最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第20號
上 訴 人
即原審原告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 林克銘
訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師
葉伊馨 律師
上 訴 人
即原審被告 臺南市政府
代 表 人 李孟諺
訴訟代理人 張訓嘉 律師
賈蓓恩 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，兩造對於中華民國
105年12月30日高雄高等行政法院104年度訴更二字第5號判決不
利於其部分，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文
兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理 由
一、上訴人即原審原告中國石油化學工業開發股份有限公司（下 逕稱「中石化公司」）安順廠（下稱「安順廠」）前身為台 灣碱業股份有限公司（下稱「台碱公司」）安順廠，該廠曾 於民國60年間末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產 ；台碱公司與中石化公司於72年4月1日依公司法合併，台碱 公司於合併後消滅，中石化公司為存續公司。嗣土壤及地下 水污染整治法（下稱「土污法」）於89年2月2日制定公布， 經臺南市政府環境保護局（下稱「環保局」）於90年間調查 結果，該安順廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過 土壤污染管制標準，上訴人即原審被告臺南市政府（下逕稱 「臺南市政府」）乃依89年2月2日制定公布（如無特別註明 者，下同）之土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日 南市環水字第09104007660號公告，將臺南市○○區○○段 （下稱「○○段」）668地號土地公告為土壤污染控制場址 ；復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正 ，將○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號 等6筆土地全部（下稱「安順廠區」），○○段544-2、541- 2、543、545地號等4筆土地全部及同段550、551、552地號 等3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱「 二等九號道路東側草叢區」）公告為土壤污染控制場址；以
上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準（ 汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ/kg）。臺南市政府於92年 12月9日提報上開控制場址初步評估結果（符合「土壤及地 下水污染控制場址初步評估辦法」第2條第1項第3款「控制 場址之單一污染物濃度超過土壤或地下水污染管制標準20倍 以上」及第4款「依『土壤污染評分（Ts）』及『地下水污 染評分（Tgw）』計算污染總分P值達20分以上」規定），嗣 經行政院環境保護署（下稱「環保署」）審核後，由環保署 以93年3月19日環署土字第0930020257號公告安順廠區及二 等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱「系爭整 治場址」）。臺南市政府另於92年12月1日以南市環水字第 09204023671號公告，將臺南市安南區二等九號道路1K＋800 至2K＋815段（即○○段529地號等39筆土地，下稱「二等九 號道路」）公告為土壤污染控制場址（下稱「系爭控制場址 」）。