高雄高等行政法院判決
106年度訴字第429號
民國107年1月25日辯論終結
原 告 胡錦墻
訴訟代理人 湯瑞科 律師
被 告 屏東縣屏東地政事務所
代 表 人 藍市垚
訴訟代理人 林晉標
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服屏東縣政府中華
民國106年8月3日106年屏府訴字第26號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告之被繼承人胡毛恨於民國97年4月1日持臺灣屏東地方 法院95年度訴字第581號民事判決及確定證明書（於97年3月 4日確定，下稱系爭民事確定判決），向被告申辦坐落屏東 縣○○鄉○○○段000○號（重測前社皮段894地號）土地（ 使用分區：一般農業區、使用地類別：農牧用地，下稱系爭 耕地）之共有物分割複丈及標示變更登記，該案經被告審查 後，認其違反農業發展條例（下稱農發條例）第16條第2項 之規定，於97年4月21日以屏測駁字第86號通知（下稱被告9 7年4月21日駁回通知）駁回申請，胡毛恨及法律上利害關係 人（即系爭耕地共有人）毛信輝不服，循序提起訴願及行政 訴訟，前經本院98年度訴字第343號判決（下稱本院前案判 決）駁回其訴並告確定在案。原告嗣於105年9月7日分割繼 承登記其被繼承人胡毛恨所遺系爭耕地應有部分後，於106 年3月20日持系爭民事確定判決向被告申辦系爭耕地之共有 物分割複丈及標示變更登記，本案經被告重新審查後，仍認 其違反農發條例第16條第2項之規定，有依法不應測量之情 形，爰於106年4月13日以屏測駁字第8號駁回通知書否准原 告之申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭訴願 決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠按土地登記規則第27條第4款規定：「下列登記由權利人或 登記名義人單獨申請之……法院判決確定之登記」，故原告 依繼承之法律關係，自得依此規定請求被告應依系爭民事確 定判決之主文內容為登記；且原告所提出之申請係本次新之
申請事件（即106年3月20日之申請），惟訴願決定卻未對被 告之違法行政處分為糾正，而以重行提起訴願為由，迴避實 質上審查，逕為程序上之駁回，亦有未合。而本件最重要爭 點，在於行政機關得否再對法院之判決為實質上之審查？ 1.按「法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規 釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律 表示其合法適當之見解。」司法院釋字第137號解釋在案， 其解釋理由書則以「法官於審判案件時，對於各機關就其職 掌所作有關法規釋示之行政命令，或為認定事實之依據，或 須資為裁判之基礎，固未可逕行排斥而不用。惟各種有關法 規釋示之行政命令，範圍廣泛，為數甚多。其中是否與法意 偶有出入，或不無憲法第172條之情形，未可一概而論。法 官依據法律，獨立審判，依憲法第80條之規定，為其應有之 職責。在其職責範圍內，關於認事用法，如就系爭之點、有 為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法 適當之見解」等語可明。另司法院釋字第216號則更為明確 解釋「法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機 關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件 時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解 ，並不受其拘束，本院釋字第137號解釋即係本此意旨；司 法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見 解，僅供法官參考，法官於審判案件時，亦不受其拘束」等 語。又司法院釋字第530號解釋：「憲法第80條規定法官須 超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉，明文揭 示法官從事審判僅受法律之拘束，不受其他任何形式之干涉 ；法官之身分或職位不因審判之結果而受影響；法官唯本良 知，依據法律獨立行使審判職權。審判獨立乃自由民主憲政 秩序權力分立與制衡之重要原則，為實現審判獨立，司法機 關應有其自主性……」，亦再度肯定法官應本於法律獨立審 判，不受任何形式干涉之意旨。此之所謂干涉，當然應包含 行政機關對法律所頒布之行政規則或解釋令，否則行政機關 將可透過頒布行政規則或解釋令而拘束法院，勢將嚴重妨礙 司法之獨立性甚明。
