最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第26號
上 訴 人 江應世
訴訟代理人 楊振芳律師
被 上訴 人 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
參 加 人 祭祀公業法人彰化縣江九合
代 表 人 江永義
上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國106年4月
5日臺中高等行政法院105年度訴字第218號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人前依文化資產保存法（下稱文資法）第27條之1 及歷史建築登錄及輔助辦法第7條規定，以民國91年4月10日 府授文資字第09100014563號公告（下稱91年公告），登錄 參加人所有坐落彰化縣員林鎮（現改制為員林市，下同）三 條里江宅「慶陽堂」即「員林江九合濟陽堂」（下稱系爭建 物群）為歷史建築（其內容：地址或位置為：彰化縣○○鎮 ○○街000巷00號；定著土地之地號及面積為彰化縣○○鎮 ○○段000號《下稱系爭土地》。歷史建築物本體及其附屬 空地，面積3,300平方公尺）。嗣參加人之派下子孫主動連 署，並由派下員（或兼理、監事）江金耀、江煥規、江宗遠 於102年1月9日以彰化縣定古蹟提報表（連同其他派下員168 人出具之同意書），申請被上訴人指定系爭建物群為縣定古 蹟。被上訴人於102年5月7日進行勘查，並召開多次文化資 產審議委員會（下稱文資會）進行審查，嗣於104年3月17日 104年度第1次文資會（下稱104年3月17日文資會），決議同 意指定系爭建物群為縣定古蹟，乃以104年5月1日府授文資 字第0000000000A號為公告（其名稱為：「員林江九合濟陽 堂」；類別為：「宅第」、位置及地址為：「彰化縣○○鎮 ○○街000巷00號」。古蹟範圍為：「古蹟建築物主體建築 、護龍群、水池及附屬設施」。古蹟所定著土地為：「員林 市○○段000號，約3,300平方公尺」，下稱被上訴人104年5 月1日公告），且以同文號函（下稱被上訴人104年5月1日函 ，原判決將104年5月1日公告及函文合稱為前行政處分）檢 送公告通知參加人及各大房管理人（參加人共有9大房，其 中上訴人為第3大房管理人）暨監察人江金權、江中村及江 坤權等人。嗣被上訴人發現其104年5月1日公告中所載系爭
建物群地址及其所定著土地之範圍有誤，以104年11月26日 府授文資字第0000000000A號函文及公告（下稱系爭公告， 原判決稱之為後行政處分）為更正，將系爭建物群更正為彰 化縣○○市○○里000巷0號、4號、6號、8號、10號、12號 ；166巷2號、4號、6號、8號、10號、12號、14號；170巷2 號、4號、6號、8號、10號、12號、14號、16號、17號（原 判決第5頁第17行及第19頁倒數第2行均漏載14號、16號、17 號）；194巷2號、4號、6號、8號、10號、12號；200巷1號 至29號；200巷（原判決第5頁第18行及第20頁第1行均誤載 為222巷）13弄1號至9號；系爭建物群定著之土地範圍則更 正為約10,082平方公尺。因上開200巷29號房屋（下稱系爭 房屋）為上訴人所有，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經 原判決駁回後，復就系爭房屋部分提起上訴（就系爭房屋所 定著土地範圍之部分未提起上訴。）
