臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第169號
原 告 世捷航空貨運承攬有限公司
代 表 人 羅秀玉
訴訟代理人 陳致宇律師
康皓智律師
被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局
代 表 人 馮東海
訴訟代理人 王敬堯律師
上列當事人間植物防疫檢疫法事件，原告不服行政院農業委員會
中華民國106年5月12日農訴字第1060708051號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告代表人為黃㯖昌，嗣於訴訟進 行中變更為馮東海，有行政院民國107年1月15日院授人培字 第0000000000號令附卷可稽。變更後之代表人馮東海具狀聲 明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於105年5月11日以訴外人「李達宏」為收貨 人，向財政部關務署臺北關（下稱臺北關）傳輸申報自中國 大陸輸入飾品1批（報單編號：CX050B27Q646，提單主號：0 00-00000000，提單分號：0000000000），案經臺北關儀檢 有異，查驗後發現內裝貨物實為來自中國大陸應申請檢疫之 松科等3種種子（分別為0.6公斤、0.45公斤、0.45公斤，共 計1.5公斤，下稱系爭貨品），臺北關以105年5月20日北普 竹字第1051018217號函請原告提出個案委任書、並依格式據 實填報：商業發票應有貨物名稱、規格、數量、價格等資料 ，並經賣方簽署，原告逾期未提出，臺北關則函請被告所屬 新竹分局辦理。新竹分局於105年9月20日函請原告於105年9 月30日前至該分局陳述意見，原告屆期未派員到局陳述意見 。被告認系爭貨品為應實施輸入檢疫之物品，原告應申請檢 疫而未申請檢疫，違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定， 且在本案發生日前3年內曾3次以上違反相同規定，並經被告 裁罰在案，爰依同法第24條第1項第5款及違反植物防疫檢疫 法第17條第1項規定案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點規 定，以106年2月16日防檢四字第1061493012號裁處書（下稱 原處分）裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服， 提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。三、原告主張：
㈠伊於報關業務上，僅與大陸物流公司接洽，而大陸物流公司 與委託人接洽，換言之，原告僅能接觸大陸物流公司。本件 伊係受大陸物流深圳奔騰公司之委託並依其所提資料報關， 而當初報關是以受貨人「李達宏」為收貨人，伊無論如何均 無法知悉真正之委託人為何人，蓋伊無法真正接觸該委託人 ，僅能依大陸公司所宣稱之委託人與內容物進行報關程序。 本件之所以在行政起訴時方出具訴外人杜書豪之個案委任書 ，實係因伊遭裁罰後，再次向大陸物流公司確認，大陸物流 公司方提具杜書豪個案委託書，伊始知實際委託人為杜書豪 。被告自當以杜書豪為植物防疫檢疫法第17條與第24條主體 ，則被告未予區辨前開主體不同，竟對非屬植物防疫檢疫法 第17條與第24條所規範之「輸入人」之伊為究罰，洵屬違法 。
㈡又伊係受大陸物流深圳奔騰公司之委託並依其所提資料報關 ，因伊依照出貨方所交付之報機明細申報，即依客戶所提之 資料報關，填載進口貨物快遞簡易申報單，而客觀上無法知 悉內容物為須申請檢疫之3種種子，則伊主觀上即無可歸責 ，揆諸最高行政法院98年度判字第1374號判決所揭示之法理 ，既伊對於違反檢疫義務並非出於故意或過失，應無非難性 及可歸責，不予處罰為是，詎被告竟無視於此，而對伊裁處 10萬元罰鍰，違法甚明。