又於92年3月20日以南市環水字第09204005660號公告 及93年1月14日南市環水字第0000000000-0號公告修正，將 ○○段668之3、669地號、海水貯水池（即659地號等23筆土 地）及上述安順廠區、二等九號道路、二等九號道路東側草 叢區劃定為污染管制區（下稱「系爭污染管制區」）。臺南 市政府為辦理前揭場址之調查評估及應變必要措施，乃執行 6項計畫（第1項計畫─「中石化安順廠海水貯水池池水處理 研究及定期捕抓銷燬魚體計畫」、第2項計畫─「臺南市中 石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變─污染物 移除工作計畫」、第3項計畫─「中石化臺南安順廠污染管 制相關緊急應變工作計畫」、第4項計畫─「中石化安順廠 污染防治監督計畫㈠」、第5項計畫─「中石化安順廠污染 防治監督計畫㈡」、第6項計畫─「臺南市中石化安順廠整 治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」（ 以下逕以各序號項計畫稱之），並由土壤及地下水污染整治 基金（下稱「污染整治基金」）代為支應費用合計新臺幣（ 下同）8,878萬6,006元。嗣臺南市政府依土污法第38條規定 ，以97年6月20日南市府環水字第09722014930號函（下稱「 原處分」）命中石化公司於同年7月31日前將前揭費用繳入 污染整治基金帳戶，逾期未繳即移送行政執行處強制執行。 中石化公司不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴 訟，前經原審98年度訴字第100號判決：「訴願決定及原處 分關於中石化公司應繳納之費用超過新臺幣8,843萬139元部 分均撤銷。中石化公司其餘之訴駁回。（訴訟費用負擔部分 略）」中石化公司不服，提起上訴，經本院100年度判字第 1655號判決：「原判決（即原審98年度訴字第100號判決）
關於駁回中石化公司在第一審其餘之訴暨該部分訴訟費用廢 棄，發回原審法院。」（訴願決定及原處分關於命中石化公 司繳納之費用超過8,843萬139元即其中35萬5,867元部分， 於原審98年度訴字第100號判決撤銷後，臺南市政府未提起 上訴而告確定）。廢棄發回後，經原審以100年度訴更一字 第47號事件審理，中石化公司於102年10月22日行政訴訟言 詞辯論意旨續狀及言詞辯論時均陳明其訴之聲明第1項：「 訴願決定及原處分關於中石化公司應繳納之費用除確定部分 外，其餘8,843萬139元於超過1,213萬7,934元部分均撤銷。 」經原審更為100年度訴更一字第47號判決（下稱「原審前 判決」）：「訴願決定及原處分關於中石化公司應繳納之費 用超過7,606萬6,477元部分均撤銷。中石化公司其餘之訴駁 回。（訴訟費用負擔部分略）」兩造對不利於其部分均表不 服，各自提起上訴。案經本院104年度判字第131號判決（下 稱「本院前判決」）：「原審前判決關於撤銷訴願決定及原 處分命中石化公司應繳納費用，其撤銷範圍超過20萬3,316 元部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回原審法院更為審理； 其餘中石化公司及臺南市政府之上訴均駁回（訴訟費用負擔 部分略）。」廢棄發回後，於原審審理中，中石化公司減縮 訴訟範圍為1,216萬345元，並經原審104年度訴更二字第5號 判決（下稱「原判決」）：「訴願決定及原處分關於原判決 附表一（即第1項計畫）82萬5,000元、附表三（即第3項計 畫）項次1至12、16、33部分61萬3,800元、附表四（即第4 項計畫）扣除註記部分及註記◎以1/2計算部分，餘213萬 4,223元及附表五（即第5項計畫）扣除註記部分及註記◎ 以1/2計算部分，餘858萬7,322元，合計1,216萬345元，於 超過1,158萬4,810元部分均撤銷。中石化公司其餘之訴駁回 。（訴訟費用負擔部分略）」兩造對不利於其部分均表不服 ，各自提起本件上訴。
