請求權之法理及說明，被告應受先前另案創 設之裁量理由拘束，基於同一裁量理由而比照溝皂段713 地號土地之處理方式，不得拒絕增配土地予原告。 ⒉又原告所有重劃前土地確有「重劃區內原有合法建物或既 成社區重劃負擔減輕之原則」適用，而被告考量重劃區內 合法建物及既成社區之土地所有權人受益程度較低，已先 於101年6月5日召開彰化縣市地重劃委員會101年第1次會 議決議減免差額地價成數25％；嗣於101年8月6日再提彰 化縣市地重劃委員會101年第2次會議決議減輕應繳差額地 價成數提高至50％，並經被告於101年8月30日函復自救會 在案，溝皂巷1弄自救會成員為保留重劃前原有合法建物 或既成社區之土地所有權人，其繳納差額地價之數額均獲 得50％之減輕。原告同樣是自救會成員，原告所有重劃之 土地雖位於計畫道路範圍內而無法原地分配，只能另外分 配空地，但這無損原告重劃前土地確有合法建物及位處既 成社區，故參與重劃受益程度較低之事實。故被告增配土 地予原告時，其應繳納之差額地價亦應比照其他原地分配 土地所有權人之情形，得減少50％差額地價，以符合內政 部訴願決定所示：「市地重劃計畫書應於計算重劃負擔及 重劃後應分配面積時，對於原有合法建物或既成社區均減 輕其重劃負擔，以符合相同情形一體適用之公平原則」之 意旨。
⒊故被告徒以原告之合法建物業已拆除，屬空地參與重劃分 配，且實際分配土地之面積等於應分配之面積，並無短少 ，不存在繳納差額地價情形，實與同案其他同獲配空地之 土地所有權人卻享有繳交50％差額地價後可獲增配土地形 成差別對待，顯有違反平等原則及行政自我拘束原則之違 法等情。並聲明求為判決：⑴原處分撤銷。⑵被告應依照
原告申請對於繳交差額地價增配差額土地作成決定。四、被告則以：
㈠原告所有坐落於重劃範圍內土地，重劃前為溝皂段58、58-3 4地號2筆土地，重劃後為溝皂段803地號土地，業於102年7 月31日登記完竣。因原告重劃前土地位於公共設施用地（30 公尺計畫道路），依同辦法第31條第1項第7款規定，被告據 以分配於溝皂段暫編地號5142-6土地，其後於本區分配草案 公開閱覽及徵求意見期間，原告及其共有人提出申請，經認 符合調整分配原則，遂依其申請位置調整分配至溝皂段803 地號土地，其自選位置面臨本區重劃新開闢之8公尺計畫道 路，自應依同辦法第26條規定，計算其臨街地特別負擔；又 上開開闢之8米計畫道路，被告已施設含新闢道路、水溝， 並埋設自來水、電力及電信管線等工程，併予敘明。 ㈡原告於土地分配公告期間異議案件，因內容不涉及土地分配 （認為被迫參與重劃）或不符合法定分配原則（認為早期捐 地應准予減輕重劃負擔、提高分配比例），經依市地重劃實 施辦法第35條第4項規定查處後，係屬應予維持土地分配公 告內容，已於106年10月5日府地價字第1060340245號函覆原 告，並於106年10月11日送達原告在案。 ㈢原告重劃前所有坐落於重劃範圍內溝皂段58、58-34地號等2 筆土地，位於本區都市計畫細部計畫劃定之30公尺計畫道路 用地，依同條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條、彰 化縣辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例規定，其重 劃前建築改良物業依重建價格予以拆遷補償，原告業於99年 7月19日、99年9月3日領價完竣；另有關「重劃區內合法建 物或既成社區之減輕負擔」，依內政部76年11月25日台內地 字第553144號函示要旨，即縣市政府得斟酌實際情形訂定減 輕負擔標準，係因建物保留分配，於重劃前後並無太大變動 ，受益程度可能較低，才有是否減輕重劃負擔之考量。惟原 告於建物拆遷補償後，與其他原為空地者無異，皆係以空地 型態參加土地分配，其土地利用價值，高於建物保留分配土 地，故其土地受益比例亦較高於從原來使用之建物保留分配 土地。
㈣原告重劃前土地為溝皂段58、58-34地號，全部取配面積（a ）為404平方公尺，其建物雖因位於道路用地而拆除，但仍 依其農業區「建」地目價值，列為重劃前地價之加分項目， 故其重劃前地價高於未建築之農業區土地。本案依上開辦法 第29條規定計算公式，計算其重劃負擔後，得出應分配土地 面積（G）為251.81平方公尺，再將G/a，按其登記面積計算 實際分配率為62.33％，高於全區平均分配比率55.02％，並
無違反平等原則。且經由系爭土地「全部建地」與兩側相鄰 地號土地比較，右側溝皂段802地號土地為「全部農地」， 按其登記面積計算實際分配率為58.03％，左側溝皂段804地 號土地為「部分農地」，按其登記面積計算實際分配率為59 .14％，明確顯示上開查估重劃前後地價、法定計算公式等 作業，已予區別其受益程度。