㈢另原處分所依據之裁罰基準，其規範內容僅粗略概括區分「 次別」、「檢疫物類別」、「檢疫物總重量」，竟未就主體 而為區分，蓋一般人民與報關業者違反植物防疫檢疫法第17 條之風險與頻率完全不同，裁罰基準竟完全未對此為區分。 即報關實務上，報關業者針對報關貨物，常依委託人之委託 書內容而報關，在風險上顯然與一般人民無法相比，又次數 上，報關業者報關次數遠遠大於一般人民，此裁罰基準完全 漏未將之納入考量，則有違反行政程序法第9條漏未注意對 當事人利益之情形與第7條比例原則即情輕法重之疑慮。況 且，行政機關裁量權之行使有所謂「一般裁量」與「個案裁 量」之不同，本件裁罰基準既如上述有明顯違反行政程序法 第9條與第7條之違法，則即應改採個案裁量為是等情，並聲 明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
㈠進口貨物採取主動申報及海關查驗制度，貨物進口人委任報 關業，則報關業者有注意申報內容與實際到貨是否相符之注 意義務：
⒈按報關業設置管理辦法第2條第1項規定：「本辦法所稱之報 關業，指經營受託辦理進、出口貨物報關納稅等業務之營利
事業。」、第12條規定：「報關業受進出口人之委任辦理報 關，應檢具委任書；其受固定進出口人長期委任者，得先檢 具委任書，由海關登錄，經登錄後，得於報單或轉運申請書 等單證上填載海關登錄字號，以替代逐件出具委任書。」、 第13條規定：「報關業受委任辦理報關，應切實遵照關稅法 、關稅法施行細則、出口貨物報關驗放辦法及其他關務法規 之規定，詳實填報各項單證書據及辦理一切通關事宜。海關 依關務法規規定，通知報關業應予配合辦理之事項，報關業 應切實辦理之。」又按海關管理進出口貨棧辦法第21條第1 項規定：「存棧之進口、出口或轉運、轉口貨物，如須公證 、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護等，貨主應向海關請領 准單，經駐棧關員簽章後由貨棧業者監視辦理，其拆動之包 件應由貨主恢復包封原狀。」亦即進口貨物採主動申報及海 關查驗之制度，貨物進口人委任報關業，則報關業有注意申 報內容與實際到貨是否相符之注意義務。且貨物相關資料通 常係由進口人及受任之報關業掌握，若係第三人提供之貨物 ，為確定實際來貨是否與申報內容相符，進口人及受任之報 關業除得經由對該第三人之瞭解或向其查證外，亦得依海關 管理進出口貨棧辦法第21條第1項之規定予以處理，是貨物 進口人及受任之報關業有注意之可能卻不為之者，縱無故意 ，即難辭過失之責，仍應受處罰。
⒉原告主張伊不知該批進口貨物之性質，無法先予確認云云； 按原告每日處理上萬筆進口報單，對於進口貨物採取主動申 報及海關查驗制度的作業模式至為熟悉，對於主管機關查驗 方式也應相當了解，今因犯前開法令，致遭伊處罰，足徵原 告主觀上惡性重大。
㈡報關業者無委託書情形下，本得以自己名義申報進口： 按「報關業者受委託辦理連線申報時，其『電腦申報資料』 與『報關有關文件』之內容必須一致。其申報內容應先由專 責報關人員進行審查無訛，並以經海關認可之密碼或其他適 當方法簽證後輸入。前項報關業者，應先取得納稅義務人之 委任授權，始得辦理連線申報，在委託報關之委託書尚未與 書面報單及其他有關文件一併補送海關前，海關得准其先行 辦理連線申報。」、「前項應檢附之委託書，報關業者得向 海關申請免逐案檢附，由其自行編號裝訂成冊，妥善保管6 個月，以供海關隨時查核。但其涉有虛報情事，如報關業者 無法證明其確受委託報關者，應由報關業者負虛報責任。」 、「快遞業者受託運人之委託作戶對戶之運送進口快遞貨物 ，得以貨物持有人名義辦理報關，並依規定繳納稅費。」、 「簡易申報單由快遞業者以貨物持有人或貨物輸出人名義辦