二、中石化公司起訴主張略以：
㈠土污法第13條之「減輕污染危害或避免污染擴大」為不確定 法律概念，以比例原則審查所支出費用是否與「減輕污染危 害或避免污染擴大」相符時，應依司法院釋字第553號解釋 揭櫫之原則擇定審查密度之高低。又臺南市政府共命中石化 公司繳納8,878萬6,006元費用，皆由其片面決定，中石化公 司未能參與費用決定程序。加以臺南市政府適用土污法第13 條時涵攝錯誤，將諸多與「減輕污染危害或避免污染擴大」 不相干、無關聯之費用納入原處分命中石化公司支付，則對 剩餘尚未判決確定之金額，審查密度自應提高。 ㈡命人民繳納費用乃侵益之行政處分，基於法律保留原則，須
有法律規定始得為之。土污法既未明文規定健康風險評估費 用得否命污染行為人繳納，基上說明，即不得命中石化公司 繳納。
㈢無論土污法第38條或99年2月3日修正後第43條第1項關於主 管機關得命污染行為人繳納費用之範圍，依其立法說明及環 保署95年12月1日環署土字第0950095926號函意旨可知，我 國立法者係以「列舉」方式劃定污染行為人費用負擔之範圍 ，因此臺南市政府主張依美國超級基金法得命中石化公司負 擔因污染所生之間接費用（包含研究、巡守、健康風險評估 、審查開會、法律求償等），洵屬無據。
㈣第1項計畫中關於「海水貯水池池水處理研究」部分： 1.此部分之委辦費，依本院102年度判字第551號判決見解， 應逐項審查各該措施是否屬土污法第13條第1項應變必要 措施，其所生費用始得依同法第38條命中石化公司負擔。 2.系爭整治場址污染物沉積於底泥，其水溶性極低，故無隨 水體溢流而擴大污染範圍之可能性。而環保局92年2月22 日採樣海水貯水池池水之檢驗分析結果，亦可證海水貯水 池水體並無汞及戴奧辛之危害、污染風險。加以臺南市政 府前於海水貯水池土堤補強工程中更換海水貯水池之溢流 管，使海水貯水池水位高於一定標準時得將池水經溢流管 排出後流至鹿耳門溪，益證臺南市政府同意海水貯水池水 體並無污染，底泥亦無因此隨水流出之可能，否則豈會任 池水排放？是臺南市政府主張第1項計畫之執行屬應變必 要措施，顯與其作為矛盾。
3.中石化公司整治變更計畫採用濕式疏浚之工法，未援引臺 南市政府有關乾式開挖整治工法之研究，是第1項計畫中 有關「海水貯水池池水處理研究」之執行，與中石化公司 之整治計畫不具必要性及關聯性，非屬土污法第13條之應 變必要措施，所生費用不得依同法第38條規定命中石化公 司負擔。
4.依前所述，縱海水貯水池土堤崩塌，亦無底泥流出致擴大 污染範圍之虞，自不因是否有巡守人員報修而有異，是巡 守人員費用對「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目 的不具關聯性；再者，我國於94年時並無底泥管制標準， 故海水貯水池週遭之魚塭魚體或底泥於94年並未逾越當時 安全標準，是臺南市政府在94年當時顯無於週遭進行巡守 之正當性與必要性；又臺南市政府屈於居民壓力，就底泥 總汞濃度較高之海水貯水池西側市有魚塭區，不欲施以相 對於巡守方式經濟有效之圍籬設置，而以成本較高而成效 低落之巡守方式為之，其費用支出顯不符比例原則。
5.系爭場址週遭之圍籬及告示牌設置，已善盡污染之告知及 防護義務，並已足以防止守法之民眾捕魚。若民眾不顧告 示牌之警告，強行破壞圍籬捕魚，此乃犯罪行為，應由司 法警察機關加以偵查並究責，依警察勤務條例第11條第2 款規定，以巡邏方式偵查犯罪為司法警察機關一般勤務， 為臺南市政府應履行之法定職務，依原審102年度訴更一 字第6號判決意旨，主管機關為履行其法定職務所支出之 一般行政費用，不應由污染行為人負擔。又中石化公司善 盡告知及防護義務後，不肖民眾明知破壞圍籬捕魚係違法 行為，仍執意為之，依自我負責原則，應由其自行承擔一 切後果，益證臺南市政府命中石化公司負擔第3項計畫及 第5項計畫工作項目⑹之巡守人員費用，有違比例原則。 ㈤第5項計畫中，關於費用項次3-11、15-20人力費用部分，為 計畫執行期間外發生之費用，與本項計畫無關聯性及必要性 ，自不得命中石化公司負擔。又臺南市政府於本件訴訟程序 主張「計畫執行期間外之費用，亦符合土污法第13條規定， 而得依同法第38條命中石化公司負擔」，非屬原處分以第6 項計畫執行費用支出作為求償範圍，構成增補原處分所無之 理由，且其理由之增補已逾訴願程序終結前，依行政程序法 第114條第2項規定，原處分之瑕疵已不能補正。 ㈥基於法律保留原則，得依土污法第38條規定請求之費用，應 以符合同法第12條、第13條、第16條或第17條第3項之要件 者為限。關於第4項計畫「整治基金求償作業與法律諮詢」 、「協助臺南市政府審查中石化公司提出之工作計畫」及第 5項計畫「3.辦理廠址地下水監測」、「4.場址健康風險評 估」、「7.其他工作及行政支援」部分，因非屬土污法第12 條、第13條、第16條或第17條第3項之費用態樣，皆不應由 中石化公司負擔等語。並聲明：訴願決定及原處分關於附表 一（即第1項計畫）82萬5,000元、附表三（即第3項計畫） 項次1至12、16、33部分61萬3,800元、附表四（即第4項計 畫）扣除註記部分及註記◎以1/2計算已確定部分共2萬4, 583元外，剩餘213萬4,223元部分及附表五（即第5項計畫） 扣除註記部分及註記◎以1/2計算已確定部分共8萬803元 外，剩餘858萬7,322元部分，合計1,216萬345元部分均撤銷 。
三、臺南市政府答辯略以：
㈠依土污法第13條第1項第2款與第5款規定，控制或整治場址 污染擴散及影響範圍之調查，為應變必要措施。第1項計畫 中有關「海水貯水池池水處理研究」之性質，屬「整治調查 或可行性研究」，應屬應變必要措施，而海水貯水池池水處
理研究措施係為利日後海水貯水池之整治得順利推動所進行 之初步研究，屬主管機關基於法律授權而為之其他類型污染 擴散及影響範圍調查，應屬土污法第13條第1項第8款之應變 必要措施。而調查貯水池水量與進出流位置及流量，倘發現 明顯與外界相通之滲漏點，則得迅速為阻絕措施，可有效避 免污染擴散；預先為池水處理研究、規畫池水處理計畫及處 理池水排放位置，避免暴雨來襲池水溢流，將戴奧辛污染物 沖出隨之擴散，及未來欲將貯水池底泥之清除，考慮將池水 抽乾處理所為之事前準備，上開措施與減輕污染危害、避免 污染擴大，實具關聯性。又基於當時無法確定中石化公司何 時提出合法整治計畫之考量，臺南市政府認有先研究池水抽 取處理方式之必要。再者，中石化公司「臺南市中國石油化 學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號道路東側 草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」第7-116頁、第7- 117頁亦採取過濾方式處理所抽取之池水，及採取打鋼板樁 分區處理方式進行之，顯示本措施為中石化公司所採納，有 助於中石化公司執行整治計畫控制及整治污染，足徵該措施 對減輕污染危害、避免污染擴大具必要性。據上，為配合前 揭措施之執行，第1項計畫費用項次1、2之計畫經費配置表 細目部分，方有「I、人事費用之薪資與管理費用」及「Ⅱ 、其他直接費用」，此等費用屬土污法第13條第1項第2款、 第5款及第8款之應變必要措施支出費用，臺南市政府得依土 污法第38條命中石化公司繳納。
㈡第3項計畫有關巡守人員支出費用共計61萬3,800元部分： 系爭整治場址戴奧辛污染嚴重，已擴散至周圍海水貯水池， 乃至竹筏港溪、鹿耳門溪等自然水體，巡守場址及其周界之 措施即係為避免民眾任意進入上開區域，誤捕食遭污染魚體 所為對人員活動之管制；並及時發現海水貯水池土堤崩塌及 污染土暫存區破損情事，通報相關單位搶修，以避免污染持 續擴大，均得為土污法第13條第1項第6款、第8款所涵括。 又海水貯水池縱已設置圍籬與告示牌，惟仍無法完全隔絕脫 序或不知情民眾闖入，故臺南市政府設置巡守人員加強管制 以為因應，此與減輕污染危害、避免污染擴大具必要性。