公平交易法
臺灣臺北地方法院(行政),簡更(一)字,106年度,3號
TPDA,106,簡更(一),3,20171205,1

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臺灣臺北地方法院行政訴訟判決   106年度簡更(一)字第3號
             106年11月28日辯論終結
原   告 聯興國際物流股份有限公司
代 表 人 洪英正
訴訟代理人 王國傑律師
複 代理人 許峻瑋律師
被   告 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛(主任委員)
訴訟代理人 郭安琪
      沈立委
      孫綺君
上列當事人間公平交易法事件,原告不服公平交易委員會中華民
國105 年4 月22日公處字第105034號處分書,提起行政訴訟,本
院判決如下:
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項:原告起訴時被告代表人原為吳秀明,嗣後變更為 黃美瑛,業據狀請聲明承受訴訟(臺北高等行政法院105年 度訴更一字第97號卷宗第25頁),核無不合。再原告起訴時 原訴之聲明為「原處分關於聯興國際通運股份有限公司之部 分均撤銷」,於訴狀送達後,將訴之聲明減縮為針對原處分 裁處原告新台幣(下同)之部分撤銷(臺北高等行政法院 105年度訴更一字第97號卷宗第33頁言詞辯論筆錄),核屬 基於相同之請求基礎,依行政訴訟法第111條第3項第2款規 定,應予准許。核先敘明。
二、事實概要:緣中華民國貨櫃儲運事業協會(簡稱貨櫃儲運協 會)前曾於民國103年4月30日以(103)櫃協宇字第029號函 檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口 貨物裝卸搬運使用機械費(即每計費噸55元,簡稱CFS出口 機械使用費)之函文或公告,通知輪船、船務代理、海運承 攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公 (協)會,主旨略以:「本會會員公司為反應人工及作業成 本…等,為疏緩長期以來之營運困境,本倉儲業者將自103 年7月1日起恢復收取『CFS出口貨物進倉機械使用費』相關 事宜乙案,敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」 ,爰造成多位檢舉人去函被告檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交 易法聯合行為禁止規定,略謂:「針對各貨櫃集散站經營業 者自103年7月1日起向貨主收取3噸以下CFS出口機械使用費



臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、高 雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103年5月 21日曾去函基隆市報關商業同業公會(簡稱基隆報關公會) 表達託運人(即貨主)領出口提單時已繳交每R/T(Revenue ton)380元之貨櫃場作業費予運送業(即船公司),貨櫃場 加收CFS出口機械使用費有重複收費之嫌,亦增加貨主營運 成本,是貨主堅決拒繳該項重複收取之費用,惟各貨櫃場仍 聯合強收此費用,請被告查處」等語。經被告認定原告及訴 外人長春貨櫃儲運股份有限公司(下稱長春儲運公司)等21 家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下 CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費,為相互約束事業活動之 行為,足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能,違反公平交 易法第15條第1項規定,命原告及訴外人等自原處分書送達 之次日起,應立即停止共同決定收取3噸以下CFS出口貨物裝 卸搬運使用機械費之違法行為,並裁處原告10萬元罰鍰。原 告不服,針對裁處原告罰鍰部分遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張下述事由,並聲明求為判決撤銷原處分關於裁 處原告10萬元罰鍰部分:
(一)原告依航業法第46條規定就營業行為之營業費率表已於83 年間報請航政相關機關備查在案,故本件原告收取CFS出 口機械使用費及其數額具有合法依據。
(二)貨櫃儲運協會2次理監事會議皆未討論本件CFS出口機械使 用費收費議題,原告亦無參加所謂2次關鍵性會議會後餐 敘及與基隆報關公會之協商。發函予貨櫃儲運協會請求代 為轉發予其他公會,亦僅闡明及公告相關事項,並無產生 拘束力,原告實無與其他會員共同謀議等合意,不該當公 平交易法之聯合行為:
1.前開2次會議,原告僅參加103年2月26日第13屆第7次理監 事聯席會議,該次會議討論之議題與本件全無干係。原告 未參加102年12月10日第7次之理監事會議及會後任何一次 餐敘,與會者亦無討論本件收費,被告指摘有謀議嫌疑之 會議及餐敘,未參加之原告實無從與其他會員互為溝通取 得合意。又原告未參與任何一次與基隆報關公會之協商, 難謂有何與其他業者共同謀議之聯合行為。是被告所指關 鍵性有合意之嫌之場合,原告均未參加,被告指原告構成 聯合行為,自應就此舉證證明。
2.原告收費除以公告通知自己之客戶外,亦有發函貨櫃儲運 協會轉知航運相關公會,係因原告貨櫃集散站係海運進出 口之一環,其他尚涉及報關、理貨、內陸運送、船務代理 、海運承攬及海運船公司等相關業者,任何費用調整及操



作程序之變更,都必須知照相關業者,以維持及確保進口 出口作業程序之流暢。故原告作為負責之業者,依例任何 變動都會透過貨櫃儲運協會之平台,公告周知各相關業者 同業公會,以達透明公開及先期溝通,以確保貨物進出口 作業之平穩順暢,此作業模式與聯合訂價及收費行為不同 。貨櫃儲運協會收到原告函文及費率表,轉知其他公會公 告其會員知悉,所公告之事項僅係為便利之事實通知行為 ,不具任何拘束力,顯非聯合行為。各貨櫃業者欲於何時 收取,或欲收取多少費用均取決於各貨櫃業者。(三)原告決定收取3噸以下CFS出口機械使用費係醞釀已久之決 定,因原告於103年初參酌臺中3家貨櫃業者收取前開費用 ,發現市場對收費並無任何不良反應,再經過成本概算, 決定收費數額,並基於現實狀況考量現行人力及教育訓練 ,遂決定開始收費的時間,與其他公司如何定價、何時起 收概無關連:
1.原告備查之CFS出口機械使用費,自83年報備起至103年止 ,原告本即有權向貨主收取。但早年運量大,且政府鼓勵 出口多有補助,故原告雖可收取,但貨櫃場仍配合政府獎 勵出口政策,未予收取。現今促進產業升級之補助取消, 土地增值稅、地價稅、油電及人事等相關成本卻逐年提升 ,及使用者付費原則確立,致早年原告未予收取出口機械 使用費之原因逐漸消滅。而原告在103年初發現,臺中3家 貨櫃場萬海航運股份有限公司、長榮儲運公司及中國貨櫃 公司已有開始收取CFS出口機械使用費。因近年使用者付 費之原則日趨成熟,故臺中櫃場開始收費數月來,市場並 無抵制之反應。原告另考量本筆收入並無建置成本,於收 費開始後不久應能對營收為正面之貢獻,經原告內部數次 討論後於4月決定收取本件CFS出口機械使用費。 2.又依經濟學之賽局理論,當廠商間資訊不對稱,且並非有 長期合作關係時,在最初即以低價方式搶佔市場將係廠商 間本於「自利」考量最有可能採取之優勢策略。然將情況 若延伸為無限次重複之賽局(競爭模式),亦即彼此間預 期將有無數次可能交手或合作之機會時,廠商間將發現一 次的背叛或降價搶佔市場,將造成對方用相同降價手段報 復的不利結果;此時重視未來報酬的廠商,均會選擇不降 價或進行價格跟隨,以取得最有利之市場位置及結果。因 此廠商決定進行「價格跟隨行為」之理性選擇,本即係基 於其利益之最大考量,與透過事前合意所達成之聯合行為 無涉,臺北高等行政法院102年度訴更一字第25號判決要 旨即有所採。




3.原告貨櫃業者為高度透明化的寡占市場,貨櫃業者對於競 爭者之行為,如同臺中貨櫃場之收費在很短的時間原告及 其他貨櫃業者即已得知。且因服務產品同質性高,各貨櫃 業者對於產品價格之決策,往往須視對手所實施之競爭策 略而定,且最終往往與競爭對手採取相同之行動策略,因 而造成渠等行為外觀之一致性結果。原告係參考上情,並 考量跟風開始收取前開費用,基於行業特性,亦不至於造 成顧客流失等影響,因此決定收取CFS 出口機械使用費之 行為,實合於「有意識之平行行為」,或稱「價格跟隨行 為」,與聯合行為合意之要件並不相符,實非公平交易法 下破壞市場競爭之聯合行為。