理報關者，得以空運提單『主號』或託運單『主號』為單位 ，將該主號下之『分號』合併申報於同一報單號碼之『簡易 申報單』。……」為貨物通關自動化實施辦法第12條、行為 時空運快遞貨物通關辦法第17條第2項、第18條第1項、快遞 貨物簡易申報通關作業規定第5條第3款分別有所明定。上開 制度設計之旨，乃在於現行快遞貨物通關制度中，報關業者 應於報關前先行取得委任授權，為確保國家課稅、實施檢查 所必要。惟考量快遞貨物種類、數量繁雜且有即時通關之需 求，快遞貨物通關辦法第17條第2項，乃准許快遞貨物先行 通關，報關業者於通關時（前）得暫免檢附委託書面，於向 海關專案申請免逐案檢附後，僅須於事後保存6個月備查； 對於無法即時取得委任授權之貨物，如經專責人員審核無疑 後，亦得依行為時空運快遞貨物通關辦法第18條第1項規定 ，由報關業者改以自己為貨物持有人身分報關，以免除檢具 委託書之義務。又報關業者受委任辦理報關，係應根據委託 人（即進口納稅義務人）所提供之提貨單、發票、裝箱單及 其他進口必須具備之報關資料，製作進口報單辦理通關手續 ，是原告有無與寄件人或收件人接觸，本與原處分之認定無 關，因報關業者只要確受委任報關，並有合法委託書存查， 且確實根據委託人所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進 口必須具備之報關資料辦理報關手續，縱後續進口貨物有違 章情事，亦與報關業者無涉。報關業者未檢附委託書者，即 應視為進口貨物之貨主，本件原告於無委託書情形下，本得 以自己名義申報進口，卻以「李達宏」名義申報進口飾品1 批，實為系爭貨品，於此情節下，若令報關業者即原告規避 快遞貨物通關辦法第18條第1項規定，卻又不令其負任何責 任者，則國門洞開，難以防堵走私逃避管制及防止冒名之進 口。原告意圖規避報關業者應盡審核之注意義務及提出正確 委託書、相關書證之義務，即無理由，其違法事證明確，伊 依法處以罰鍰，自有所據。
㈢報關業者未檢附委託書，即視為貨物持有人： 按關稅法第6條、第22條及報關業設置管理辦法第13條第1項 規定，報關業者受委任辦理報關，應根據委託人（即納稅義 務人）所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備 之報關資料製作報單辦理通關手續。次按貨物通關自動化實 施辦法第12條規定，報關業者在貨物報關前，應先取得進口 人之委任授權，始得辦理報關程序，並依海關通知檢具委託 書。報關業者固應於通關前事先取得委任授權，惟實務上， 海關考量快遞貨物之特性，倘未明顯涉嫌走私漏稅，依據行 為時空運快遞貨物通關辦法第17條第2項之規定，海關僅就
委託書採事後抽核，凡報關業者於事後提出正確委託書者， 均認同渠確受委任報關之事實，實際上並未要求報關業者必 須於報關前、報關時即時檢附委託書；另快遞業者得依據個 案狀況，依快遞貨物通關辦法第18條第1項規定自行選擇以 貨物持有人身分辦理報關，以免除取具委託書之義務。本案 原告於105年5月11日以李達宏為收貨人，向臺北關傳輸申報 自中國大陸輸入飾品1批，經臺北關查驗，發現內裝貨物實 為系爭貨品，此有臺北關105年8月3日北普竹字第105102900 3號函、臺北關扣押貨物收據、進口快遞貨物簡易申報單及 臺北關緝獲物會同封存紀錄等相關資料，原告未取得李達宏 委託書，而原告既為報關業者，自應瞭解委託書之重要性， 報關業者在貨物報關前，應取得進口人之委任授權辦理報關 ，並藉以釐清輸入人與代理人間的責任。準此，原告為系爭 貨品輸入人，依法有據實申報檢疫之義務，然原告應作為而 不作為，致遭臺北關緝獲如上所陳，違規情節洵堪認定。 ㈣原告以航空貨運承攬、報關及國際貿易為主要業務，其專業 及應注意能力本較一般人為高，其明知未取得委託書，甘冒 事後被查獲無法補具之危險，仍以李達宏名義向臺北關辦理 報關，系爭貨品未依規定申報，原告縱無故意，亦有過失， 依行政罰法第7條第1項之規定，自應受罰。