再 參考環保署「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污 染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）期 末報告」建議持續管制人員進出、管制區之巡守工作及整治 工作建議，益徵環保署與臺南市政府於綜合判斷污染場址及 其周界受污染水體之現況後，認為除設置圍籬與告示牌外， 仍有派人巡守之必要性。此外，中石化公司所提「臺南市中 國石油化學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號
道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」第5-43頁 亦肯認臺南市政府派人巡守系爭場址及其周界成效極大，有 助於污染危害之減輕。況除派人實際現場巡守外，別無其他 更有效之選擇，故巡守措施對減輕污染危害或避免污染擴大 極具必要性。是以，設置巡守人員既與減輕污染危害或避免 污染擴大具關聯性、必要性之應變必要措施，所生費用自得 依土污法第38條命中石化公司繳納。
㈢第4項計畫，未確定費用213萬4,223元部分，包括委辦費及 其他費用：
1.委辦費部分：
⑴本件各項計畫之委辦費部分，係依行為時（下同）政府 採購法規定，採公開招標或限制性招標（公開評選）方 式委由廠商辦理，並針對減輕污染危害或避免污染擴大 之需求訂定計畫內容，故委辦費用有無應變之關聯性、 必要性，應依各計畫招標時所定工作目標內容判斷。若 招標計畫之工作項目內容為合理應變必要措施，或為污 染範圍調查、評估所必要，即不再就委辦費最後支出細 項逐一審酌。第4項計畫依上開採購程序委由瑞昶科技 股份有限公司（下稱「瑞昶公司」）辦理，經招標文件 審查會及廠商評選會議之委員本其專業審查及建議，認 定計畫內容符合減輕污染危害或避免污染擴大之需求， 其採購程序可昭公信，則委辦費支出自屬合法且必要。 ⑵第4項計畫有關「協助環保局推動二等九號道路污染移 除安置工作」部分：由於二等九號道路土壤污染嚴重， 欲移除污染物，須有所規劃，而第4項計畫該部分主要 工作內容為協助臺南市政府研擬及規劃二等九號道路之 調查、設計、監督及驗證，並提送「二等九號道路調查 、設計、監督及驗證工作計畫書」，俾利後續工作發包 作業，屬二等九號道路污染物移除應變必要措施不可或 缺之一環，該措施之執行係為減輕二等九號道路污染， 與減輕污染危害具關聯性與必要性。又該工程係因中石 化公司拒絕履行其移除污染物之義務，方由臺南市政府 著手執行。而進行重大工程前預為規劃與調查，乃所有 工程運行之通例，該污染物移除縱由中石化公司自行為 之，亦須事先規劃與調查，是該事前規劃與調查縱由臺 南市政府代為執行，所生費用仍得命中石化公司繳納。 ⑶第4項計畫關於二等九號道路污染物採樣部分：第2項計 畫關於二等九號道路污染物之移除作業，為本院前判決 肯認屬土污法第13條之應變必要措施而確定在案，則為 移除污染土所為事先調查相關採樣必要前置工作，應亦
屬應變必要措施，與減輕污染危害與避免污染擴大具關 聯性與必要性。
⑷第4項計畫關於海水貯水池池水污染物採樣分析部分： 本件海水貯水池底泥與池水受系爭整治場址污染，為避 免暴雨來襲時池水溢流，使戴奧辛隨水中懸浮微粒擴散 ，且未來海水貯水池底泥之清除，可能須抽乾海水貯水 池之池水，惟池水既遭受污染，亦不得隨意排放，故有 適當處理海水貯水池池水之必要。第1項計畫中「海水 貯水池池水處理研究」部分，屬土污法第13條第1項第2 款、第5款、第8款之應變必要措施，與為「減輕污染危 害或避免污染擴大」實具關聯性與必要性，已如前述， 則第4項計畫之池水採樣工作，即為協助海水貯水池池 水處理研究之所需。是海水貯水池池水採樣、分析與後 續處理之研究等各項工作均屬應變必要措施，與減輕污 染危害與避免污染擴大具關聯性與必要性。
