臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1010號
107年2月1日辯論終結
原 告 陳寬隆
訴訟代理人 林維信 律師
複 代理人 林士勛 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 劉士昇 律師
上列當事人間有關徵收補償事務事件，原告不服內政部中華民國
106 年5 月25日台內訴字第1060008847號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠按人民因中央或地方政府對其依法申請之案件，於法令所定 期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者 ，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政 處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。行政訴訟法第5條 第1項定有明文。查原告提起本件行政訴訟，聲明請求①撤 銷被告104年5月15日府工用字第1040126537號函（以下稱為 系爭函）及內政部106年5月25日台內訴字第1060008847號訴 願決定、②判命被告作成核發徵收補償費新臺幣（下同）90 0 萬元之處分。其中聲明第2 項請求判命被告作成核發徵收 補償費部份，乃向本院提起請求行政機關應為特定內容之行 政處分之訴訟，性質上應屬課予義務之訴；又經本院行使闡 明權詢問原告係於何時向被告提出核發徵收補償費之聲請， 則稱係於103 年9 月9 日之協調會中提出（本院卷第179 頁 、第203 頁），對照原告所提該次協調會會議記錄（原證2 ，本院卷第20頁），確有「本人地上物（房屋）被徵收部份 僅三分之一未經本人同意縣政府為何強制拆除，應做補償」 、「工務局盡速查明，依法應補償之費用支付相關權益人」 之記載，另參諸被告系爭函中，亦針對徵收補償費問題詳細 說明，堪認原告於該次協調會中確有提出核發建物徵收補償 費之請求。
㈡次按怠為行政處分之訴，因行政機關未作成行政處分，無從 依行政處分之到達起算訴願期間，如任令原告得隨時提起行 政訴訟，顯非事理之平。解釋上應類推適用訴願法第14條第
2 項之規定，自行政機關逾作成行政處分之法定期間起算， 已逾3年者，即不得提起訴願。本件原告於103年9月9日提出 建物徵收補償費之請求後，未見被告有何准駁作為；104年5 月15日系爭函雖未有明確之法律效果表示，然核其意旨仍無 核發徵收補償費之意，則原告以依法申請之案件即核發建物 徵收補償費案件，被告應作為而不作為而於3年內之105年12 月22日具狀提起訴願，並於翌日即23日繫屬，有訴願卷內訴 願書被告工務局收案戳章可考（訴願卷第69頁），依據前開 說明，應認原告之訴願並未逾期，被告抗辯原告逾期提起訴 願而不合法，遂不採取。
㈢又按「行政訴訟法第5條所規定之課予義務訴訟，雖然有第1 項之對怠為行政處分之課予義務訴訟及第2項之對否准（駁 回）行政處分之課予義務訴訟之別；惟均屬為人民經由依法 申請程序之公法上請求權無法實現所設之訴訟救濟類型（起 訴前均須經訴願程序），其訴訟標的同為『原告主張行政機 關應為行政處分或特定內容行政處分』之公法上請求權。是 以原告提起課予義務訴訟，除聲明請求命被告機關作成行政 處分或特定內容之行政處分外，另附帶聲明請求將否准處分 或訴願決定撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨 立之撤銷訴訟，與課予義務訴訟具一體性，不可分割。」最 高行政法院101年度判字第492號裁判要旨可資參照。本件原 告提起課予義務之訴請求判命被告應為核發徵收補償費之行 政處分，則起訴聲明第1項關於「撤銷原處分（即系爭函） 與訴願決定」部份，乃不能認屬獨立之撤銷訴訟。故核系爭 函內容雖僅為被告向原告之母○○說明關於建物徵收補償之 沿革，而無特定法律效果之表示，然原告既以之作為否准伊 請求之「原處分」而提起訴願，訴願機關且基此而為審理決 定，揆諸上開說明與最高行政法院裁判意旨，本院乃為實體 審理，合先敘明。