㈤原告稱重劃前溝皂段51-6、58-31地號土地，所有土方由住 戶完成，重劃期間沒有做任何工程，工程費可以抵銷部分， 依土地登記資料所載（被告105年6月15日府地價字第105019 4870號函附件），上開地號土地，係於73年12月24日由東方 果菜加工廠贈與員林鎮（104年改制為員林市），至重劃當 時，土地所有權人仍為員林鎮，並非原告，依同辦法第15條 、第29條及第35條規定，該部分自無法計入原告參與重劃面 積及列入異議處理。故上開溝皂巷1弄既屬公有土地（員林 市公所），因區內土地所有權人並非道路捐贈者（東方果菜 加工廠），致無法辦理撤銷捐贈回復原土地所有權人，惟考 量該社區民眾訴求且該巷弄符合同辦法第27條第2項規定， 未納入重劃工程施作範圍，維持重劃前道路使用狀況，並未 埋設自來水、電力及電信管線，土地分配亦依既有路型調整 ，不計算臨街地特別負擔。因此有關捐贈道路疑義之處理， 被告係透過適法性研議該解決方案，並非原告所認知返還道 路用地給該社區居民。
㈥有關30M園道納入本區重劃疑義，依平均地權條例第60條規 定，本件30M園道係依上開規定列為重劃負擔；又依都市計 畫法第48條之規定，而「自償性整體開發」係指市地重劃開 發並非由政府編列徵用土地預算及開發建設費用，是由參加 重劃土地所有權人依上開規定共同負擔公共設施用地及開發 費用，故有別於徵收、區段徵收等開發方式。準此，本區實 施市地重劃範圍係依都市計畫相關法令擬定之細部計畫所劃 定，並依平均地權條例、市地重劃實施辦法等市地重劃相關 法令執行重劃業務。又以臺中市為例，臺中市後期發展區14 個整體開發單元，80M環中路亦納入單元2、5、6、8、9及11 等市地重劃區之重劃負擔，況且綜觀全國各處已完成市地重 劃開發之地區，尚無重劃區開闢之道路不得供區外民眾使用 之實例，即不論是8M或80M計畫道路皆無使用者之疑義，原 告之認知應屬誤解。另原告土地即位於30M園道用地上，係 因該道路用地依同條例第60條規定納入本區市地重劃，原告 持有之道路用地始得參加分配住宅區土地，並保障原告權益 。
㈦另依原告之土地分配計算表，重劃後溝皂段803地號土地，
計扣重劃負擔金額為252萬8,844元，費用證明書業經原告領 取在案，於重劃後第1次移轉時可抵付土地增值稅；又原告 重劃後土地約已增值3倍以上，原告認為重劃造成財產損害 ，顯有誤會等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴 。
五、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並經本 院調閱原判決及最高行判決卷宗，復有原判決（原審卷第19 至20頁）、最高行判決（本院卷第19至37頁）、被告106年1 0月5日府地價字第1060340245號函及回執聯影本（同卷第79 至82頁）、內政部76年11月25日台內地字第553144號函（同 卷第83頁）、內政部72年8月31日（72）臺內地字第181585 號函（同卷第84頁）、系爭重劃範圍內土地與鄰地分配計算 表（同卷第85至90頁）、原告費用證明書領取清冊（同卷第 91頁）、803地號土地公告現值查詢資料（同卷第93頁）、 同段51-6,58-15,58-29,58-30,58-31,58-32地號土地登記影 本（同卷第151至164頁）、溝皂巷1弄重劃前地籍圖及按已 開發巷弄路型調整分配圖（同卷第165至167頁）、原告及共 有人土地分配草案意見表、分配草案圖、分配公告圖（同卷 第169至173頁）、原告所有建築改良物查估調查表、現場照 片、地上物拆遷補償清冊（同卷第175至187頁）、系爭市地 重劃案重劃計畫書（同卷第189至197頁）、803地號土地分 配計算表（同卷第199頁）及原處分（原審卷第19至20頁） 附卷可稽，自堪認為真正。兩造之爭點為：㈠原處分是否已 告確定？原告101年6月21及26日之異議書，是否可視為對原 處分有不服之意思表示？㈡原告所提之撤銷訴訟，有無踐行 訴願程序？原告103年7月28日陳情書、103年8月20日訴願書 ，是否可視為已提訴願？㈢原告主張系爭重劃範圍內土地其 上原有合法建物，且因位處既成社區，且原告已負擔重劃區 內公共設施用地之取得及開闢費用，其參與系爭市地重劃案 之受益程度更低，應有系爭市地重劃案「有關重劃區內原有 合法建物或既成社區負擔減輕原則」（下稱重劃負擔減輕原 則）之適用，是否有理由？
六、本院判斷如下：
㈠按行政訴訟法第260條規定：「（第1項）除別有規定外，經 廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法 院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判 決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項 ）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」查本件上訴審判決將 本院原判決駁回原告先位聲明一、二部分及該訴訟費用部分