報關業者就「確 受委託報關」之事實負有舉證之責，若無法證明確受委託報 關或無證據證明有其他輸入人時，即為輸入人，而輸入人及 代理人皆為植物防疫檢疫法第17條應申報檢疫之主體，如有 違規之事實者，皆得論處。且報關業者對於其業已受合法委 託辦理報關，負有舉證之責，如未能確實舉證其確受合法委 託辦理報關，即應負虛報之責。蓋若未如此解釋，即無以使 報關業者善盡上揭法令所定應受合法委任，始得據以報關之 義務，以確保報關事項之正確性，並達確保海關關務得以順 暢進行，避免利用報關業者進口不法貨物，甚或報關業者自 行虛捏收貨人頭，據以報關進口違禁物品之不法行為。蓋動 植物檢疫乃國際貿易上重要之把關措施，為保護本國農業生 產安全，穩定農畜業、保護生態環境，進而維護國民健康。 以臺灣高溫多濕之氣候型態，作物多樣及複雜生態，一旦各 種動植物傳染病、植物病蟲害入侵，極易滋生繁衍，產生重 大危害。故嚴格執行檢疫，乃維持社會安定及經濟之必要措 施，縱然我國於91年起加入世界貿易組織後，農業貿易擴增 ，為促進貿易而採行便捷通關之策略，然而有害生物依隨貨 物輸入之風險亦提高，故強化檢疫措施，乃維護保障國民財 產及生命安全之必要方式。委託書之檢具備查，除可確認納 稅義務人外，復有追蹤貨物來源、防堵走私逃避管制及防止
冒名之作用，於國際貨物運送過程中，報關業者依法應設置 專責人員，並對發貨人及貨物資料負有一定程度之風險控管 及擔保義務等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。五、查前開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有進口快遞貨物簡易申報單、臺北關扣 押貨物收據及搜索筆錄、臺北關105年5月20日北普竹字第10 51018217號函、臺北關105年8月3日北普竹字第1051029003 號函及中華郵政掛號郵件收件回執、被告所屬新竹分局105 年9月20日防檢竹植字第1051556412號書函（陳述意見通知 書）及封存採證相影本16幀等件附卷足稽（見原處分卷第53 -63頁），此部分之事實，堪予認定。經核兩造之陳述，本 件爭點厥為：被告以原告系爭貨品之輸入人，自中國大陸輸 入系爭貨品松科等3種種子，未依規定申請檢疫，違反植物 防疫檢疫法第17條第1項規定，依同法第24條第1項第5款及 裁罰基準等規定，而為裁罰，是否適法？茲析述如下。六、本院之判斷：
㈠按植物防疫檢疫法第1條規定：「為防治植物疫病蟲害之發 生，並制止其蔓延，特制定本法。本法未規定者，適用其他 法律之規定。」、第13條之1第1項規定：「中央主管機關得 指定植物、植物產品及其他有傳播有害生物風險之物品，公 告為應實施輸入檢疫之品目（以下簡稱檢疫物）。」、第17 條第1項規定：「輸入、過境、轉口、轉運植物或植物產品 ，應於到達港、站前，由輸入人或其代理人向植物檢疫機關 申請檢疫；未經檢疫前，輸入人或其代理人不得拆開包裝或 擅自移動。」，違反者依同法第24條第1項第5款規定：「有 下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15 萬元以下罰鍰：… 五、輸入人或其代理人違反第17條第1項規定未申請檢疫， 或未經檢疫前而拆開包裝或擅自移動。」依上開規定可知， 植物防疫檢疫法係處罰「未申請檢疫」之行為，並未排除過 失。次按植物防疫之中央主管機關行政院農業委員會依植物 防疫檢疫法第13條之1規定，於105年3月31日以農授防字第0 000000000A號公告修正「應實施輸入植物檢疫品目」，其中 未列名種植用種子、果實及孢子之輸入屬應申請檢疫之貨品 （見本院卷第115-117頁）。