二、事實概要：
㈠緣被告（於103年12月25日改制前為桃園縣政府）為辦理高 速鐵路橋下道路36K+080-38K+280段道路拓寬工程，申請徵 收桃園縣○○鄉○○段000之0地號等141筆土地，並一併徵 收其土地改良物，經報奉內政部核准後，以民國93年11月15 日府地權字第09302987576號公告徵收。原告所有地上建物 門牌號碼○○鄉○○村00鄰○○○000號建物（以下稱為系 爭建物）位於工程範圍內，原告業於93年12月28日領取徵收 補償費323萬8,652元，系爭建物則於94年4月9日拆除完畢。 ㈡原告旋於94年4月18日、4月28日向被告提出陳情略稱何以伊 不能保留不該拆除部分；如應全部拆除，則何以補償費遠低
於其他建物之金額等語。經被告發函通知原告前往現場勘查 ，發現已無任何建築物存在，無法執行複估，乃再函復原告 系爭建物補償費已領取補償費並已全部拆除，無法辦理複估 核對原查估資料是否有誤或有漏估情形。原告不服而提起訴 願，經內政部決定訴願駁回（函復無法復估核對部份）及不 受理（函請前往現場勘查部份），原告不服再提起行政訴訟 ，經最高行政法院認原告係請求國家賠償，而以97年度裁字 第2891號裁定移送臺灣桃園地方法院（以下簡稱為桃園地院 ），後該國家賠償事件經臺灣高等法院98年度上國更（一） 字第3號確定判決在案。
㈢原告之母○○復於102年12月12日提出陳情，指稱系爭建物 僅部分徵收且補償金額有疑義及人口搬遷補償費未領取等語 ，經當時之桃園縣議員徐其萬於103年9月9日召開協調會， 原告之母○○代理原告主張「本人地上物（房屋）被徵收部 份僅三分之一未經本人同意縣政府為何強制拆除，應做補償 」後，被告則迄104年5月15日以系爭函通知原告之母尚有自 動拆除獎勵金計161萬9,326元尚未領取等情。原告對系爭函 不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。三、原告主張略以：
㈠原告於102年12月間向被告陳情後，業經被告於103年9月9日 召開協調會議決議，顯見被告確有接受原告請求、為審查之 意思，並於審查後作成系爭函，且系爭函內容並以系爭建物 補償法定作業程序已完成，而原告業已領取補償金云云，未 同意原告之請求，則系爭函顯然係對人民依法請求事項，作 成駁回之決定，而發生否認權利存在法律效果之行政處分， 實質上係就原告請求予以駁回，故原告認此駁回處分，違法 損害其權利，向本院提起課予義務訴訟，自屬有據。 ㈡被告僅徵收000地號土地及其上建物，卻擅自拆除系爭建物 之全部，則原告請求被告應做成發放系爭建物其餘三分之二 補償費，自屬有據：
⒈按土地徵收條例第5條本文、桃園縣興辦公共設施拆遷建 築改良物補償自治條例第5條前段，及系爭函所載可知， 如建築物未經全部徵收，然賸餘建築物有礙居住之安全、 無法繼續使用或位於公共設施保留地上者，仍應查估、給 予全部徵收補償金。
⒉查系爭建物同時座落於000地號土地及00地號土地上，而 座落於000地號土地上之建物，僅占系爭建物三分之一， 又被告斯時僅徵收000地號土地及其上之建物，卻未同時 徵收00地號土地及其上之建物，則被告顯然未徵收系爭建 物其餘三分之二。再系爭建物乃一連棟式建築，除原告以
外尚有其他共有人，而各共有人所持有之建物比例皆為相 同，如系爭建物經被告全部查估、徵收，則原告所得之徵 收補償費，自當高於或等於其他共有人，況被告斯時徵收 之000地號土地，除原告以外亦有其他共有人，而各共有 人之持分皆為相同，是各共有人獲得之徵收補償費亦應相 同。惟觀諸被告斯時所製作之補償清冊，卻可見其他共有 人，所獲得之地上建築物改良補償費用，皆遠高於原告所 獲，足徵被告並未徵收系爭建物之全部，亦未發放全部徵 收補償費予原告，卻將系爭建物全部拆除，則原告依法自 得請求被告應做成核發系爭建物其餘三分之二補償費用之 處分。
㈢原告依法請求核發補償費用，經被告受理、召開協調會、受 理，並以函文通知將予回覆，且原告並曾透過立法委員陳賴 素美向被告為請求：