均廢棄，發回更審，其法律判斷之理由略以：「……原告10 1年6月21日及26日異議書……係以其重劃負擔比例過高，及 分回土地過少為爭執，核為對系爭市地重劃案分配結果不服 ，提出異議。原判決以：『……原告……未提出土地分配相 關意見，故原處分已告確定。』……已屬誤解。……」、「 ……原告於103年7月28日向內政部提出陳情書……已就原告 所有溝皂段58、58-34地號土地因系爭市地重劃案，再負擔 道路設施之重劃負擔主張不公平，向內政部表示不服；另原 告103年8月20日訴願書，雖以『為請求收買土地事』為由， 然該訴願書『事實及理由』……論及其所有土地因系爭市地 重劃案，分配結果造成其財產損害，非僅對其請求收買土地 為主張。……」、「……本件原告於原處分公告期間提出異 議，被告應依『查處』、『調處』及『內政部裁決』程序處 理，經相當時日，被告均未處理，應准許原告提起訴願，又 依陳情書及訴願書所載內容，應認原告已對原處分不服提起 訴願。原告為本件權利救濟，既已依法向內政部提起訴願， 經內政部將訴願案函移被告辦理，而未依訴願程序處理，因 而逾3個月未為決定，原告提起本件訴訟，尚難謂未踐行訴 願程序。……」等語，以上廢棄理由之法律上判斷，為其廢 棄原判決之基礎，依上開行政訴訟法第260條第3項規定，本 院自應受其拘束。準此法律上判斷，觀諸本件原告101年6月 21及26日之異議書（原審卷第23、25至26頁）內容，核認原 告已對原處分有不服之意思表示，於原處分公告期間提出異 議，原處分對原告而言尚未確定；又被告對原告以上開異議 ，並未依平均地權條例第60條之2第2項及第3項、市地重劃 實施辦法第35條第4項規定依序進行查處、調處、報內政部 裁決之程序，則依上開上訴審廢棄發回意旨及最高行政法院 104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議，原告自得逕行提 起訴願，觀諸原告103年7月28日陳情書（同卷第112頁）、 103年8月20日訴願書（同卷第113頁）內容，核認原告已就 原處分提起訴願；復因內政部逾法定3個月期間未依訴願程 序處理，原告提起本件行政訴訟，核認已合法踐行訴願程序 ，尚非無據。
㈡次按平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施 市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂 場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場 、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未 登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費 用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例 共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。……」，明
示參加重劃土地所有權人應「按其土地受益比例」共同負擔 重劃區內供公共使用設施之土地、工程費用、重劃費用與貸 款利息等重劃負擔。而重劃前已有合法建物或已成社區者， 通常為已開發地區，相較於屬空地者，因市地重劃而受益之 程度較低，故市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定， 主管機關應於重劃計畫書記載「重劃區內原有合法建物或既 成社區重劃負擔減輕之原則」，要求主管機關應審酌重劃區 內原有合法建物，或已為既成社區部分之土地，因土地重劃 而受益之程度，是否較一般土地為低，合理調降其重劃負擔 ，以符合平均地權條例第60條第1項規範之意旨（本件上訴 審判決意旨參照）。此乃市地重劃結果，對地上原有合法建 物或既成社區之參與重劃地主而言，因已有建物之土地即使 地理條件改善，但拆屋重建成本過高，因此用途有限，市場 增值程度自不如「因地理條件改善而可建屋出售」之素地， 其地主之受益程度顯然不如以無建物之素地而參與重劃之地 主（最高行政法院106年度判字第352號判決意旨併參），故 法令允許減輕其重劃負擔，以為衡平。故參與重劃之土地所 有權人，應按其土地受益比例共同負擔重劃區內各種重劃負 擔，而若土地所有權人其參與重劃之土地係已有合法建物或 既成社區者，主管機關於計算重劃負擔時應依該土地之合法