2.經查，系爭民事確定判決涉及農發條例第16條第2項後段之 解釋問題。惟法律既已將土地得否分割及如何分割之權限交 由法院處理，則法院本得依其權責而為解釋；再者，如上引 之大法官解釋「法官於審判案件時，本得依據法律，表示適 當之不同見解，並不受行政機關之拘束」，反而係行政機關 應受法院判決之拘束，否則司法獨立判決之意義何在？何況 ，與本案爭執有關之農發條例第16條第2項後段所定「分割
後之宗數，不得超過共有人人數」，究何所指？亦經審判系 統之最高法院於具體個案中明確表示意見謂「……Ｅ部分係 供全體共有人分割後通往農地之用，非供一般公眾使用，參 諸立法意旨，自不計入農業發展條例第16條第2項所定分割 後之土地宗數內……」之意旨（最高法院105年度台上字第1 00號裁定）；另臺灣高等法院104年度上字第885號判決亦認 「……系爭耕地分割為單獨所有部分仍為4筆，符合共有人 人數，至E部分乃屬共有之道路用地，並非單獨所有，且亦 使共有人分割後之土地不致形成袋地，增加土地利用效能， 從而依前開說明及農發條例立法目的以觀，E部分自應不列 入分割後之宗數內，即無違反農發條例第16條第2項之限制 規定」等語。又臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院） 91年度上字第376號判決亦認「……至農業發展條例施行細 則第10條規定：本條例第16條第3款及第4款辦理共有耕地分 割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或經法院之確定判 決。分割後之宗數不得超過共有人人數（按92年2月7日已將 該條文增列於農發條例第16條第2項），核其意旨係為避免 放寬耕地分割限制後，造成耕地過度細分，並妨礙農業合理 經營。已明定分割為單獨所有者，至預留之道路，係供公眾 使用，且為共有人共有，並非單獨所有，自不在分割後之宗 數內，否則，將使共有之耕地分割時，未能預留道路供公眾 使用，應非立法之意旨，本件分割後，為單獨所有之土地， 僅3宗而已，未超過共有人3人人數，應無違反上開規定…… 」等語。均顯見供全體共有人所通行之土地部分，在解釋上 不應計入分割後之單獨宗數內，始符農發條例之立法意旨。 3.本件所申請分割登記之系爭耕地，被告亦不否認得分割為11 宗，僅以系爭民事確定判決分割為12宗係屬違法而未准為分 割登記。惟上開12宗土地，如扣除判決主文所稱「如附圖所 示編號894⑶部分面積零點零六四二公頃之土地分歸兩造按 原應有部分比例共有」之共有道路部分，實際上單獨所有之 宗數亦僅為11宗，則依上揭最高法院及臺灣高等法院或臺中 高分院等裁判所示，系爭民事確定判決亦無違反農發條例第 16條第2項後段之規定。則原處分否准原告分割登記之申請 ，顯屬違法。
㈡再者，系爭耕地依本件申請時之情況而言，其可分割之土地 宗數應為14宗，亦非僅11宗：查系爭耕地之共有人胡毛恨於 105年5月8日死亡，其繼承人有訴外人胡錦進、胡錦柱及原 告等3人（均已辦理分割繼承登記）；另共有人毛水于亦於1 05年12月16日死亡，其繼承人毛松山及毛松田等2人亦已辦 理繼承登記。則本件因繼承登記之故，土地共有人之人數再
增加3人（即2人死亡，5人為繼承登記），則依農發條例第1 6條第1項第3款所定「本條例中華民國89年1月4日修正施行 後所繼承之耕地，得分割為單獨所有」，因之，系爭耕地目 前因發生繼承登記之事實，其得為分割之宗數已增加至14宗 。茲系爭民事確定判決亦僅分割為12宗（含共有道路部分） ，則就目前為分割登記之申請而言，亦未違反農發條例之規 定，被告應准為分割之登記等情。並聲明求為判決：1.訴願 決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告106年3月20日申請書 之申請，作成准依臺灣屏東地方法院95年度訴字第581號民 事確定判決主文就屏東縣○○鄉○○○段000○號（重測前 社皮段894地號）土地之共有物分割複丈及標示變更登記之 行政處分。
三、被告則以︰