⒈103年9月9日於被告工務局會議室召開之會議，除係於被 告工務局會議室召開外，更有其所屬工務局人員二名、地 政局人員二名、交通局人員一名、財政局人員一名參與， 足證原告請求之事項，業經被告知悉、受理。嗣被告於前 開協調會後，其所屬工務局更於103年9月15日發函，主旨 係為「有關 貴服務處為陳寬隆君（○○女士）土地及建 物被徵收案補償爭議事宜辦理情形一案如說明，請查照」 等語，而其說明三更有「俟本府查明相關資料後正式回覆 貴服務處及陳情民眾」等語，足徵被告確就原告請求之 事已為受理，並為辦理中。
⒉復原告於被告做成系爭函後，另曾透過立法委員陳賴素美 、就伊應作成核發補償費用之事宜為請求，並由其服務處 主任陳儀桓、蔡振富負責辦理，惟因被告遲未回應，故原 告乃提起訴願及本件訴訟。
㈣另被告召開協調會、決議受理後，卻仍為不予核發之系爭函 ，嗣原告提起訴願，而內政部亦非以訴願期間經過不受理， 則原告提起本件訴訟應屬合法；退步言，被告經原告請求後 仍怠為處分，則原告據以提起訴願、本件訴訟亦於法有合： ⒈觀諸訴願決定係以系爭函並未對訴願人發生任何法律上效 果而發生規制作用，核其性質屬觀念通知，並非行政處分 等理由，而不予受理，並非以訴願已超過法定期間為由而 不受理，由此足見，訴願決定亦未認原告所提訴願有何逾 越訴願期間之情。
⒉退步言，因訴願法就怠為處分並未規定訴願期間，則依行 政院法規委員處會規字第0970057673號函意旨及學說見解 可知，人民應得隨時提起訴願，而無訴願期間之限制，另
高雄高等行政法院101年度訴字第174號判決（最高行政法 院102年度判字第32號判決維持）亦認應類推適用訴願法 第14條第2項規定，以3年為訴願期間；又被告既認系爭函 並非行政處分、未生法律上之效果，則被告顯屬經人民請 求仍怠為處分之情形，故原告提起本件訴訟，亦於法有合 等語。
㈤綜上，並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②被 告應作成核發原告徵收補償費9,000,000元之行政處分。③ 訴訟費用由被告負擔。
四、被告則略以：
㈠程序部分：
⒈觀諸系爭函內容，乃係重申前開徵收補償及訟爭結果所為 之敘述與說明，並因原告遲未領取其款項，再次告知領取 而已，僅係就過去補償費暨拆遷獎勵事項之通知，未對訴 願人發生任何法律上效果而發生規制作用，核其性質屬觀 念通知，並非行政處分，訴願人對之提起訴願，自非法之 所許，訴願決定以系爭函非行政處分為訴願不受理之決定 ，並無不合；原告對之復提起本件撤銷及課予義務訴訟， 仍非合法。
⒉至於，原告所提出之103年9月9日「陳寬隆先生（○○） 陳情補償爭議事宜協調會會議記錄」，經查應係原告或其 母親○○另向當時桃園縣議員徐其萬所為之陳情，經徐其 萬議員服務處邀集召開協調會議說明，並非向被告依法提 出請求，亦非由被告所召開之會議，且其會議紀錄乃徐其 萬議員服務處製作，所載內容均為○○片面陳述之事項， 既未經桃園縣政府簽署同意，對被告並無法律上之無拘束 力，尚難據此逕認原告係依法向被告請求作成核發系爭建 物其餘3分之2徵收補償費，遑論經被告受理、審議而進認 系爭函為駁回原告請求之行政處分。
⒊退步言之，縱如原告所述而認系爭函為駁回原告請求之行 政處分，按系爭函之發文日期為104年5月15日，且查無退 件之記錄，自應早已送達。惟原告遲於105年12月23日始 向被告提出訴願書，就系爭函提起訴願，迄系爭函發文日 期已1年7個月餘，顯已逾訴願法第14條第1項、第3項及行 政程序法第98條第3項之法定期間，準此，原告於本件起 訴前先行所提起之訴願既已逾法定期間，應認未踐行合法 之訴願程序而提起行政訴訟，其起訴要件自有未備。 ⒋綜上，原告起訴不合法，且不能補正，請准依行政訴訟法 第107條第1項第10款之規定，裁定駁回原告之訴。 ㈡實體部分：
⒈首按，公法上之損失補償，乃指國家基於公益需要，依法 行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，為調整該 犧牲所為財產補償之謂，公用徵收即損失補償之典型態樣 ，自須有依法徵收土地之行政處分，方有補償可言。此與 國家賠償，係行政機關對其所屬公務員違法侵害行為所生 之損害賠償責任，有所不同。查本件原告起訴意旨一再表 明：被告僅徵收000-000地號土地及其上建物，並依該徵 收發放補償費，是被告未徵收000-00地號土地及其上建物 ，卻擅自拆除系爭建物之全部，亦未提出徵收系爭建物全 部、全部拆除或部分拆除之公文等語。核其上開主張之事 實及理由，應屬公務員違法侵害行為而生之損害賠償問題 ；且觀諸原告於其訴願書所載，益見原告明知本件其所主 張之事實及理由，應屬國家賠償之問題。