⑸第4項計畫「海水貯水池處理評估工作」部分：海水貯 水池底泥與池水遭受系爭整治場址污染，恐經由食物鏈 危害國民身體健康，臺南市政府於無法確定中石化公司 何時提出整治計畫之情況下，為避免污染危害持續擴大 ，有先評估清理底泥可行性之必要。本措施之執行除針 對底泥清理標準值給予建議（彼時我國對底泥清理至何 標準可認為適當，完全未有標準），亦協助評估海水貯 水池底泥有無移除需要及應移除之範圍與數量等，縱中 石化公司自為整治，亦須為如此研究、評估與嘗試，故 本措施之執行，難謂與污染危害之減輕無關聯性與必要 性。另本措施研究結果為中石化公司嗣後提出之整治計 畫所採，顯示本措施對污染危害之減輕具有必要性。 ⑹第4項計畫採總包價法，無法明確就各工作項目之費用 區分各係多少比例。又「協助臺南市政府審查中石化公 司提出相關工作計畫」部分，契約無明確規定，契約所 附專業服務評選須知第3點計畫工作內容㈠2之記載與此 並不相同：第1段提及協助環保局要求中石化公司「針 對其安順廠污染場址，持續進行相關污染改善工作」及 審核「其土壤中污染物改善完成之相關成果報告」（此 係要求中石化公司改善污染及審核其成果報告，而非審 核其所提出工作計畫），第2段「協助本局針對中石化 安順廠污染場址進行之緊急應變、污染改善工作及中長 期之工作項目等提出工作計畫」（此係協助環保局提出 工作計畫，而非審查中石化提出之工作計畫）。又因中 石化公司迄至98年4月間始提出整治計畫，第4項計畫執
行之工作，與「協助臺南市政府審查中石化公司提出相 關工作計畫」有關者甚為有限。況此部分工作目的在於 減輕污染危害及避免污染擴大，與此等污染整治目標具 有關聯性及必要性。另本計畫契約工作內容未包含「整 治基金求償作業與法律諮詢」，此部分為瑞昶公司之無 償協助，稽之第4項計畫期末報告附件6，已敘明求償作 業係由律師主導、94年法律求償作業與法律諮詢計畫費 由環保署補助而委由律師辦理等語，足徵法律求償作業 與法律諮詢係另外招標委請法律事務所律師辦理。再者 ，第4項計畫工作內容亦未包含場址健康風險評估，此 觀第4項計畫契約書及所附專業評選須知可證，第4項計 畫期末報告亦未提及該部分工作，是原審前判決認定第 4項計畫工作內容包含場址健康風險評估，實有誤解。 2.委辦費以外項目費用，合計36萬6,723元部分： ⑴第4項計畫工作內容屬應變必要措施，為確保本計畫得 依照契約要求完成，自有必要組成評審委員會進行評審 ，如「臺南市中石化安順廠各項污染管理措施審查會」 、「中石化安順廠污染防治監督計畫」案評選須知文件 審查委員會及「中石化安順廠污染防治監督計畫㈠案」 廠商評選會議所支出之出席費、交通費與旅運費等，自 屬第4項計畫當然必要支出，依土污法第13條及第38條 規定，自可命中石化公司繳納。土壤污染專案小組會議 委員會之支出（如委員出席費），係為使污染能夠因整 治完成而消失，對減輕污染當然具關聯性與必要性，依 土污法第13條及第38條規定，亦得命中石化公司繳納。 ⑵加班值班費部分：吳娟慧、鄭秀萍等人加班係分別為土 壤業務資料整理、中石化土壤汙染案件之辦理，副局長 劉志堅加班則係為安順廠視察及督導等，上開人員工作 量、工作時數及加班之工作內容均係為處理系爭整治場 址及計畫相關之事務，其加班值班費當屬執行應變必要 措施所支出之費用。
⑶差旅費部分：此部分主要為行政室司機蘇家鵬運送廢液 、稽查員鄭秀萍與副局長劉志堅至環保署參加安順廠污 染案工作小組研商會議，及稽查員鄭秀萍陪同市長至環 保署爭取93年度中石化污染改善相關經費、至環保署參 加「中石化專案小組會議」所生之差旅費。以上行程與 會議之目的均係為討論並辦理系爭場址相關整治與應變 必要措施，俾污染得因採取應變必要措施與整治完成而 減輕或消失，所支應之差旅費自為辦理系爭場址與計畫 相關事項所生，屬執行應變必要措施費用。
⑷其餘物品費、通訊費、運費與一般事務費：此乃臺南市 政府為辦理系爭整治場址與計畫相關事項所生之物品費 與通訊費支出；運費部分則係為接送辦理系爭整治場址 與計畫相關事項人員所支出之公務稽查車輛租金，均屬 執行應變必要措施所必須支出之費用。一般事務費部分 如辦理前述計畫之審查會議或專案小組會議等所支出之 茶水與誤餐費，係因會議耗時支出之必要費用。 ㈣第5項計畫，未確定費用計858萬7,322元部分，包括委辦費 及其他費用：