㈠依土地登記規則第55條、地籍測量實施規則第213條規定， 及內政部90年5月2日台內中地字第0000000號函：「二…… 衡以行政法院82年度判字第364號裁判要旨：『法院之判決 是否得當，登記機關固無權審查，但地政機關就登記事項既 有實質審查之權，苟審查結果，認為確定判決不適於登記， 仍非不得命申請人補正』及司法院81年3月5日秘台廳㈠字第 02500號函釋略以：『法院因被告應履行買賣契約而命其辦 理不動產所有權移轉登記之判決，其效力不及於該判決當事 人以外之第三人及訴訟標的以外之法律關係』。故依民事訴 訟法第401條規定，確定判決之效力僅及於當事人及當事人 之繼受人，亦即民事確定判決僅有確定當事人或其繼受人間 之私權糾紛效力而已。因此當事人持法院之確定判決申請辦 理土地登記，登記機關依法審查，就受確定判決之當事人或 其繼受人間之民事上之私權糾紛，雖無審查之權限，應依照 確定判決意旨而為登記，但除了當事人或其繼受人間之民事 上之私權糾紛之外，其他有關登記機關在行政上應依法審查 之事項，並非即可不為審查或不能審查；本案持憑法院和解 筆錄申辦合併、分割及共有物分割登記，參依前開司法院秘 書長意見，登記機關仍應依有關法規審查之。」本案原告持 系爭民事確定判決申請共有土地分割登記，被告依相關法規 審查，系爭耕地依農發條例第16條規定僅可分割成11宗，被 告依此否准原告之申請，於法並無不合。
㈡又依內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函略以： 「一、案經函准行政院農業委員會首揭函以：『查92年2月7 日修正之農業發展條例第16條第2項規定《前項第3款及第4 款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人 之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人
人數。》原係該法施行細則第10條所規定，惟考量限制《耕 地分割後之宗數，不得超過共有人人數。》已涉及限制人民 權利，爰由施行細則提升至法律位階，至其立法意旨係為避 免耕地遭共有人任意分割，產生細碎分割而影響農業之合理 經營。故農業發展條例92年2月7日修正公布後，依該條例第 16條第1項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所 有者，如係法院確定判決，亦應遵循分割後之宗數，不得超 過共有人人數之基本原則，是以……本會90年10月22日農企 字第000000000號函……，似不宜再適用。』本部同意上開 行政院農業委員會之意見。是以本案應請貴縣朴子地政事務 所將修正後農業發展條例之規定及行政院農業委員會首揭函 一併函知臺灣嘉義地方法院；如共有人持上開法院之確定判 決書判決分割後之宗數超過共有人人數向該所申辦共有物分 割登記，地政機關應予駁回。」綜上所陳，原告申請共有土 地分割登記，被告依法予以駁回，洵屬有據。
㈢原告雖指稱：「系爭萬丹鄉新社皮段225地號土地目前可分 割之宗數應為14宗，而非11宗」云云；惟按內政部89年12月 29日台內地字第0000000號函：「查『每宗耕地分割後每人 所有面積未達0.25公頃者，不得分割。但有下列情形之一者 ，不在此限……：三、本條例中華民國89年1月4日修正施行 後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。四、本條例中華民國 89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。… …』為農業發展條例第16條第1項第3款及第4款所明定。次 查行政院農業委員會89年9月1日（89）農企字第0890142994 號函說明二函以：『二、……關於耕地共有人之一於農業發 展條例修正第16條第1項第4款分割為單獨所有後，始得主張 同條例第3款規定之適用，以達產權單純化之目的，並免衍 生分割後土地宗數超過共有人數之疑慮。』另依民法第759 條規定意旨，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不 得處分其物權。而共有物分割係屬處分行為，故於實務執行 時，因發生繼承情事之共有人之一業已死亡，無從會同依該 條例第16條第1項第4款辦理分割，是以其繼承人應先完成繼 承登記，再會同依該條例第16條第1項第4款及第3款規定辦 理分割；對於符合上開規定情事者，地政機關受理申請案件 時，為簡政便民得以連件受理。」是以本案如欲分割為14宗 ，應依農發條例第16條第1項第4款協議分割為11宗，另依同 項第3款分割新增3宗之方式辦理等語，資為抗辯。並聲明求 為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有 系爭民事確定判決（本院卷第33-51頁）、被告97年4月21日