㈡又按行為時關稅法第6條規定：「關稅納稅義務人為收貨人 、提貨單或貨物持有人。」、第17條第1項規定：「進口報 關時，應填送貨物進口報單，並檢附發票、裝箱單及其他進 口必須具備之有關文件。」、第22條第1項規定：「貨物應 辦之報關、納稅等手續，得委託報關業者辦理；其向海關遞 送之報單，應經專責報關人員審核簽證。」復按行為時報關
業設置管理辦法第2條第1項規定：「本辦法所稱之報關業， 指經營受託辦理進、出口貨物報關納稅等業務之營利事業。 」、第12條第1項、第2項規定：「（第1項）報關業受進出 口人之委任辦理報關，應檢具委任書；其受固定進出口人長 期委任者，得先檢具委任書，由海關登錄，經登錄後，得於 報單或轉運申請書等單證上填載海關登錄字號，以替代逐件 出具委任書。（第2項）前項委任書應依海關規定之格式辦 理，報關業應切實核對其所載之內容，並自行妥為保存。於 保存期間內，海關得隨時要求其提示或查核。報關業不能提 示或查無委任書或委任書內容不實者，應依相關法令規定辦 理。」、第13條規定：「（第1項）報關業受委任辦理報關 ，應切實遵照關稅法、關稅法施行細則、出口貨物報關驗放 辦法及其他關務法規之規定，詳實填報各項單證書據及辦理 一切通關事宜。（第2項）海關依關務法規規定，通知報關 業應予配合辦理之事項，報關業應切實辦理之。」再按行為 時海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項規定：「存棧之進 口、出口或轉運、轉口貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或 進行必要之維護等，貨主應向海關請領准單，經駐棧關員簽 章後由貨棧業者監視辦理，其拆動之包件應由貨主恢復包封 原狀。」由是可知，報關業者受委任辦理報關，應根據委託 人（即納稅義務人）所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他 進口必須具備之報關資料製作報單辦理通關手續。再依貨物 通關自動化實施辦法第12條規定，報關業者在貨物報關前， 應先取得納稅義務人或貨物輸出人之委任授權，始得辦理報 關程序，並依海關通知檢具委任書。是以，報關業者應於通 關前事先取得委任授權。雖實務上，海關考量快遞貨物之特 性，依行為時空運快遞貨物通關辦法第17條：「（第1項） 進口快遞貨物之收貨人、提貨單或貨物持有人及出口快遞貨 物之輸出人，委託報關業者辦理報關手續者，報關時應檢附 委託書。但有下列情事之一者，不在此限…。（第2項）前 項應檢附之委託書，報關業者得向海關申請免逐案檢附，由 其自行編號裝訂成冊，妥善保管6個月，以供海關隨時查核 。（第3項）進出口快遞貨物涉有虛報情事，如報關業者無 法證明其確受委託報關者，應由報關業者負虛報責任。」之 規定，報關業者報關時可無庸檢附委託書，而由海關採事後 抽核，然報關業者受進口快遞貨物收貨人委託辦理報關時， 應先行取具委託書並於報關時檢附之，如申請免逐案檢附， 仍應供海關「隨時」查核，是此規定並非免除報關業者取具 委託書之義務，如其受委託報關仍應於報關時取得委託書， 僅係免逐案檢附以爭取時效，僅有於依行為時空運快遞貨物
通關辦法第18條第1項規定，業者自行選擇以貨物持有人身 分辦理報關，始得免除取具委任書之義務。上開制度設計之 旨，乃在於現行快遞貨物通關制度中，報關業者應於報關前 先行取得委任授權，為確保國課、實施檢查所必要，而委任 （託）書之檢具備查，其功能除可用以確認納稅義務人為何 人外，復有追蹤貨物來源、防堵走私逃避管制及防止冒名之 用，於國際貨物運送過程中，報關業者依法應設置專責人員 ，並對發貨人及貨物資料負有一定程度之風險控管及擔保義 務，惟考量快遞貨物種類、數量繁雜及快速通關需求，快遞 貨物於通關時（前）得暫免檢附委託（任）書，但仍應於6 個月內供海關「隨時」查核，對於無法及時取得委任授權之 貨物，得由報關業者以自己為貨物持有人身分報關，始可免 除檢具委任書之義務。