二、上訴人於原審起訴主張：㈠參加人之派下員江宗遠、江正和 、江範規、江正國、江金耀、江坤泉（下稱江宗遠等人）為 減免繳交系爭土地地價稅及其地上房屋之房屋稅始為本件縣 定古蹟之申請。而上訴人所有門牌號碼為彰化縣○○市○○ 街000巷00號之系爭房屋，係坐落在同上段337-1號土地而非 系爭土地上，上訴人不知系爭縣定古蹟申請案，亦不知江宗 遠等人將系爭房屋列入申請範圍，故上訴人雖參加104年3月 17日之文資會，然係反對該申請案，且於接獲系爭公告，方 知系爭房屋經列入縣定古蹟範圍，隨即向被上訴人及江宗遠 等人提出抗議，江宗遠等人得知誤將系爭房屋列入縣定古蹟 申請範圍後，即於104年12月9日陳報被上訴人所屬文化局， 申請將系爭房屋自系爭縣定古蹟範圍內剔除，惟被上訴人卻 置之不理。㈡系爭建物群之護龍群，依序每一進護龍均係成 一直線排列，系爭房屋係位於縣定古蹟左第4、5護龍之間， 且背對左第4、5護龍，與系爭縣定古蹟左第1至第6護龍間隔 條排水溝；建築年代僅4、50年，與系爭建物群之建築年代 相去甚遠；另系爭房屋並非建築在系爭土地上，依證人賴志 彰之證言，僅算是圍屋而非護龍，顯見其非屬系爭縣定古蹟 左第4護龍之範圍，自應將之剔除。㈢證人賴志彰認同系爭 房屋是江家子孫所居住的房屋，雖與系爭建物群之正堂、護 龍之房屋接近，但並不一定是屬於系爭建物群之範圍，足見 證人就認定系爭房屋是否屬於系爭建物群之範圍之標準不一 ，且自相矛盾，不能採為不利於上訴人之證據，而率予認定 系爭房屋為系爭縣定古蹟之範圍等語，求為：訴願決定及原 處分（即系爭公告）更正彰化縣縣定古蹟「員林江九合濟陽 堂」位置或地址關於系爭房屋暨其所定著土地範圍之部分均
撤銷之判決。
三、被上訴人則以：㈠系爭縣定古蹟係於104年3月17日文資會正 式決議指定，其範圍包括系爭建物群主體建築及系爭房屋在 內之整體護龍群，有關保存範圍及建築物面積均經該文資會 實質討論，實務上僅因文資會會議紀錄及古蹟指定公告定型 化格式的關係，只能扼要摘錄指定理由，並非古蹟價值不備 或未充分討論。又被上訴人104年5月1日公告已就「具歷史 文化藝術價值」「各時代表現地方營造技術流派特色者」「 具稀少性、不易再現者」「具其他古蹟價值者」等面向，敍 明指定縣定古蹟之理由及法令依據，於法並無違誤。至傳統 合院式建築，各護龍之建築年代先後容有不一，應非絕對考 量之點。㈡104年5月1日公告之縣定古蹟指定範圍包括系爭 房屋在內，惟其門牌地址及坐落土地面積，因承辦人疏未詳 查，沿用歷史建築之91年公告資料致有誤載情事，被上訴人 發現後，即以系爭公告為更正，並逐一記載系爭建物群所有 門牌號碼，以資明確，於法並無不合。系爭房屋既包含於系 爭建物群範圍內，且經104年3月17日文資會審議指定為縣定 古蹟之範圍，並於104年5月1日為公告，雖申請指定縣定古 蹟之提報人江宗遠等人，於104年12月9日陳報將系爭房屋及 同巷（原判決第9頁㈢第2行誤載為民國巷）27號建物自古蹟 範圍剔除，然依行政程序法第34條規定，對主管機關並無拘 束力，對已完成審議認定之古蹟範圍亦不生影響。縱系爭房 屋主要部分坐落在同段337之1號土地上，僅少部分坐落在系 爭土地上，被上訴人基於比例原則未將同段337之1號土地列 入縣定古蹟之公告範圍，以保障上訴人就該土地之利用，上 訴人反以此為主張，即屬無據。又系爭房屋為系爭建物群左 第4進護龍之一，與其他護龍間是否間隔排水溝，不影響系 爭房屋為系爭建物群一部分之認定。㈢古蹟指定之決議，屬 文資會委員專業之判斷餘地，不以建物所有權人同意為必要 。而為兼顧文化資產所有人之權益，文資法對於建物所有人 已有相關補償或獎勵措施之衡平規定，且建物所有人仍得自 由處分、使用、收益，僅於出售時主管機關有優先購買權。 系爭建物群既經依法審議具文化資產保存價值，並給予上訴 人充分表達陳述意見之機會，上訴人未提出具有專業學術依 據之具體理由動搖文資會專業審查之可信度與正確性，系爭 公告並無違誤之處。㈣系爭建物群於經指定為古蹟以前，即 為彰化縣之文化資產潛力點，依據「彰化民居」調查研究之 記載，「慶陽堂」為2進12條護龍（受地形限制，呈左7右5 並非對稱狀）等語。而83年間之普查僅概略性的粗勘，文資 會委員於103年間前往現場會勘，認定系爭建物群整體建築