駁回通知（本院卷第99頁）、本院前案判決（訴願卷第42-5 0頁）、系爭耕地登記第3類謄本（本院卷第53-59頁）、原 處分（本院卷第27頁）及訴願決定書（本院卷第29-31頁） 等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠被告對於登記事 項有無實質審查之權？㈡農發條例第16條第2項規定應如何 解釋適用？原處分是否適法？茲將本院之判斷分述如下： ㈠按農發條例第1條規定：「為確保農業永續發展，因應農業 國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構， 穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準， 特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」 第3條第11款規定：「本條例用辭定義如下：……十一、耕 地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡 地保育區及森林區之農牧用地。……。」第16條第1項但書 第3款、第4款、第2項規定：「（第1項）每宗耕地分割後每 人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。但有下列情形之一 者，不在此限：……三、本條例中華民國89年1月4日修正施 行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。四、本條例中華民 國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。 （第2項）前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單 獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割 後之宗數，不得超過共有人人數。」
㈡次按土地登記規則第27條第4款規定：「下列登記由權利人 或登記名義人單獨申請之：……四、因法院、行政執行分署 或公正第三人拍定、法院判決確定之登記。」第55條規定： 「（第1項）登記機關接收申請登記案件後，應即依法審查 。辦理審查人員，應於登記申請書內簽註審查意見及日期， 並簽名或蓋章。（第2項）申請登記案件，經審查無誤者， 應即登載於登記簿。但依法應予公告或停止登記者，不在此 限。」第57條第1項第2款規定：「有下列各款情形之一者， 登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請： ……二、依法不應登記者。」第100條規定：「依據法院判 決申請共有物分割登記者，部分共有人得提出法院確定判決 書及其他應附書件，單獨為全體共有人申請分割登記，…… 。」第105條規定：「共有物分割應先申請標示變更登記， 再申辦所有權分割登記。但無須辦理標示變更登記者，不在 此限。」又按地籍測量實施規則第204條第1款規定：「土地 有下列情形之一者，得申請土地複丈（以下簡稱複丈）：一 、因……分割……。」第205條第1項但書第5款規定：「申 請複丈，由土地所有權人或管理人向土地所在地登記機關為 之。但有下列情形之一者，各依其規定辦理：……五、因司
法機關判決確定或訴訟上之和解或調解成立者，由權利人申 請。」第213條第2款規定：「登記機關受理複丈申請案件， 經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理 由駁回之：……二、依法不應受理。」