㈢經查，原告於105年5月11日以「李達宏」為收貨人，向臺北 關傳輸申報自中國大陸輸入飾品1批（報單編號：CX050B27Q 646，提單主號：000-00000000，提單分號：0000000000） ，案經臺北關儀檢有異，查驗後發現內裝貨物實為來自中國 大陸應申請檢疫之系爭貨品松科等3種種子（分別為0.6公斤 、0.45公斤、0.45公斤，共計1.5公斤）。而系爭貨品依行 政院農業委員會上開105年3月31日公告，為應申請檢疫之植 物產品，原告未主動申報檢疫即擅自輸入，其違反植物防疫 檢疫法第17條第1項規定，洵堪認定。
㈣原告固主張伊係受大陸物流公司委託並依其所提資料報關， 事後始知悉實際委託人為杜書豪，伊非屬植物防疫檢疫法第 17條與第24條所規範之「輸入人」，且客觀上無法知悉進口 貨物內容為須申請檢疫之系爭貨品，被告對伊究責，洵屬有 誤云云，並提出杜書豪個案委任書為憑。惟查： ⒈原告於提起本件行政訴訟時，提出杜書豪於105年5月9日所 出具之個案委任書，表示其事後知悉實際委託人為杜書豪委 任其代為辦理系爭貨品通關手續云云，然該委任書與報關時 所載收貨人「李達宏」不符，則杜書豪是否確有委任原告， 誠非無疑；再者，行政訴訟之目的，在由法院審查原處分是 否適法，於撤銷訴訟，原處分是否適法，其判斷時點應為原 處分作成之時，茍原處分作成前，查獲機關及被告業已給予 原告充分時間及機會提出委任書或為說明，而委任書或受委 任與否事實係屬原告支配範圍，被告掌握困難，則被告僅得 依法以處分作成時之事證狀態作成處分，若任令原告於原處 分作成後，仍得於行政救濟階段再提出前已要求提出而未提 出之委任書而請求准予改為認定，不僅有違撤銷訴訟判斷原 處分是否適法應以原處分作成時為準之法理，復有變相鼓勵
行為人不遵守法律之嫌，自不應准許於救濟程序中始補提委 任書請求改為認定，否則亦與快遞貨物通關辦法第17條規定 意旨相悖。且「杜書豪」名義之個案委任書於105年5月9日 即已出具，早於報關日105年5月11日，原告於報關時當已知 悉委任人為杜書豪，卻於臺北關於105年5月20日以北普竹字 第1051018217號函請原告提出個案委任書（見原處分卷第57 頁），原告未提出，甚而於訴願中亦未提出，遲至提起本件 行政訴訟時始補具杜書豪個案委任，原告於訴願時及訴訟時 前後主張不一，實難認為其有受李達宏或杜書豪委任為真實 。準此，不論原告主張係受「李達宏」委任或受「杜書豪」 委任，均顯屬事後卸責之詞，不可採信，更無以其事後補具 之委任書而可認定原告有受委任報關，自應認原告係以貨物 持有人身分進口系爭貨品，否則無異容許報關業者藉由快遞 貨物事後查核委託書之特性，事後任意提出非原始收貨人、 貨物持有人之委託書，規避報關業者以自己為貨物持有人名 義辦理報關所應負之責任。況原告係報關業者，自就「確受 委託報關」之事實負有舉證之責，若無法證明確受委託報關 或無證據證明有其他輸入人時，其即為輸入人，而輸入人及 代理人皆為植物防疫檢疫法第17條第1項應申報檢疫之主體 ，如有違規之事實者，皆得論處。否則，無以使報關業者善 盡上揭法令所定應受合法委任，始得據以報關之義務，以確 保報關事項之正確性，並達確保海關關務得以順暢進行，避 免利用報關業者進口不法貨物，甚或報關業者自行虛捏收貨 人頭，據以報關進口違禁物品之不法行為。蓋植物檢疫乃國 際貿易上重要之把關措施，為保護本國農業生產安全，穩定 農畜業、保護生態環境，進而維護國民健康。以台灣高溫多 濕之氣候型態，作物多樣及複雜生態，一旦各種植物病蟲害 入侵，極易滋生繁衍，產生重大危害。故嚴格執行檢疫，乃 維持社會安定及經濟之必要措施，縱然我國於91年起加入世 界貿易組織後，農業貿易擴增，為促進貿易而採行便捷通關 之策略，然而有害生物依隨貨物輸入之風險亦提高，故強化 檢疫措施，乃維護保障國民財產及生命安全之必要方式。委 任書之檢具備查，除可確認納稅義務人外，復有追蹤貨物來 源、防堵走私逃避管制及防止冒名之作用，於國際貨物運送 過程中，報關業者依法應設置專責人員，並對發貨人及貨物 資料負有一定程度之風險控管及擔保義務。再依空運快遞貨 物通關辦法第18條第1項規定，報關業者未檢附委任書者， 得以貨物持有人名義辦理報關，並依規定繳納稅費。本件原 告既未能取得李達宏之委任書而無法證明確受委託報關，其 於本件行政訴訟中所提出之杜書豪個案委任書亦與報關時所
