臺灣橋頭地方法院民事判決 106年度國字第5號
原 告 古銘宏
訴訟代理人 邵允亮律師
被 告 高雄市政府工務局
法定代理人 趙建喬
訴訟代理人 余佩君
吳佩玲
胡希賢
田雅文律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國106年12月20日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
按國家賠償法第2 條第2 項請求損害賠償者，以該公務員所 屬機關為賠償義務機關。又依同法請求損害賠償時，應先以 書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自 提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾 60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。國家賠 償法第9條第1項、第10條第1項、第11條第1項前段分別定有 明文。查原告起訴前曾以書面向被告請求賠償新臺幣（下同 ）3,299,914元，該請求書於民國106年1月3日送達被告，惟 被告逾30日仍未與原告開始協議，業據原告提出國家賠償請 求書暨中華郵政掛號郵件收件回執為證（審國字卷第88至89 頁；國字卷一第92至95頁），復為被告所不爭執，是本件業 已符合請求國家賠償之起訴程序要件，合先敘明。貳、實體方面：
一、原告主張：伊於81年間向訴外人郭程買受高雄市○○區○○ 段000地號土地（重測前為美濃段1505-11地號，下稱系爭土 地）應有部分二分之一，再於96年11月16日自伊父親即訴外 人古富得受贈取得系爭土地應有部分二分之一而取得所有權 全部。伊於買受及受贈系爭土地時，土地登記謄本上均無任 何套繪管制之註記，詎伊於105年1月25日因故調取系爭土地 地籍謄本時，赫然發現於「其他登記事項」欄位竟有「未經 解除套繪管制不得辦理分割」、「已提供興建農舍，基地座 落：美濃段3349地號」之記載（下合稱系爭註記），註記日 期則為104年12月3日。經伊查詢後，始知美濃段3349地號土 地於72年8月27日前即已由郭程興建農舍，惟被告核發農舍
使用執照及建造執照時，未同時將農舍坐落地號及提供興建 農舍之所有地號土地清冊送地政機關於土地登記簿上登載， 致伊因信賴系爭土地謄本之登記資料而向郭程購買系爭土地 之應有部分，被告於72年間未取得系爭土地斯時共有人古富 得之同意即核發建造執照及使用執照予郭程興建農舍，違反 民法第819條第2項、第118條第1項之規定，該核發建造執照 及使用執照之行為係屬違法，復怠於同時將農舍坐落地號及 提供興建農舍之所有地號土地清冊送地政機關於土地登記簿 上登載，違反農業發展條例第18條第1項、農業用地興建農 舍辦法第12條第1項之規定，嗣以104年9月17日高市公務建 字第10437082500號函（下稱系爭函文）囑託高雄市政府地 政局美濃地政事務所（下稱美濃地政事務所）於系爭土地登 記謄本為系爭註記之行為，回溯適用89年間始公布施行之農 業發展條例第18條第1項及90年間始公布施行之農業用地興 建農舍辦法第12條第1項之規定，導致系爭土地因有系爭註 記致價值貶損3,299,914元，伊因而受有土地價值減少之損 害。為此，爰依國家賠償法第2條第2項前段及後段、民法第 184條第2項等規定提起本件訴訟，並聲明：被告應給付原告 3,299,914元；願供擔保請准宣告假執行。二、被告則以：郭程於72年間以美濃段3349、3960、3961及系爭 土地等四筆土地為建築基地，向被告申請興建農舍，經郭程 取得美濃段3349、3960、3961地號等三筆土地所有權人之同 意，並出具土地使用權同意書，經被告審認已符合當時建築 法及實施區域計劃地區建築管理辦法等規定而核發建造執照 及使用執照，並於峻工圖上就上開四筆基地加以套繪管制在 案。被告係依內政部102年10月30日內授中辦地字第0000000 000號令清查轄區內於農業用地興建農舍辦法生效前早已經 套繪管制之農業用地，並囑託地政機關就套繪管制之土地予 以合法之註記，亦即僅係將已發生之事實予以明確記載，並 未增加法所無之限制。又原告主張以高於市價之價格向郭程 購買系爭土地之應有部分，應為原告與郭程間之民事糾紛， 自應依私法關係解決等語置辯。並聲明：原告之訴駁回；如 受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事項：
㈠原告起訴前曾以書面向被告請求賠償3,299,914元，該請求 書於106年1月3日送達被告，惟被告逾30日仍未與原告開始 協議。
㈡原告於81年間向郭程買受系爭土地應有部分二分之一，再於 96年11月16日自父親古富得受贈取得系爭土地應有部分二分 之一而取得所有權全部，原告於買受及受贈系爭土地時，土
地登記謄本上均無任何套繪管制之註記。
㈢美濃段3349地號土地於72年8月27日前即已由郭程興建農舍 ，被告於72年間核發該農舍（72）美鎮建字第3156號建造執 照及（72）美鎮建字第9330號使用執照時，未同時將農舍坐 落地號及提供興建農舍之所有地號土地清冊送地政機關於土 地登記簿上註記。