群包括正身建築、護龍群、水池及附屬設施，其中護龍群包 括左6進、右5進，共11護龍，較為精確。況為求古蹟整體性 之協調，系爭房屋既在護龍建築序列上，上訴人為參加人之 派下子孫，其於「濟陽堂」正身建築左邊護龍區域建造之系 爭房屋，在宗族體系上及整體建築群協調上，均有密不可分 關係。至系爭房屋所在位置，被上訴人稱「護龍」乃一般認 知中式傳統建築左右兩側擴建屋之統稱，專家證人賴志彰稱 在客家伙房建築精確名稱應叫做「圍屋」，但此僅稱呼不同 而已，對文資會審議評估系爭房屋屬於客家伙房整體建築群 之一部分，及對其文化資產價值之認定應無影響。且證人賴 志彰亦提及古蹟範圍之認定，非以建築坐落之土地為單位， 而是以宗族性關聯及建築物連結之整體價值為綜合評斷，土 地所有人為何人並非認定古蹟價值之判斷基準。另客家所謂 大伙房，是歷年累計增加後的結果，沒有年代的差異，不會 因建築年代在後就不算入古蹟範圍，係以整體建築文化價值 考量，系爭房屋為群居客家伙房的一部分，欠缺即減損其文 化資產價值等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠被上訴人104年5月1日公 告備註二已記載「對於公告內容不服者，自本件行政處分公 告期滿之次日起30日內，依訴願法第58條第1項規定繕具訴 願書，以正本經由本府向文化部提起訴願。」。而於法定期 間內，並無人（含上訴人）對該公告提起訴願，則被上訴人 104年5月1日公告業已確定，其有關指定系爭縣定古蹟之行 政處分業已確定。系爭公告既屬更正，自係以被上訴人104 年5月1日公告為前提，即以之為其構成要件為決定之基礎。 故本件應審酌之訴訟對象為系爭公告，而非被上訴人104年5 月1日公告，依法僅能就系爭公告之合法性加以審查，而不 及被上訴人104年5月1日公告之合法性。㈡系爭縣定古蹟之 提報範圍，包括上訴人所有之系爭房屋，歷經文資會多次審 議，均未將之剔除，足見其為系爭縣定古蹟之提報、審議及 決議指定之範圍。而上訴人已列席參加被上訴人104年3月17 日之文資會，該次會議已決議縣定古蹟指定保存範圍包括「 主體建築、護龍群（含系爭房屋）、水池及附屬設施」，其 指定理由已詳述包括系爭房屋在內之護龍群等客家圍屋，整 體群落保有完整，各房派下並保存與該建物群和家族歷史活 的文化，具歷史文化及無形資產價值。上訴人主張於系爭公 告後始知其所有系爭房屋為縣定古蹟指定範圍內云云，顯不 足取。又被上訴人依104年3月17日文資會決議，將「宅第」 「員林江九合濟陽堂」包括「古蹟建築物主體建築、護龍群 （含系爭房屋）、水池及附屬設施」等範圍，於104年5月1
日公告為縣定古蹟，依法核無不合。惟因被上訴人承辦人員 疏未詳查致該公告就縣定古蹟位置或地址及古蹟所定著土地 範圍仍沿用91年公告之內容，致將古蹟位置或地址載為彰化 縣○○鎮○○里000巷00號，古蹟所定著土地範圍則載為約 3,300平方公尺，均與前揭古蹟提報及審議決議範圍明顯不 一致。被上訴人發現上開錯誤後，以系爭公告為更正，詳細 列載系爭建物群房屋之地址為：彰化縣○○市○○街000巷0 號、4號、6號、8號、10號、12號；166巷2號、4號、6號、8 號、10號、12號、14號；170巷2號、4號、6號、8號、10號 、12號、14號、16號、17號；194巷2號、4號、6號、8號、1 0號、12號；200巷1號至29號（29號即系爭房屋）；200巷13 弄1號至9號。並將古蹟及其所定著土地之範圍更正為約10,0 82平方公尺，使被上訴人104年5月1日公告所載事項，與被 上訴人可得而知的規制意旨相互一致，以達更正規定之確保 法的明確性，兼有程序經濟考量的立法目的，核屬有據。㈢ 文資法第3條第1項第1款規定之「古蹟」屬不確定法律概念 ，賦予各級文資會相當之判斷餘地，乃因此類事項之認定具 有高度專業性，除非文資會之判斷有恣意濫用及其他違法情 事，否則其他機關包括行政法院均應予以尊重。證人賴志彰 係受委託調查「彰化民居」之學者專家，亦係文資會委員， 其證稱略以：「慶陽堂」「濟陽堂」「白鷺鷥屋」與本件系 爭縣定古蹟「員林江九合濟陽堂」均為同一古蹟建築群，是 屬於同一親屬關係（江姓子孫血緣聚落）之客家「伙房」， 該建築群之各個房屋雖在不同期間，以不同材料所建，但其 先後依序堆疊為一整體建築群，此即其歷史古蹟價值之所在 ，系爭房屋屬系爭縣定古蹟護龍群「圍屋」之一，雖非坐落 系爭土地上，惟不影響該古蹟建築群之整體性等語，益證系 爭房屋係屬系爭縣定古蹟範圍之一，已甚明確。上訴人主張 證人賴志彰證稱系爭房屋不一定屬於該縣定古蹟範圍之一， 即有誤解。另系爭房屋建築年代是否只有4、50年，其與系 爭縣定古蹟左第1至第6護龍間是否隔有排水溝，均與系爭房 屋為系爭縣定古蹟範圍之一之結論無關。