1.委辦費部分：
⑴第5項計畫係經政府採購程序委由瑞昶公司辦理，其中 經招標文件審查會，及廠商評選會議之委員本其專業就 廠商之「服務建議書」及「簡報」內容為審查及建議， 認定計畫內容符合減輕污染危害或避免污染擴大之需求 ，其採購程序可昭公信，則委辦費之支出自屬合法且必 要，中石化公司無就委辦費支出再予爭執之理。 ⑵第5項計畫工作項目「協助環保局研擬相關工作計畫及 招標文件」部分：此項目工作內容係為協助臺南市政府 規劃海水貯水池土堤補強工程及竹筏港溪污染物移除工 程等。竹筏港溪受有系爭整治場址之戴奧辛與汞污染， 為免污染持續擴散而有移除污染物之必要，爰執行移除 污染物之相關規劃工作；臺南市政府執行第5項計畫應 變必要措施時，經巡守員94年6至9月間發現3次海水貯 水池於颱風過後土堤崩塌凹陷之現象，為免土堤崩塌導 致海水貯水池池水夾帶含有戴奧辛及汞之懸浮微粒，溢 流擴散至海水貯水池周介土壤或地面水體，加劇污染擴 散之情事，由委辦執行團隊現勘評估，執行海水貯水池 土堤補強工作。海水貯水池土堤補強工程及竹筏港溪污 染物移除工程若無事先進行任何規劃作業，即無法開始 工程，故上開規畫與研究均係為海水貯水池土堤補強工 程及竹筏港溪污染物移除得順利執行所必要，自當屬應 變必要措施，與污染危害之減輕有關聯性與必要性。 ⑶第5項計畫工作項目「執行場址地下水定期監測」部分 ：此工作內容主要為提出系爭整治場址地下水定期監測 規劃，並於監測作業完成後整體評估地下水污染是否外 擴，及提供污染控制方案之建議。因系爭整治場址地下 水污染經環保署研判有擴大之可能性，臺南市政府方持 續監測以掌握地下水污染變化趨勢，以利即時掌握採取 其他措施之時點及正確研判應採取之其他措施態樣，故 本措施當屬土污法第13條第1項第8款之應變必要措施。
⑷第5項計畫工作項目「進行場址健康風險評估」部分： 此項工作係依環保署公告辦法，引用環保署委辦計畫調 查結果數據，完成系爭整治場址健康風險評估，釐清本 場址現階段影響人體健康之主要暴露途徑。健康風險評 估之目的，係藉由評估系爭整治場址及臨近區域受體之 污染暴露風險，作為後續辦理系爭整治場址污染管理或 管制之參考。是本措施係為確認系爭整治場址污染物藉 由空氣、皮膚接觸及食物鏈等不同途徑對於人體健康之 危害，包括危害鑑定（包括資料蒐集、關切污染物判定 與濃度資訊彙整即危害辨識）、劑量反應評估、暴露評 估、致癌與非致癌風險計算與系爭整治場址食物鏈之風 險計算等，並據以研判是否有續行現行措施或執行其他 應變措施之必要，性質屬污染危害程度之追查及評估， 屬土污法第13條第1項第8款之應變必要措施。另現行土 污法第28條第3項在體例上係規範污染整治基金之用途 ，並非規範公法上請求權之基礎，而與土污法第43條所 規定直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人繳 納費用之情形並無關聯，是原審前判決不得以土污法第 43條第1項未列載現行土污法第28條第3項第9款，即稱 該款所支應之健康風險評估費用不在得求償之列。是健 康風險評估費用是否可以求償，應以其是否可歸屬土污 法第43條第1項所列項目而定，無須與現行同法第28條 作聯結論敘；且因實體從舊原則，第5項計畫有關進行 系爭整治場址健康風險評估部分，應以土污法第38條第 1項規範認定之。
⑸第5項計畫工作項目「研究海水貯水池底泥清理計畫」 部分：本件海水貯水池底泥污染嚴重，須事前研究與規 劃底泥是否清除及如何清除之問題，故第5項計畫彙整 底泥清除（疏浚/挖除）之優缺點，並建議本場址最佳 阻水方式為打設鋼板樁。又參照中石化公司所提海水池 B區底泥清除施工計畫書，不僅採用打設鋼板樁阻水， 其文字描述幾乎與臺南市政府執行本措施計畫結果用語 雷同，中石化公司顯係參考臺南市政府執行本措施結果 而為規劃，是本措施之執行對減輕污染危害具關聯性與 必要性，且有助於污染危害之減輕，應屬應變必要措施 。