載收貨人「李達宏」不符，揆諸上揭說明，原告即為系爭貨 品輸入人，依法有就系爭貨品申報檢疫之義務。準此，原告 要難以其非行為人，無法事先確認實際進口貨物為由，而卸 免其罰責。
⒉又依上開規定可知，進口貨物採主動申報及海關查驗之制度 ，貨物進口人委任報關業，則報關業有注意申報內容與實際 到貨是否相符之注意義務。且貨物相關資料通常係由進口人 及受任之報關業掌握，若係第三人提供之貨物，為確定實際 來貨是否與申報內容相符，進口人及受任之報關業除得經由 對該第三人之瞭解或向其查證外，亦得依海關管理進出口貨 棧辦法第21條第1項之規定予以處理，是貨物進口人及受任 之報關業有注意之可能卻不為之者，縱無故意，亦難辭過失 之責，仍應受處罰。原告既係報關業者，就其所受任處理進 口之貨物，自應注意其申報內容與實際貨物是否相符，必要 時得依海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項規定，向臺北 關申請先行查看系爭貨品，倘發現與申報內容不符，即可在 海關查驗前為適當之處理後，再據實申報，以避免申報內容 與實際到貨不符而遭處罰之情形。原告果係受委任辦理報關 ，即應根據委任人所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進 口必須具備之有關文件製作進口報單辦理通關手續，然原告 既係以航空貨運承攬、報關及國際貿易為主要業務，其專業 及應注意能力本較一般人為高，其於明知未取得李達宏委任 書，甘冒事後被查獲無法補具之危險，仍以李達宏名義辦理 報關，系爭貨品未依規定申請檢疫，即擅自輸入系爭貨品， 原告縱無故意，亦有過失，依行政罰法第7條第1項之規定， 自應受罰。
㈤末按行政規則係借助於行政實踐及平等原則，產生行政自我 約束之效力，而發生對外效力，此即為平等原則對行政機關 效力次原則之行政自我拘束原則，蓋行政機關在裁量範圍內 ，所為之行政處分，在事實及法律上均相同之情形，所為之 裁量亦應相同，是以行政機關頒行之行政規則，基於行政自 我拘束原則，於個案中自應受拘束（最高行政法院99年判字 第212號判決參照）。「違反植物防疫檢疫法第17條第1項規 案件裁罰基準」乃被告為顧及法律適用之一致性及符合平等 原則所訂之裁量性行政規則（行政程序法第159條2項參照） ，依其第2點就違反植物防疫檢疫法第17條第1項未申請檢疫 案件裁罰基準表所列，係按未申請檢疫之「檢疫物類別」、 「檢疫物總重量」及查獲「次別」為依次及重量加重其裁處 罰鍰金額之差異裁處，此等按行為人違規次數及輸入總重量 越多，認定行為人遵行行政法上義務之意願薄弱，應受責難
之程度較高，而課以較高罰鍰金額，核與行政罰法第18條所 定裁處罰鍰應審酌之裁量因素相合，故此等裁罰基準審酌因 素，與具體個案正義實踐相符，又與比例原則、平等原則及 不當聯結禁止原則並未違背，自得為被告裁處罰鍰時之裁量 基準。而查原告於本次查獲前，前已因違反相同規定，累積 經被告裁罰18次，有原告已裁罰案件表在卷可參（見原處分 卷第64-65頁），則被告認定本次原告於105年5月11日輸入 未申請檢疫之檢疫物（共計1.5公斤），乃係第3次以上被查 獲，且其重量未達70公斤，而依上開裁罰基準附表，裁處原 告10萬元罰鍰，經核其裁罰之裁量，並無明顯不合比例之情 ，或有證據顯示逾越法規授權裁量範圍之裁量逾越，或裁量 怠惰，或有何不當聯結、違反比例原則或平等原則之裁量濫 用等的裁量瑕疵存在，於法並無違誤。