㈣系爭土地迄至104年12月3日始因被告以系爭函文囑託美濃地 政事務所辦理註記而於「其他登記事項」一欄記載：「未經 解除套繪管制不得辦理分割、已提供興建農舍，基地座落： 美濃段3349地號」。
四、本件爭點：
㈠原告主張被告未取得系爭土地共有人古富得之同意，即以系 爭土地合併計算農舍建築基地而核發建造執照及使用執照， 違反民法第819條第2項、第118條1項之規定，依國家賠償法 第2條第2項前段及民法第184條第2項規定，請求被告賠償3, 299,914元，有無理由？
㈡原告主張被告於72年間核發農舍建造執照及使用執照時，未 同時將農舍坐落地號及提供興建農舍之所有地號土地清冊送 地政機關於土地登記簿上登載，違反農業發展條例第18條、 農業用地興建農舍辦法第12條第1項之規定，依國家賠償法 第2條第2項後段及民法第184條第2項規定，請求被告賠償3, 299,914元，有無理由？
㈢原告主張被告於104年間以系爭函文囑託美濃地政事務所辦 理系爭註記，溯及適用農業發展條例第18條、農業用地興建 農舍辦法第12條第1項之規定，依國家賠償法第2條第2項前 段及民法第184條第2項規定，請求被告賠償3,299,914元， 有無理由？
五、本院之判斷：
㈠按當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任，民 事訴訟法第277條本文定有明文。民事訴訟如係由原告主張 權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證 實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不能舉 證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求（最高法 院17年上字第917號判例要旨參照）。次按公務員於執行職 務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者 ，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自 由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項亦有明定 。
㈡原告主張被告於72年間核發農舍建造執照與使用執照予郭程 時，未取得系爭土地共有人古富得所出具之「土地使用權同
意書/承諾書」即予核發，該核發建造執照及使用執照之行 為違反民法第819條第2項及第118條第1項規定而屬違法云云 。惟查，郭程於72年間以其所有系爭土地應有部分二分之一 及其配偶郭鍾秀香所有美濃段3349、3960、3961地號土地申 請興建農舍，依斯時實施區域計畫地區建築管理辦法第6條 第1項第4款及高雄市建照執照申請標準作業程序第參項第2 款規定，申請建造農舍時，應提出土地權利證明文件，而郭 程業已提出由郭鍾秀香所出具之美濃段3349（面積2,466平 方公尺）、3960（面積2,668平方公尺）、3961（面積1,746 平方公尺）地號土地使用權承諾書，載明同意供郭程建築房 屋等語（國字卷一第192頁），並以其所有系爭土地應有部 分二分之一面積約1,172平方公尺【計算式：2,345平方公尺 ×1/2＝1,172平方公尺（小數點以下無條件捨去）】合併計 算農舍建築基地，經被告依上揭規定審核後認符合規定而核 發建造執照及使用執照，並於竣工圖就上開四筆土地辦理套 繪管制在案，此有實施區域計劃地區自用農舍建造執照申請 書暨存根、使用執照申請書暨存根、高雄縣美濃鎮公所簡便 行文表、地籍圖謄本、土地登記簿、郭程農舍新建工程設計 圖、增建工程設計圖、高雄縣警察局美濃鎮戶政事務所門牌 證明書、農舍照片數張、高雄縣政府建設局實施區域計劃地 區自用農舍建造執照、郭程自用農舍新建工程竣工圖、高雄 市建照執照申請標準作業程序等件在卷可稽（國字卷一第18 9至191、195至219頁；國字卷二第3至22頁），是被告依前 揭規定審核郭程所提出之土地權利證明文件而核發農舍建造 執照及使用執照，難認有何違反保護他人法律之情事。原告 雖主張被告未經系爭土地其他共有人古富得之同意即予核發 建造執照及使用執照，違反民法第819條第2項「共有物之處 分、變更及設定負擔，應得共有人全體之同意」之規定而屬 同法第118條第1項之無權處分，逕認被告核發建造執照及使 用執照之行為係屬不法云云，然郭程並未於系爭土地興築農 舍，而係以其就系爭土地之應有部分面積與上述三筆地號土 地合併計算建築基地面積，難認係屬共有物之處分、變更或 設定負擔之行為，是原告此部分之主張，並無依據。 ㈢原告另主張被告於72年間核發農舍建造執照及使用執照時， 未同時將農舍坐落地號及提供興建農舍之所有地號土地清冊 送地政機關於土地登記簿上登載而違反農業發展條例第18條 、農業用地興建農舍辦法第12條第1項規定，而有國家賠償 法第2條第2項後段公務員怠於執行職務致原告權利受有損害 情事云云。惟查，農業發展條例第18條係於89年1月26日始 制定公布，依該條第3項規定：「於89年1月4日修正施行前