⒉而查，原告就其上開主張之違法侵害事實及損害金額等， 前已對被告提起國家賠償訴訟，案經臺灣高等法院以98年 度上國更(一)字第3 號民事判決駁回其訴，並確定在案， 此為原告所明知。詎原告於上開國家賠償訴訟受敗訴判決 確定後，卻又以前所主張之相同違法侵害事實及損害金額 等，另提起本件課予義務之行政訴訟，顯屬無理。況土地 或土地改良物徵收之性質為行政處分，事實行為無從構成 徵收，因此，徵收補償應以需用土地人業已申請並經核准 為前提，此觀土地徵收條例第10條以下之相關規定甚明。 本件原告既主張系爭建物僅徵收3分之1，而未徵收其餘3 分之2云云，卻又請求命被告應作成發放系爭建物其餘3分 之2補償費之處分，亦屬於法無據。
⒊按土地徵收條例第5條及第31條第1、3項，建築改良物徵 收補償費查估基準第7點，桃園縣興辦公共設施拆遷建築 改良物補償自治條例第3條、第5條、第6條、第8條第1項 、及第10條規定，觀諸93年11月15日府地權字第09302987 573號函檢附之補償清冊，記載為系爭建物整個門牌號碼 ，並未註明部分建物，而同時後附之補償金額為3,238,65 2 元，核與被告委託順豐土木技師聯合事務所人員進行系 爭建物價格查估之金額相符；而上開技師人員所測量面積 係按系爭建物每層55.30 平方公尺計算，全部4 層共計22 1.2 平方公尺，此有房屋價格調查表及房屋構造及粉裝造 作紀錄可憑，猶較改制前桃園縣蘆竹地政事務所製作之系 爭建物測量成果圖全部面積187.07平方公尺（計算式：41 .28 ×4 ＋5.49＋16.46=187.08）更大，亦有桃園縣蘆竹 地政事務建物測量成果圖可稽。且原告亦於93年12月28日 領取上開補償金額，有原告提出之補償清冊可按。是以補
償金額與查估面積等因而計算出之價格相符，原告並據以 領取補償金以觀，應認被告係就系爭建物申請及奉准全部 徵收，並為原告所明知。上開所陳，亦經前揭臺灣高等法 院98年度上國更( 一) 字第3 號民事確定判決認定在案。 ⒋再按，系爭建物實係原告自行於94年4月9日拆除完畢，此 除有系爭建物拆除前、後之照片可佐外，復經臺灣高等法 院98年度上國更(一)字第3號民事確定判決理由中認定： 「…3.又查系爭建物係上訴人（按即本件原告）委託鍾○ ○自行拆除，並非被上訴人（按即桃園縣政府）強制拆除 等情，亦有證人鍾○○於本院98年9月7日準備程序中證稱 無訛，上訴人並於該期日稱：『因林○○說若我不拆屋， 由縣政府拆屋，後面的50%補償費會領不到，4月5、6日我 想沒辦法了，我就答應了』等語，而依桃園縣興辦公共設 施拆遷建築改良物補償自治條例第10條規定，合法建築改 良物自動拆除者，按建築改良物查估補償金加發五成獎助 金，可見林○○向上訴人所稱亦屬有據，並無不實，則上 訴人在林○○合法告知下自行評估決定自行拆除，自難認 被上訴人有何侵害上訴人之權利，故上訴人主張被上訴人 違法徵收，伊沒有同意拆除，係被上訴人逼其拆除，被上 訴人侵害其權利云云，應不足採。…」等語，可資參照。 ⒌再按，依93年11月15日公告徵收當時之土地徵收條例第18 條，同條例施行細則第21條第1項，及徵收當時同條例第 22條第1、2項規定，最高行政法院98年6月份第1次庭長法 官聯席會議(一)之決議，93年11月15日府地權字第093029 87576號徵收公告、及同日府地權字第09302987573號函， 原告於公告期間內均未對公告事項提出任何異議，亦未於 法定期間內對內政部之徵收處分提起訴願，並於93年12月 28日領取補償費，復於94年4月9日自行將系爭建物全部拆 除完畢，是系爭建物之徵收處分及補償處分，均業已確定 ，原告要無就此再事爭執之餘地，附此敘明等語，資為抗 辯。並聲明求為判決駁回原告之訴及訴訟費用由原告負擔 。