㈢經查，本件原告之被繼承人胡毛恨前持系爭民事確定判決向 被告申辦共有物分割複丈及標示變更登記，因系爭民事確定 判決判准系爭耕地由1宗分割成12宗，但其共有人人數僅有1 1人，案經被告審查後，認有違反農發條例第16條第2項規定 之情形，而以97年4月21日駁回通知否准共有人胡毛恨之申 請，該案業經本院前案判決以：農發條例第16條第1項規定 ，每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割 ，例外於同條項但書規定之情形，始准予分割，且須受同條 第2項分割後之宗數不得超過共有人人數規定之限制，立意 良善且適當，而維持被告97年4月21日駁回通知處分，並告 確定在案。原告嗣於105年9月7日分割繼承登記其被繼承人 胡毛恨所遺系爭耕地應有部分後，另以最高法院105年度台 上字第100號裁定明確表示供全體共有人分割後通往農地之 用之土地部分，應不計入農發條例第16條第2項所定分割後 之土地宗數內，且系爭耕地原共有人人數11人中之2人過世 後，基於繼承關係已增加為14人為由，而持系爭民事確定判 決向被告申辦系爭耕地之共有物分割複丈及標示變更登記。 惟本案經被告重新審查後，仍認原告所持系爭民事確定判決 有違反農發條例第16條第2項規定之情形，遂以原處分否准 原告之申請等情，已據兩造分別陳明在卷，且有系爭民事確 定判決（本院卷第33-51頁）、被告97年4月21日駁回通知（ 本院卷第99頁）、本院前案判決（訴願卷第42-50頁）及原 處分（本院卷第27頁）在卷足憑，堪信為真實。 ㈣衡諸課予義務訴訟之原告就相同被告、同一事實主張同一公 法請求權之訴訟標的提出行政訴訟，應屬同一事件；反之， 構成訴訟標的內容之被告、訴之聲明或訴之原因事實有一項 不同者，應屬個別獨立之訴訟事件，尚無違反一事不再理之 訴訟要件。茲查，本件訴訟與本院前案判決之被告及訴之聲 明雖均相同，惟依原告前揭主張之訴訟標的及其原因事實， 可知本件原告之事實主張（原告申請登記時，系爭耕地原共 有人人數11人中之2人過世，基於繼承關係已增加為14人） ，與本院前案判決之事實主張（裁判分割共有物當時之共有 人數為11人，裁判分割之土地宗數雖為12宗，但其中供全體 共有人共有之通行道路1宗，不應計入農發條例第16條第2項 所定分割後之土地宗數內）未盡相同，且被告對於本件原告 所提出之申請，已重新為實體上之審查，始作成否准其申請
之原處分（本院卷第121頁），則被告所為之系爭駁回通知 書，核屬新的行政處分，原告不服，循序提起訴願及行政訴 訟，應屬合法，自不因系爭駁回通知書與本院前案判決審查 之程序標的，同為否准共有人就系爭耕地所為共有物分割複 丈及標示變更登記申請之處分結果，而謂其為同一事件，先 予敘明。
㈤次按法院之判決是否得當，登記機關固無權審查，但地政機 關就登記事項既有實質審查之權，苟審查結果，認為確定判 決不適於登記，仍非不得命申請人補正（改制前最高行政法 院82年度判字第364號判決參照）。又依土地登記規則第100 條規定：「依據法院判決申請共有物分割登記者，部分共有 人得提出法院確定判決書及其他應附書件，單獨為全體共有 人申請分割登記，……」，其所稱「得提出法院確定判決書 ……申請分割登記」，而非規定為登記機關應依法院確定判 決書分割登記，亦可知登記機關就相關分割登記之申請，仍 應本於法定職權，依有關法規而為適法之處理。是以，民事 判決是否得當，登記機關固無權審查，但不可謂為不論判決 如何，登記機關均應遵從，對於申請登記事項是否符合法定 要件，登記機關本於法定職權，仍有實質審查之權，自應依 據相關法規，適法處理之（最高行政法院102年度判字第190 號判決參照）。職此而言，由於我國土地登記制度係採實質 審查主義，地政機關對於私權存在之爭執，雖無實體調查認 定之權利，但就申請人申辦土地登記之權利存否，仍得本於 職權為實體審查，故地政機關受理人民申請共有物分割登記 事件，如發現有依法不應測量或登記之情形，基於法定職權 ，仍應依法駁回其申請。因之，原告主張被告不得再對系爭 民事確定判決為實質上之審查云云，顯係誤解被告之審查對 象為申請人是否具備申請登記事項之法定要件，而非系爭民 事確定判決之當否，故非可採。
㈥原告雖又主張最高法院105年度台上字第100號民事裁定及臺 灣高等法院104年度上字第885號民事判決採認供全體共有人 所通行之土地部分，在解釋上不應計入農發條例第16條第2 項後段所定「分割後之宗數，不得超過共有人人數」，始符 農發條例之立法意旨。是系爭耕地之分割，如扣除系爭民事 確定判決主文所稱共有道路部分後僅為11宗，並無違反農發 條例第16條第2項後段之規定，被告卻認系爭民事確定判決 有違反農發條例第16條第2項規定之情形，顯然違法云云； 惟查：