㈣綜上所述，系爭 公告依法核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。上訴人 訴請撤銷該公告及訴願決定，並請求撤銷該公告更正系爭房 屋為該縣定古蹟範圍之一部分，均無理由，應予駁回。至系 爭房屋所定著土地（同段337-1號）並非系爭公告更正為縣 定古蹟之範圍，上訴人訴請一併撤銷，顯有誤解等詞，為其 判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人並非指 定系爭縣定古蹟之提報人，而依參加人103年5月陳報函及江
宗遠等人104年12月9日之陳報書可知，於被上訴人以系爭公 告為更正前，上訴人確實不知系爭房屋係在104年5月1日公 告之縣定古蹟範圍內。又如該104年5月1日函及公告有未明 瞭之處，被上訴人僅須加以補充公告即可，何須以系爭公告 為更正，原判決未加詳析，率認上訴人已知悉被上訴人104 年5月1日函及公告所稱之縣定古蹟包括系爭房屋，而上訴人 及其他人因未對之依法提起訴願而告確定，原法院無權審查 該已確定之行政處分合法性，並為上訴人敗訴之判決，實有 認定事實不依卷證暨違背論理法則之違法情事。㈡彰化縣○ ○市○○段000號、340-1號、337-3號、337-4號等土地，均 與系爭土地相連接，其中339號及337-3號土地更面臨參加人 所有風水池坐落之337-5號土地，依證人賴志彰之證言，坐 落上揭土地之房屋應與系爭房屋一樣，同屬所謂客家「伙房 」之「圍屋」，自應列入系爭縣定古蹟範圍內，方符合古蹟 係屬整體建築群，惟系爭公告卻未將其列入，顯見原判決率 以證人賴志彰之證述，為上訴人敗訴之判決，有判決理由矛 盾之違背法令等語。
六、本院查：
㈠系爭建物群前經被上訴人以91年公告，登錄為歷史建築。嗣 參加人派下子孫江宗遠等人於102年1月9日提出參加人派下 子孫之連署書及指定縣定古蹟提報表，請求被上訴人指定為 縣定古蹟。被上訴人文資會委員於102年5月7日進行勘查， 之後並召開多次文資會審議，於104年3月17日文資會決議指 定系爭建物群為縣定古蹟，並於104年5月1日為公告，且以 同日號函文檢具該公告通知相關人（含上訴人），因無人提 出爭訟，該104年5月1日公告已告確定等情，為原判決所確 定之事實。原判決並以系爭公告係以被上訴人104年5月1日 公告及函為前提要件及構成要件作為決定之基礎，故僅能就 系爭公告加以審查其合法性，而不能審查104年5月1日公告 及函之合法性。就系爭縣定古蹟之提報、審議（上訴人參與 104年3月17日文資會）及被上訴人104年5月1日公告前後脈 絡，以其整體內容為觀察，可知上訴人確實知悉其所有系爭 房屋係在系爭縣定古蹟指定範圍內，而被上訴人104年5月1 日公告有關古蹟原位置或地址公告載為：彰化縣○○鎮○○ 里000巷00號，核與系爭縣定古蹟提報及審議決議範圍，明 顯不一致；另系爭縣○○○○○○○○○○○縣○○鎮○○ 段000號，約3,300平方公尺，亦與前揭古蹟提報及審議決議 範圍暨所附土地建物查詢資料所載該筆土地面積10,082平方 公尺不符，足見被上訴人104年5月1日公告確有上開顯然錯 誤，被上訴人以系爭公告加以更正，符合行政程序法第101
條規定，於法並無不合等由，駁回上訴人之訴，固非無見。 ㈡惟，行政訴訟法第133條前段規定：「行政法院於撤銷訴訟 ，應依職權調查證據。」第189條第1項及第3項分別規定： 「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證 據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……。（第 3項）得心證之理由，應記明於判決。」第209條第3項規定 ：「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上 之意見。」是以，行政法院審理案件及為判決時，應依上開 規定為之，否則難謂無違背法令之情事。