五、原告所有之系爭建物，因被告辦理高速鐵路橋下道路拓寬工 程，於公告徵收後全部拆除等情，乃為兩造所不爭執，並有 內政部核准徵收之93年10月21日台內地字第0930065169號函 與被告93年11月15日府地權字第09302987576號公告（本院 卷第60頁至第62頁）、前開工程之「地上物房屋及附屬建物 補償清冊」（本院卷第24頁、第25頁）、系爭建物拆除前後 之照片（本院卷第63頁）在卷可稽，自可採為裁判基礎。原 告訴請判命被告作成核發徵收補償費900萬元之處分，係以
原公告徵收之系爭建物範圍僅有三分之一，詎被告未經原告 同意逕為全部建物之拆除，故應對全部建物之徵收拆除予以 補償云云，茲為論據；被告則否認原告主張，並以前揭情詞 置辯。故本件應予審究者，乃原告以系爭建物不在徵收範圍 內之三分之二部份係遭非法拆除為由，訴請被告補償是否有 理由。
六、查本件拆遷補償爭議，自94年4月9日系爭建物拆除後，原告 （由其母○○為訴訟代理人）於同年即循行政爭訟程序爭執 ，經最高行政法院認原告係為請求國家賠償，而於97年5月 29日以97年度裁字第2891號裁定移送臺灣桃園地方法院，嗣 該國家賠償事件經臺灣高等法院民事庭於99年1月26日以98 年度上國更（一）字第3號判決駁回確定，此經本院調閱前 揭行政訴訟與國家賠償事件歷審案卷審閱無訛。原告循國家 賠償訴訟程序請求被告給付「徵收補償」未果後，再提起本 件行政訴訟請求判命被告作成核發「徵收補償」之行政處分 ，所持論據仍為伊於國家賠償程序中所主張系爭建物僅部份 徵收，而被告非法全部拆除且未補償等情。
㈠然臺灣高等法院就此爭點，業經調查相關證據後，於判決中 論述略以：①桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治 條例第5條規定，認建築改良物即使僅部份徵收，該建築改 良物因安全問題仍得全部拆除，給予全部徵收之補償金。② 證人即被告負責系爭建物拆遷現場查估之土木課人員林○○ 證稱：現場查估結果，因系爭建物一部拆除，其他部份亦不 好整建，故決定全部拆除補償。③應受補償之系爭建物價格 3,238,652元，係以建物全部測量面積55.30平方公尺計算， 而該查估面積所計算之價格與原告領取之補償金額相符，可 認被告係對系爭建物全部徵收等情。
㈡本院另查，依據桃園縣蘆竹地政事務所（以下簡稱為蘆竹地 政）84年1月25日建物測量成果圖（本院卷第94頁），系爭 建物原係鋼筋混擬土造之4層建物，每層樓地板面積均為41. 28平方公尺，總計165.12平方公尺，另附屬建物即平台與陽 台總計為21.96平方公尺；對照由被告委託順豐土木技師聯 合事務所查估製作之房屋價格調查表（本院卷第122頁至第 125頁），其關於系爭建物之每層樓地板面積則測量為55.3 平方公尺，合計4層樓為221.2平方公尺，亦已經逾越蘆竹地 政之測量之樓地板與附屬建物面積總和（165.12+21.96＝18 7.08），可認查估之房屋價格係以系爭建物全部面積為計算 基礎。
七、綜上所述，本件原告以伊於103年9月9日協調會中已對被告 提出核發建物徵收補償費之請求，因被告於法令所定期間內
應作為而不作為，故提起本件課予義務之訴請求判命被告作 成核發徵收補償之處分，經核尚符行政訴訟法第5條第1項之 要件，伊提起訴願亦難認有逾越法定期間之問題，本院遂認 應予實體審理，被告抗辯本件應程序駁回，並不採取。又原 告針對系爭建物之徵收補償數額之爭執，既經臺灣高等法院 於國家賠償程序中調查證據後，認定被告業就系爭建物之全 部為補償，本院審諸相關卷證，復為相同之認定，則原告再 執前詞，提起本件行政訴訟反覆爭執，乃認為無理由。訴願 決定以系爭函僅屬意思通知、非行政處分而不受理，雖有違 誤，然原告於本件之請求既無理由，乃應為駁回之判決。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，與判決結果 不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 26 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 楊得君
法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 2 月 26 日 書記官 林俞文