⑹第5項計畫工作項目「協助辦理緊急應變工作」部分： 第5項計畫執行期間共辦理3次海水貯水池土堤補強工作 ，皆因颱風過後發現土堤有崩塌凹陷之現象，由臺南市 政府委請環工公司專業技師人員現勘評估後執行補強工
作，並因此項工作之辦理，迄今暫無海水貯水池潰堤使 污染外擴之情形發生，顯見此措施之必要性。
⑺第5項計畫工作項目「執行場址巡守及安置區管理」部 分：此工作內容為執行污染管制區巡守管理工作，定期 檢視二等九號道路污土暫存區狀況。巡守期間自94年6 月1日起，為期1年，每日24小時執行場址巡守，巡守範 圍則包含公告污染管制區、竹筏港溪、禁養區魚塭及二 等九號道路污土暫存區。根據本工作項目執行概況及成 果，可知透過巡守工作，有效管制人員進入污染管制區 ，顯見派人巡守宣導勸離有其必要性。又巡守期間正值 颱風季節，多次有暫存區毀損、四周圍籬與樹木遭破壞 情事，凡此均經巡守人員第一時間察覺及通報；海水貯 水池土堤於巡守期間共3次發現結構受損；竹筏港溪及 禁養魚塭區因巡守之故，使當地民眾擅入垂釣捕魚次數 逐漸減少，可見派人巡守成效顯著，應屬有助於減輕污 染危害與避免污染擴大之應變必要措施。
⑻第5項計畫工作項目「行政支援及其他工作」部分：此 工作內容為協助環保局審查二等九號道路污染移除工程 之相關文件，並會同參與工程驗收工作、提供環保局驗 收相關建議與協助審查工程結算書等。前開審查、驗收 工作均為執行應變必要措施依法須遵行之程序，以確保 應變必要措施正確執行，屬應變必要措施之一環，與污 染危害之減輕有關聯性與必要性。
2.委辦費以外其他費用部分：
⑴第5項計畫工作屬土污法第13條之應變必要措施，為確 保本計畫得依照委辦契約要求完成，有組成評審委員會 進行評審之必要性。故污染防治監督計畫㈡招標文件審 查會與廠商評選會支出委員之出席費、交通費與旅運費 等，屬第5項計畫之當然必要支出，得命中石化公司繳 納。又土壤污染專案小組、土壤污染執行小組委員會支 出委員出席費、旅運費等相關費用，係為使污染能夠因 整治完成而消失，對減輕污染具當然關聯性與必要性， 依土污法第13條及第38條規定，得命中石化公司繳納。 ⑵第5項計畫費用項次4、6、7、9、10、11、15至20臨時 人員歐榮昌之薪資、勞退金、勞健保費部分：由於系爭 整治場址面積過大，臺南市政府當時之人員編制不足因 應，方有請求污染整治基金支應另外僱用臨時人員歐榮 昌之需要。又因其曾從事有關系爭整治場址之各項工作 計畫之執行，對各項工作計畫執行過程甚為了解，故在 前後工作計畫因招標需時未能銜接之過渡期間，臺南市
政府僱用其為本計畫下之臨時人員，俾以持續協助辦理 本計畫下相關之中石化污染場址整治相關業務，是該人 力費用支出屬執行應變必要措施之費用，得依土污法第 13條、第38條之規定命中石化公司繳納。
⑶第5項計畫費用項次3、5、8臨時僱工方琪堯、李彥德、 林笠園、王興隆、陳岱杰等人之薪資費用：臺南市政府 為接續並延長第5項計畫系爭整治場址及暫存區巡守工 作，自95年6月17日起至「95年度中石化臺南安順廠整 治場址工作計畫」簽約日止，聘僱上開人等延續24小時 巡守工作（其中陳岱杰於期間入營服役，其工作由王興 隆替補），是該等人員之費用支出有其必要性，得依土 污法第13條、第38條之規定命中石化公司繳納。 ㈤凡屬整治場址之污染可能擴散或產生危害之範圍者，均應執 行調查評估措施，以確實掌握整治場址對於國民健康及生活 環境之危害及可能影響程度，其調查範圍自不以整治場址為 限。參諸原審前判決所示，依土污法第12條進行污染範圍及 環境影響之調查評估，應不以污染整治場址範圍內為限之意 旨，且中石化公司整治計畫亦係依該計畫調查評估結果訂定 ，就此支出之費用自得依土污法第12條第5項及第38條前段 命污染行為人繳納。又原處分雖已為法律依據之記載，惟各
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