至原告主張上開裁罰 基準未就主體而為區分，亦即未區分「一般人民」與「報關 業者」，有違行政程序法第7條比例原則即情輕法重及第9條 漏未注意對當事人利益之情形云云，查植物防疫檢疫法第17 條第1項對輸入人並無區分「一般人民」與「報關業者」， 均一體適用，而違反該條規定，依同法第24規定裁罰時，亦 無區分「一般人民」與「報關業者」而有不同之裁罰，上開 裁罰基準自無區分「一般人民」與「報關業者」之必要。又 植物防疫檢疫目的在防範有害生物隨著國際間植物及農產品 的流通貿易而傳播，以及防治與管制國內重要疫病蟲害之發 生蔓延，以確保農業生產之安全、維護植物和人類健康。尤 其臺灣高溫多濕之氣候型態，作物多樣及複雜生態，一旦各 種植物病蟲害入侵，極易滋生繁衍，造成重大之危害。以往 自國外入侵臺灣之危險性疫病害蟲，如木瓜輪點病、中國梨 木蝨、非洲菊斑潛蠅等，已對相關果樹、花卉、水稻等產業 甚至森林生態環境造成非常嚴重之影響。因此為杜防國外疫 病害蟲傳入而蔓延為害，必須對國外輸入之農產品，嚴格執 行檢疫，以保護我國農業之生產安全，並維護自然生態環境 。上開裁罰基準第2點即係為防杜國外危險性疫病蟲害侵入 國內，而對於違反輸入應申請檢疫之植物未申請，就違反植 物防疫檢疫法第17條第1項未申請檢疫案件裁罰基準表所列 ，按未申請檢疫之「檢疫物類別」、「檢疫物總重量」及查 獲「次別」為依次及重量加重其裁處罰鍰金額之差異裁處， 此乃係行為人違規次數及輸入總重量越多，越易對我國農業 之生產安全、自然生態環境之維護造成危害。是上開裁罰基 準，顯已斟酌行為人（即輸入人）違規情節應受責難程度或 所生影響，而符合行政罰法第18條暨比例原則，亦符合相同 事件相同處理，不同事件不同處理之平等原則。本件原告係
以航空貨運承攬、報關及國際貿易為主要業務，其專業及應 注意能力自較一般人民為高，卻未盡上揭法令所規定應盡之 行政法上義務，多次違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定 ，輸入應申請檢疫卻未經申請之檢疫物，對國內農業、自然 生態環境，甚至國民身體、健康及生命之危害不謂不大，被 告依上開裁罰基準，按原告違規次數、輸入檢疫物總重量據 以裁罰，難謂有違反行政程序法第9條規定。原告前開主張 ，殊無足取。
七、綜上所述，原告以收件人李達宏名義辦理報關，向臺北關傳 輸自中國大陸輸入飾品1批，經查驗後發現內裝貨物實為應 申請檢疫之來自中國大陸之系爭貨品松科等3種種子（分別 為0.6公斤、0.45公斤、0.45公斤，共計1.5公斤），因原告 無法提出李達宏之委託書，被告乃以原告違反植物防疫法第 17條第1項、依同法第24條第1項第4款及違反植物防疫檢疫 法第17條第1項規定案件裁罰基準第2點規定，以須檢附植物 檢疫證而重量未達70公斤者（見原處分卷第79頁），且原告 違反相同規定達3次以上，以原處分裁處罰鍰10萬元，於法 核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請 撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必 要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段判決如主 文。
中 華 民 國 107 年 2 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於判決送達後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決所違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 2 月 26 日
書記官 林郁芩
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