4.又原告決定要收取CFS出口機械使用費後,便積極分析成 本及定價方式。由於原告承作CFS出口之貨量極低,每月 均低於300CBM,若不依費率表收取最高55元之費用,根本 不足以支付堆高機使用之人員機具成本,以上為原告基於 自己公司業務之特性,決定要收取CFS出口機械使用費數 額之成本考量,與其他業者如果定價如何收費,概無關連 。原告決定收取後,就等收取日期之確定。原告103年3月 3日於經營管理會議提出應依法令及查詢臺中業者徵收之 手續,後續經指派之人員遂對於臺中3家櫃場進行資料蒐 集或洽詢,於4月經內部反覆討論及確認後,遂於103年5 月初發函及公告,預計於同年7月1日開始收取CFS機械使 用費。又時隔兩個月始開始收費係因原告公司該時出口貨 量仍極小,考量建置收費系統之成本後,並未委外建置系 統,而係利用現有人員設備於公餘陸續建置,並要求公司 人員另排定時間參加教育訓練,及討論後續之收費方式, 上述歷程皆為原告自己之考量及判斷,與其他貨櫃儲運協 會會員無涉。
(四)實務上貨主出口貨物只會選擇船公司而不會特別指定貨櫃 場,且不同航線有不同配合的貨櫃場,貨主指定船公司即 等同指定貨櫃場,貨主並不會因為調高或降低CFS出口機 械使用費,而刻意將北貨南送或南貨北送。再者,原告目 前雖有承作出口業務,但CFS出口運量極低(每月均低於 300CBM)依據每計費噸(CBM)55元計算,本件費用收取 後,公司每月僅增加11,000元,11,000元金額之交易量實 佔本件CFS機械使用費市場極小之比例,原告決定收取該 費用及其數額,不足以影響生產、商品交易或服務之市場 功能,足證收取CFS出口機械使用費對貨櫃集散站出口之 市場毫無影響。
(五)本件因各方對收取CFS出口機械使用費之方式意見不一,



且基隆報關公會暨其會員對於代繳前開費用自始即表示反 對。原告自7月起收取前開費用後,另有包括託運人協會 、輪船商業同業公會、海運承攬運送商業同業公會等,對 收取CFS出口機械使用費是否有重複收費、究竟應由誰負 擔,及如何收取較為便利等情事仍意見分歧。航港局為使 意見一致,遂於103年9月18日召集各方業者就CFS出口機 械使用費前開爭執事項進行討論。若本件涉及聯合行為, 航港局應及時告知原告及貨櫃業者。然其除未制止或建議 原告及其他貨櫃業者等,反而召集各方業者,豈非帶領貨 櫃協會業者進行大規模之聯合行為?原告善意信賴航港局 所為之行政行為皆係合法,其願意協調貨櫃業者與其他相 關業者收取CFS出口機械使用費亦為合法行為,足徵原告 與其他貨櫃業者皆無違法之故意過失,不應裁處罰緩。(六)原告本不該當違法要件,縱有違法,被告未予指導或改正 機會即作成高額裁罰,違反比例原則,亦錯誤適用公平交 易法第40條第1項規定。蓋原處分依據之事證皆為間接證 據或片面臆測,在欠缺明確證據情況下,應遵循行政程序 法第7條、第9條及第10條規定,先予行政指導或警示,俟 原告不為改善後再裁罰。又縱認應處罰鍰,亦應考量聯合 行為對消費者之影響程度,以決定裁罰數額,方符比例原 則。惟原處分並未說明其裁量基準,亦未採取對人民損害 最小之手段。假設被告認為原告構成聯合行為,應考量對 一般消費者之影響程度,並衡量裁處罰鍰及其金額是否適 當,卻逕課以原告10萬元罰鍰,顯然輕重失衡。被告未依 具體客觀違法情狀詳加斟酌,已危害原告之財產權,且採 取之方法造成之損害亦與欲達成市場競爭秩序之利益顯失 均衡,違反比例原則等情。
四、被告則以下述理由資為抗辯,並聲明求為判決駁回原告之訴 :
(一)原告與其他被處分人共同決定於103年7月間聯合恢復收取 3噸以下CFS出口機械使用費之行為,違反公平交易法第15 條第1項本文有關聯合行為之禁制規定:
1.按公平交易法(下稱本法)第15條第1項規定:「事業不 得為聯合行為。…」,同法第14條第1項至第3項規定:「 本法所稱聯合行為,指具競爭關係之同一產銷階段事業, 以契約、協議或其他方式之合意,共同決定商品或服務之 價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或 其他相互約束事業活動之行為,而足以影響生產、商品交 易或服務供需之市場功能者。前項所稱其他方式之合意, 指契約、協議以外之意思聯絡,不問有無法律拘束力,事



實上可導致共同行為者。聯合行為之合意,得依市場狀況 、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合 理性等相當依據之因素推定之」。故就有競爭關係之各事 業,倘有合意共同決定商品或服務價格或限制數量、交易 對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為,並足以 影響市場供需功能者,即屬違反本法聯合行為之禁制規定 ,合先陳明。