取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使 用管制及建築法令規定，申請興建農舍」，同條第4項前段 規定：「前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人」 ，第5項規定：「前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面 積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可 條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷及其他應遵行事項 之辦法，由內政部會同中央主管機關定之」，而農業用地興 建農舍辦法即依農業發展條例第18條第5項規定於90年4月26 日訂定發布，第9條明定：「都市計畫地區之農業用地，直 轄市、縣（市）主管建築機關應於都市計畫及地籍套繪圖上 ，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示。非都市 土地之農業用地，於農舍興建完成，核發使用執照後，直轄 市、縣（市）主管建築機關應造冊列管。前二項已申請興建 農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關於核發使 用執照後，應將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號 之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記。」，嗣於102年7 月1日修正移列為第12條第1、2項（與現行條文同），規定 ：「直轄市、縣（市）主管機關於核發建造執照後，應造冊 列管，同時將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號之 清冊，送地政機關於土地登記簿上註記，並副知該府農業單 位建檔列管。已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市 ）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍 之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割 」。依此，被告於72年間核發農舍建造執照及使用執照時， 農業發展條例第18條、農業用地興建農舍辦法第9條（嗣移 列為第12條）等規定均尚未制定公布，被告未依上開規定於 核發農舍使用執照同時將農舍坐落之地號及提供興建農舍之 所有地號清冊送地政機關於土地登記簿上註記，難認有何怠 於執行職務而有違反保護他人法律之情事，原告此部分之主 張，亦無理由。
㈣原告復主張被告嗣以系爭函文囑託美濃地政事務所辦理系爭 註記，溯及適用農業發展條例第18條、農業用地興建農舍辦 法第12條第1項規定，亦屬違反保護他人之法律而不法侵害 原告之權利云云。惟被告於核發農舍建造執照及使用執照後 ，已於竣工圖為套繪管制之註記（國字卷二第11至14頁）， 嗣內政部以102年10月30日內授中辦地字第1026652059號令 地政機關配合農業用地興建農舍辦法第12條規定辦理註記登 記之處理方式，第三點明揭「本辦法第12條第2項增列已申 請興建農舍之農業用地，未經申請解除套繪不得辦理分割之 規定，係針對已興建農舍之農業用地所為之管制事項，故不
論於89年農業發展條例修正前或修正後取得農業用地，申請 興建農舍時點在本辦法102年7月3日修正生效前、後，均應 適用本辦法第12條第2項之規定。後續處理方式如下：⒈直 轄市、縣（市）主管建築機關應加速清查已核准興建農舍之 農業用地，並造具清冊囑託地政機關依上開方式辦理註記登 記，以利地政機關後續之管制」等語（國字卷一第80至82頁 ）。是被告依據內政部前開函令，以系爭函文檢附高雄市美 濃區公所檢送之72至75年農舍管制註記清冊等文件，函請美 濃地政事務所於系爭土地登記謄本辦理系爭註記（審國字卷 第118至119頁），使土地登記謄本之記載與土地現況相符， 此係就已發生之事實予以明確記載，符合土地登記規則第29 條第12款政府機關依法規得囑託登記機關登記之規定，難認 被告依據上開函令清查土地並函請美濃地政事務所就業經套 繪管制之系爭土地為系爭註記係違反保護他人之法律而不法 侵害原告之權利，是原告此部分之主張，亦不足採。六、綜上所述，被告執行職務行使公權力並無故意或過失，原告 依國家賠償法第2條第2項、民法第184條第2項規定，請求被 告賠償3,299,914元，為無理由，不應准許。原告之訴既經 駁回，其假執行之聲請亦失所依據，應併予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，核與判 決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條， 判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 10 日
民事第三庭 審判長法 官 林韋岑
法 官 吳芝瑛
法 官 楊捷羽
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 107 年 1 月 10 日
書記官 蔡淑貞