㈢行政處分除有無效事由而當然無效外，於未經撤銷、廢止前 ，其效力繼續存在，而該有效之行政處分如為他行政處分之 構成要件而為處分之基礎者，因該作為構成要件之行政處分 並未繫屬於行政法院而為法院審查之對象，故行政法院對該 構成要件之行政處分之效力應予尊重，所謂構成要件效力， 凡符合此要件者皆有適用，不以不同之行政機關所為之處分 為限。本件依原判決所確定之事實，被上訴人係以系爭公告 就其104年5月1日公告之顯然錯誤為更正，亦即欲對於104年 5月1日公告的記載事項予以補充、刪除或作其他必要的變更 ，使被上訴人104年5月1日公告所欲表示之意旨相互一致。 準此，被上訴人所為系爭公告與104年5月1日公告，其效力 應屬一致，則系爭公告是否以104年5月1日公告之效力為前 提而另為之行政處分，亦即104年5月1日公告是否為系爭公 告之構成要件效力，並非無疑。原判決以104年5月1日公告 為系爭公告之構成要件，先論以其對104年5月1日公告之合 法性無置喙餘地，不得審酌；卻又以系爭縣定古蹟提報資料 及其審議過程並上訴人參與104年3月17日文資會及被上訴人 104年5月1日公告前後脈絡等整體內容觀察，可知上訴人確 實知悉其所有系爭房屋係在系爭縣定古蹟之指定範圍內，亦 有矛盾之嫌。
㈣原判決又以「員林江九合濟陽堂」（即系爭建物群）與系爭 土地係參加人所有，其派下子孫提出請求指定為縣定古蹟， 文資會委員進行勘查及審議，均依提報內容為之，故104年3 月17日文資會之決議及104年5月1日公告指定之縣定古蹟均 包含系爭房屋等語。然依卷附之審議資料，審議對象均載為 「員林江九合濟陽堂」，未提及範圍內之房屋明細；另被上 訴人103年5月21日答復參加人縣定古蹟範圍之函文亦載「以 原提報表所載為原則（見原審卷第211頁背面），至勘查調 查表則載明勘查房屋為彰化縣○○鎮○○里000巷00號；而 縣定古蹟提報表內並未將門牌號碼「彰化縣○○鎮○○里00 0巷00號」列為提報對象；且提報人於104年12月9日陳報誤
將系爭房屋列為提報縣定古蹟範圍，請求予以剃除；參加人 於原審審理時亦陳稱提報本意限於參加人所有之土地及其上 房屋等語，依一般社會經驗法則，原則上所有權人處理之財 產均以自有為限，且提報表上載「派下子孫主動連署提報古 蹟登錄，以保存祖先資產……」參加人及原提報人均稱其本 意僅欲提報參加人所有之系爭土地及其地上房屋，非坐落系 爭土地之房屋，係屬誤列乙節是否屬實，未經原審法院予以 調查審認，上訴人主張提報錯誤為何不可採，亦未於理由為 說明。再者，證人賴志彰亦證稱古蹟之指定第1時間暫不考 慮土地之歸屬，然如屬私人土地（本案應係指非參加人所有 之意）會進行協商等語，茍如此，何以未能查得系爭房屋並 未坐落於系爭土地上？是否亦誤認系爭房屋為參加人所有？ 又上訴人於原審主張原審卷第122頁編號第15號及第16號之 房屋亦屬系爭建物群，卻未列入古蹟範圍，雖證人賴志彰陳 稱編號第15號、第16號及第18號之房屋為很簡單之房屋，基 本上不構成與系爭古蹟之連結，然何以如此，原審法院未續 以詳查，亦未說明其理由。另104年5月1日公告之門牌為「 彰化縣○○鎮○○里000巷00號」，該屋所有人並無爭議， 然以系爭公告更正後，該屋即非古蹟，則究有無該門牌之房 屋，位於何處？一般門牌之編列，奇數號與偶數號係對向排 列，縱有距離之差距，亦屬些微，本件何以彰化縣○○鎮○ ○里000巷0號、4號、6號、8號、10號、12號房屋均在系爭 縣定古蹟範圍內，卻獨缺194巷13號，則究由何處可看出104 年5月1日公告係顯然錯誤？以上各節，未見原審法院為調查 ，並於理由內為論述，自有未依職權調查證據及判決理由不 備之違誤。
㈤綜上，原判決既有上述違背法令之情事，而上開事實攸關系 爭公告是否合法，將影響本案判決結果，上訴意旨指摘原判 決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明， 有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審 法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 欣 蓉
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日 書記官 莊 俊 亨