2.原告聯興國際通運股份有限公司(簡稱原告或聯興與其他 貨櫃集散業者,即新隆儲運股份有限公司(簡稱新隆儲運 公司或新隆儲運、欣隆倉儲物流股份有限公司(簡稱欣隆 倉儲公司或欣隆倉儲)、中航物流股份有限公司(簡稱中 航公司或中航)、貿聯企業股份有限公司(簡稱貿聯公司 或貿聯)、高鳳國際物流股份有限公司(簡稱高鳳公司或 高鳳)、臺陽儲運股份有限公司(簡稱臺陽公司或臺陽) 、中國貨櫃運輸股份有限公司(簡稱中國貨櫃公司或中國 貨櫃)、長榮國際儲運股份有限公司(簡稱長榮儲運公司 或長榮儲運)、國成國際物流股份有限公司(簡稱國成公 司或國成)、台北港貨櫃碼頭股份有限公司(簡稱台北港 公司或台北港)、友聯儲運股份有限公司(簡稱友聯公司 或友聯)、亞太國際物流股份有限公司(簡稱亞太公司或 亞太)、環球倉儲股份有限公司(簡稱環球公司或環球) 、台基國際物流股份有限公司(簡稱台基公司或台基)、 中華貿易開發股份有限公司(簡稱中華貿易公司或中華貿 易)、長春貨櫃儲運股份有限公司(簡稱長春公司或長春 )、弘貿貨櫃倉儲企業股份有限公司(簡稱弘貿公司或弘 貿)、東亞運輸倉儲股份有限公司(簡稱東亞公司或東亞 )、中央貨櫃倉儲股份有限公司(簡稱原告或中央)、大 三鴻國際貨櫃股份有限公司(簡稱大三鴻公司或大三鴻) 等21家貨櫃儲運協會會員,均有經營貨櫃集散站業務,彼 此具有水平競爭關係,係屬同一產銷階段之事業,渠等透 過參與102年12月10日或103年2月26日中華貨櫃儲運事業 協會(簡稱貨櫃儲運協會)之餐敘活動,共同決定恢復收 取CFS出口機械使用費(簡稱系爭費用),均為本案聯合 行為之主體。
3.查原告與其他被處分人等於102年12月10日及103年2月26 日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會 議,利用會後餐敘聚會時進行意見溝通,討論恢復收取 CFS出口機械使用費(討論之時間及次數不限前2次會後餐 敘,惟主要決議時間為前2次餐敘),且為順利恢復收取 該費用,渠等透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協



商代繳系爭費用未果,並於103年4月底、5月初將恢復收 取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會,由協會以(103)櫃 協宇字第029號函,轉知輪船、船務代理、海運承攬運送 業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公(協) 會,表達會員公司即各倉儲業者將自103年7月1日起共同 恢復收取系爭費用,並隨文檢附各業者恢復收取之函文或 公告(參原處分卷甲< 1>第113頁至第153頁,原告之函文 及公告為第144頁至145頁),均有附卷事證可稽。是原告 與其他被處分人等,為免單獨恢復收取系爭費用導致交易 機會之流失,透過貨櫃儲運協會餐敘時機,彼此就恢復收 取系爭費用之訊息進行意思聯絡,形成事業間於103年7月 間共同恢復收取之事實。
4.在自由市場之經濟體系下,價格機制係立於市場功能之核 心地位,是原告與其他被處分人等本應透過較有利之價格 、品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會,由各貨櫃 場依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等 ,個別決定是否恢復收取CFS出口機械使用費。然,渠等 卻利用貨櫃儲運協會開會餐敘時間,進行意見溝通,討論 同時恢復收取該費用,形成會員間恢復收取之共識,並透 過協會之運作通知報關、進出口等相關公(協)會,以達恢 復收取之目的,並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風 險,導致各貨櫃場一致於103年7月間恢復收取之結果,該 行為已降低貨櫃集散服務市場內,貨櫃場間以較有利之價 格、品質、服務爭取交易相對人之誘因,嚴重扭曲市場功 能。
5.綜上,原告與其他被處分人等共同決定於103年7月間聯合 恢復收取3噸以下CFS出口機械使用費,為相互約束事業活 動之行為,足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能,合致 本法第14條所稱聯合行為,違反本法第15條第1項「事業 不得為聯合行為」之禁制規定。