1.原告所舉最高法院105年度台上字第100號民事裁定及臺灣高 等法院104年度上字第885號民事判決，對於農發條例第16條
第2項規定之解釋，雖略以農發條例第16條之立法目的係為 避免放寬耕地分割限制後，造成耕地過度細分，妨礙農業經 營，故就辦理分割單獨所有部分，規定分割後之宗數，不得 超過共有人人數，而仍保持共有作為共有人共通使用部分， 並無違農發條例之立法目的，應不在分割宗數限制之內。參 諸立法意旨，供全體共有人分割後通往農地之用，非供一般 公眾使用，自不計入農發條例第16條第2項所定分割後之土 地宗數內等語（本院卷第61-75頁），揆其立論基礎，應係 植基於共有人利益均衡、共有物之利用及經濟價值之考量（ 本院卷第61、73頁），所表示之法律見解。而此與最高行政 法院97年度判字第24號判決、102年度判字第190號判決及本 院前案判決所揭櫫農發條例第16條第1項但書第3款、第4款 及第2項之立法目的，係在防止耕地細分，以利農業之經營 管理，但為兼顧耕地權屬之簡化而設例外規定。基於法律解 釋「例外從嚴」之原則，對於上開例外規定不宜擴大其適用 範圍，否則無以達成其立法目的之法律見解，則係奠基於農 發條例第16條第2項有關農地分割宗數限制之規定，係為因 應部分土地利用之需要，在法定例外情況下，始給予共有人 請求分割之權利，具有維護公益之重要目的之考量，而有所 不同。
2.依此觀之，最高法院及最高行政法院二不同審判系統之終審 法院間，就農發條例第16條第2項後段「其分割後之宗數， 不得超過共有人人數」之規定，所持法律見解雖非相同，但 衡酌農發條例第1條之立法目的，及同條例第16條第1項本文 與第2項具有管制耕地分割之規範性質，而為民法第823條及 第824條之特別規定，具有直接干預民事關係之效力，且農 發條例第16條第2項對共有耕地分割後之宗數限制，攸關國 家農業政策之重要實質內涵，是為衡平國家管制與私權保障 ，落實保護農業永續發展之公益目的，尚難僅從符合耕地共 有人使用耕地之便利性角度切入觀察，致妨礙農業合理經營 利用之公共利益。況若謂供全體共有人分割後通往農地之土 地，得不計入農發條例第16條第2項所定分割後之土地宗數 內，可能使共有耕地即可依此多分割出數宗面積未達0.25公 頃之土地，形成耕地細分之結果，誠難謂無違背農發條例第 16條第1項但書第3款、第4款及第2項例外應從嚴之管制目的 。
3.再者，細繹農發條例第16條第1項但書第3款及第2項規定之 文義，係指農發條例89年1月4日修正施行後所繼承之共有耕 地，例外得分割為單獨所有，其耕地面積不受0.25公頃之限 制，而每宗共有耕地分割後之宗數（不論為單獨所有或仍維
持共有），並不得超過共有人人數之上限；而非指農發條例 89年1月4日修正施行後所繼承之共有耕地，例外得分割為單 獨所有之耕地宗數，不得超過共有人人數而言。況且，自農 發條例第1條之立法目的觀之，同條例第16條第2項對每宗共 有耕地分割後之宗數，明文限制不得超過共有人人數之管制 規定，乃立法政策上之考量，而屬立法論上之問題，此觀諸 立法者對於共有耕地之道路出入問題，係另以農發條例第16 條第1項但書第6款作為變更為農路使用之規範依據，並適用 非都市土地使用管制規則第28條及耕地分割執行要點第13點 等相關規定以為變更。因此，依據農發條例第16條第1項但 書第3款及第2項規定，依例外規定解釋從嚴之法律解釋原則 ，觀察該條第2項之文義及規範意旨，解釋其意涵係指每宗 共有耕地分割後之宗數，不論分割為單獨所有或仍維持共有 ，其分割後之總數不得超過共有人人數，並無違反法律規範 意旨及計劃，亦無法律漏洞存在之問題，自無以合目的性限 縮解釋方法，限縮農發條例第16條第2項後段「其分割後之 宗數，不得超過共有人人數」之適用範圍，而將供全體共有 人分割後通往農地之用，非供一般公眾使用之土地宗數，排 除計入農發條例第16條第2項所定分割後土地宗數範圍之理 由。
4.綜上所陳，探究立法者制定農發條例第16條第1項及第2項管 制性法規之立法目的，係在防止耕地細分以利農業之合理經 營管理，但為兼顧耕地權屬之簡化始設例外規定，故於解釋 適用前揭第2項後段規定，自應斟酌立法者對於耕地管制利 用之本質及相衝突之利益，已為價值權衡，而設定直接干預 民事關係之強制規定，以實現農業永續發展與農業合理經營 利用之公共利益。是故，綜合法規之規範意旨及所衡平調合 之公私利益，農發條例第16條第1項但書第3款及第2項規定 之解釋適用，當係指農發條例89年1月4日修正施行後所繼承 之共有耕地，例外得分割為單獨所有，而其耕地面積不受0. 25公頃之限制，但每宗共有耕地分割後之宗數，並不得超過 共有人人數之管制上限甚明。因之，原告依上揭民事裁判意 旨，主張供全體共有人分割後通往農地之用，非供一般公眾 使用，應不計入農發條例第16條第2項所定分割後之土地宗 數內云云，顯已限縮農發條例第16條第2項之適用範圍，違 反立法者之規範意旨及計劃，難謂可採。