(二)原告主張未參與貨櫃儲運協會會後餐敘及與基隆報關公會 之協商;發函予貨櫃儲運協會請求代轉發函文予其他公會 ,僅是闡明及公告相關事項,無法律拘束力。故原告與他 貨櫃場業者應無聯合行為,原告為價格跟隨行為云云: 1.按本法第14條及第15條對於聯合行為之規範,係採實質認 定,除以契約及協議達成合意者外,尚包含因意思聯絡而 事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」。故兩個 或兩個以上之事業,在明知且有意識之情況下,透過彼此 間意思聯絡,就其市場行為達成不具法律拘束力之共識或 瞭解,形成外在市場上之一致性行為,且經調查確實有意



思聯絡之事實,或以其他間接證據(如市場狀況、商品或 服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性、誘 因、類似之漲價時間或數量、發生次數、持續時間、行為 集中度及其一致性等)判斷事業間有意思聯絡,且為其外 部行為一致性之唯一合理解釋,即可認定該等事業間有聯 合行為。又一致性行為非以同時日調整、等幅價格等為限 ,倘相關事證足資證明其一致性行為之合意,縱有時間差 或微幅價格之不同,亦無礙違法性之認定,亦為最高行政 法院103年度判字第294號判決意旨所肯認。 2.原告確有派員出席貨櫃儲運協會103年2月26日之理監事聯 席會議,出席人員為董事長特助郭建皇君(參被證5), 非如原告105年6月24日行政訴訟起訴狀第3頁第11行所主 張原告無參加所謂兩次關鍵性會議會後餐敘。另原告104 年3月6日到會陳述(被證3)所指派人員為副總經理董明 吉君;104年4月27日到會陳述(被證4)所指派人員亦包 括副總經理董明吉君,並無原告前開起訴狀第10頁第13、 14行所主張「原告負責執行收取CFS出口機械使用費之人 員係副總經理董明吉,但被告機關調查時只詢問代表開會 出席之人員郭建皇,…被告機關未正確詢問原告公司負責 人員…」之情事。前開之陳述紀錄,原告表示參與103年2 月26日會議之總經理特助郭建皇君已於103年8月退休。郭 君有無在公司經營管理會議報告該次會議結果,已不記得 或沒有印象云云。
3.然經被告實際出席貨櫃儲運協會理監事會議之郭建皇君於 104年5月13日到會說明(被證5),郭君證稱餐敘時確有 會員討論恢復收取CFS出口機械使用費,大致說法係北部 地區之業者亦可考慮跟進恢復收取,亦有同業提議可由報 關行代收前開費用,畢竟過去會員想要恢復收取遇到很多 阻礙等等,郭君會後並向原告董事長兼總經理洪英正君報 告此事,是原告對恢復收取事先已有與其他貨櫃場進行意 思聯絡,當無疑義。再者,本案亦有多家貨櫃場坦承餐敘 時有討論恢復收取CFS出口機械使用費及多家貨櫃場指證 各會員有決議或形成共識決定恢復收取,均有證詞可稽, 更遑論協會理事長林澤宇君進一步證稱,103年2月26日當 日及會後並無會員表達不願配合恢復收取該費用。原告基 於前開會後餐敘與其他貨櫃場之意思聯絡,經其內部經營 管理會議確認及轉知內部人員將恢復收取之訊息,並於 103年5月6日函請貨櫃儲運協會轉寄恢復收取之函文及公 告予報關、進出口等相關公(協)會(參原處分卷甲< 1>第 144頁至第145頁原告之函文及公告)。




4.據此,原告對恢復收取系爭費用顯係事先與其他貨櫃場進 行意思聯絡,非出於獨立考量決定。原告從參與貨櫃儲運 協會餐敘中,獲悉各業者討論恢復收取之訊息至為明確, 而非單純源於客觀之市場結構,於市場上因一事業採取行 動後,而隨之跟進之行為。是原告訴稱其與其他貨櫃場業 者應無聯合行為,屬價格跟隨行為云云,顯係違法卸責之 詞,殊不足採。
(三)原告訴稱其CFS出口運量極低,原告收取系爭費用不足以 影響貨櫃集散服務市場之供需功能乙節:
1.按本法第14條第1項規定,聯合行為必須達到足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者。所謂足以影響市 場功能,僅須客觀上具備可影響市場供需功能之風險或危 險性即已足,並不以實際市場供需功能確受影響為必要, 此有最高行政法院104年判字第369號判決、104年判字第 361號判決、104年判字第202號判決及103年判字第292號 判決等可資參照。又前開足以影響市場功能應從聯合行為 整體觀之,非僅從個別事業觀之,合先敘明。