㈦原告雖又主張系爭耕地原共有人胡毛恨於105年5月8日死亡 ，並由其繼承人即訴外人胡錦進、胡錦柱及原告等3人辦理 分割繼承登記；另原共有人毛水于於105年12月16日死亡， 亦由其繼承人即訴外人毛松山及毛松田等2人辦理繼承登記
，是依本件申請時之情況而言，可分割之土地宗數已增加至 14宗（即2人死亡，5人為繼承登記），而系爭民事確定判決 僅分割為12宗（含共有道路部分），自未違反農發條例第16 條第2項後段之規定云云，然經被告辯稱：共有人持法院之 確定判決書判決分割後之宗數如超過共有人人數時，地政機 關應駁回其共有物分割登記之申請。本案如欲分割為14宗， 共有人應依農發條例第16條第1項但書第4款協議分割為11宗 ，另依同項但書第3款分割新增3宗之方式辦理，始符法制等 語；經查：
1.揆諸農發條例第16條第2項：「前項第3款及第4款所定共有 耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法 院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」之 規定可知，共有人對於每宗共有耕地之分割有兩種方式可以 選擇，一為透過共有人之協議，一為經由法院之確定判決， 惟不論採用何種方式，其分割後之宗數，均不得超過共有人 人數。由是觀之，判斷申請人申請共有物分割登記是否符合 農發條例第16條第2項規定之時點，自係指共有人之協議分 割或法院之確定裁判分割當時所為之土地分割宗數，有無超 過分割當時之共有人人數而言，而與嗣後申請共有物分割登 記時之共有人人數無關。若謂應以申請共有物分割登記時之 共有人人數定之，如嗣後共有耕地因繼承關係而發生共有人 人數減少時（如2人死亡，1人為繼承登記），豈非謂人民將 承擔無法預見、不可預料之不確定法律秩序風險，顯已悖離 法治國家原則，自非適法之解釋。
2.職是，申請人持民事法院確定判決申請共有物分割登記者， 自農發條例及土地登記相關規定觀之，應以法院裁判分割當 時擬保障之權利主體及得請求分割之理由定其得分割之宗數 ，故應以民事法院最後事實審言詞辯論終結時或民事裁判確 定時，作為判斷每宗共有耕地分割後之宗數是否符合農發條 例第16條第2項規定之基準時，而非以申請人所為共有物分 割登記申請時作為其判斷時點。準此，本件原告持系爭民事 確定判決向被告申辦共有物分割複丈及標示變更登記，依被 告審查所認定之事實，以系爭民事確定判決裁判分割時，系 爭耕地依農發條例第16條第2項規定可分割之宗數為11宗， 但裁判分割之土地宗數為12宗，核認原告所持系爭民事確定 判決結果與農發條例第16條第2項規定不符，依法不應測量 ，乃依地籍測量實施規則第213條規定駁回原告之申請，並 無違誤。原告以前揭情詞指摘原處分違背法令云云，難謂有 據。
㈧綜上所述，原告持系爭民事確定判決向被告申辦共有物分割
複丈及標示變更登記，參諸最高行政法院97年度判字第24號 判決及102年度判字第190號判決所闡述之法規意旨，被告基 於法定職權而為實體審查之結果，發現原告所持系爭民事確 定判決結果與農發條例第16條第2項規定不符，依法不應測 量，而依地籍測量實施規則第213條規定駁回其申請，於法 核無不合。訴願決定誤為同一事件而不受理，雖有不當，然 其維持原處分之結論，尚無不合。從而，原告起訴意旨，請 求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事 證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟 酌後認與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明 。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 8 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
書記官 周 良 駿