2.原處分業經查明,103年7月前,原告等21家貨櫃場均未收 取3噸以下之CFS出口機械使用費,僅有部分業者收取3噸 以上之CFS出口機械使用費,惟自103年7月後,所有業者 均恢復收取3噸以下之CFS出口機械使用費,且過去未收取 3噸以上之費用者,亦同時恢復收取。原告與其他被處分 人等本應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件 等爭取交易機會,由各貨櫃場依據經營成本差異、所處競 爭環境及自身之商業判斷等,個別決定是否恢復收取CFS 出口機械使用費,然渠等卻利用貨櫃儲運協會開會餐敘時 間,進行意見溝通,討論同時恢復收取該費用,形成會員 間恢復收取之共識,並透過協會之運作通知報關、進出口 等相關公(協)會,以達恢復收取之目的,並藉此降低任一 家單獨恢復收費之競爭風險,導致各貨櫃場一致於103年7 月間恢復收取之結果,該行為已降低貨櫃集散服務市場內 ,貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人 之誘因,足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能,違反本 法第15條第1項本文規定。
3.況且依交通部航港局來函資料,全國經營貨櫃集散站業務 之業者計有31家,而參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員21 家,已占全國業者之6成以上,倘以全國貨櫃集散站營業 額及CFS出口運量計算市場占有率,前等21家業者亦占全 國營業額及運量之8成以上;渠等透過聚會方式,共同決 定恢復收取費用而相互約束事業活動之行為,足以影響貨



櫃集散服務供需之市場功能,並無疑義。原告訴稱,其 CFS出口運量極低,原告收取系爭費用不足以影響貨櫃集 散服務市場之供需功能云云,顯有認事用法之違誤,核不 足採。
(四)又原告主張航港局召集貨櫃集散站等相關業者溝通協調收 取CFS出口機械使用費,係善意信賴政府機關協調並未違 法云云:
1.按被告為競爭法之主管機關,對於事業涉及限制競爭或不 公平競爭情事,依法基於權責進行查處,以維護市場競爭 秩序。被告之「競爭政策」係透過維護自由與公平競爭機 制,促使產業有效率運作,從維護產業結構的長期競爭性 出發,禁止事業間相互訂立妨礙競爭的協議,禁止事業間 進行有礙整體經濟利益之過大規模結合行為,更禁止具有 壟斷地位或者市場支配地位的企業濫用其市場優勢地位, 或禁止事業從事有限制競爭或不公平競爭之虞之行為,藉 以達成維護交易秩序與消費者利益,確保自由與公平競爭 ,促進經濟之安定與繁榮之立法目的;至於「產業政策」 是由目的事業主管機關透過事前結構管制及事後營運監理 制度,期待促進相關產業之發展,並維護國民應有權益及 國家整體利益。故被告與其他目的事業主管機關對於事業 行為之規範重點及職權範疇均各有職司。
2.原告105年6月24日行政訴訟起訴狀主張航港局有召集包括 貨櫃集散站等相關業者溝通協調,係在21家業者於本案系 爭聯合行為即103年7月聯合恢復收取CFS出口機械使用費 後,航港局為解決渠等收費行為所衍生之是否有重複收費 、由誰負擔及如何收取較為便利等問題,於103年9月18日 召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械 使用費收取相關事宜會議」,乃產業主管機關本於其對於 貨櫃集散站經營業營業費率表之管理所為之營運監理行為 ;惟航港局非競爭法主管機關,其無法替代被告逕論21家 貨櫃場業者恢復收費之行為是否涉及聯合行為,亦非在知 悉原告等採取聯合行為恢復收取系爭費用後,以該機關職 權肯定系爭聯合行為之正當性,原告所謂善意信賴航港局 所為之行政行為,即認其行為無違反本法云云,顯係誤解 被告與其他目的事業主管機關對於事業行為規範重點及職 權範疇,核其主張,殊不足採。
(五)原告訴稱被告未予指導或改正機會即作成高額罰鍰,違反 比例原則,亦錯誤適用本法第40條第1項規定云云: 1.按本法第40條第1項規定:「主管機關對於違反第9條、第 15條、第19條及第20條規定之事業,得限期令停止、改正



其行為或採取必要更正措施,並得處新臺幣10萬元以上5, 000萬元以下罰鍰……」;復依本法施行細則第36條規定 ,依法量處罰鍰時,應審酌一切情狀,並注意「違法行為 之動機、目的及預期之不當利益」、「違法行為對交易秩 序之危害程度」、「違法行為危害交易秩序之持續期間」 、「因違法行為所得利益」、「事業之規模、經營狀況及 其市場地位」、「以往違法類型、次數、間隔時間及所受 處罰」、「違法後悛悔實據及配合調查等態度」等事項, 被告據此爰依本法第40條第1項規定處原告新臺幣10萬元 罰鍰,並未逾法定裁量之範圍,亦無違反比例原則。 2.次按各國競爭法制中對聯合行為莫不加以強力取締,要無 先採行警示、導正等行政指導可言,更無放任該違法聯合 行為對市場競爭機制造成損害,從而,被告基於競爭法主 管機關職責,發現市場上有足以確信為違法之聯合行為者 ,應即儘速處理,方符公平交易主管機關依法行政之本務 。查原告等共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下 CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費,為相互約束事業活動 之行為,足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能,違反本 法聯合行為之禁制規定事證明確,且行政程序法並未規定 行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示, 行政機關可視具體個案,考慮法律之目的及個案之具體狀 況,就多種行政作為方式中擇一行為,以達最有效執法之 目的並實現個案正義。行政機關於法律構成要件實現時, 在數個皆為法律所許可之措施中,斟酌選擇任一措施,在 法律上應受同等評價,要無權力濫用或逾越權限之虞。本 件被告援引本法第15條規定論處,依據本法第40第1項條 前段規定,有權選擇「限期停止」、「限期改正」或「罰 鍰」等不同法律效果,是以斟酌選擇採用其一,均為合法 ,又依本法第40條規定、施行細則第36條規定,就整體行 為面,考量聯合行為屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為 類型,且本案之聯合行為內容又屬價格聯合之「惡質卡特 爾」,並無原告所稱違反比例原則可言,核其主張應不足 採。
(六)綜上所述,本件原告主張無理由,敬請判決如被告之聲明 。
五、本院之判斷:
(一)如事實概要欄所述之事實,業據提出被告105年4月22日公 處字第105034號處分書(臺北高等行政法院105年度訴字 第952號卷第27-70頁)、中華民國貨櫃儲運事業協會內陸 貨櫃集散站經營業者營業費彈性費率表(第110頁)、貨



櫃儲運協會第13屆第6、7次理監事聯席會議紀錄(第111 -124頁)、貨櫃儲運協會103年4月30日(103)櫃協宇字 第029號函(第125-126頁)、交通部航港局103年9月26日 航務字第1031610967號函附「研商貨櫃集散站營運費率之 CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議紀錄」( 第127 -131頁)、原告公司董事長特助郭建皇於104年5月 13日之陳述紀錄(第176至178頁)及原處分卷所附證物為 證,其形式真正為兩造所不爭執,堪信為真。
(二)本件應適用之法條:
1.公平交易法第14條規定:「本法所稱聯合行為,指具競爭 關係之同一產銷階段事業,以契約、協議或其他方式之合 意,共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設 備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為 ,而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。 (第2項)前項所稱其他方式之合意,指契約、協議以外 之意思聯絡,不問有無法律拘束力,事實上可導致共同行 為者。聯合行為之合意,得依市場狀況、商品或服務特性 、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之 因素推定之。(第3項)第2條第2項之同業公會或其他團 體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為 約束事業活動之行為,亦為本法之聯合行為」。 2.公平交易法第15條第1項規定:「事業不得為聯合行為」 。
3.公平交易法第40條第1項規定:「主管機關對於違反第九 條、第十五條、第十九條及第二十條規定之事業,得限期 令停止、改正其行為或採取必要更正措施,並得處新臺幣 十萬元以上五千萬元以下罰鍰;屆期仍不停止、改正其行 為或未採取必要更正措施者,得繼續限期令停止、改正其 行為或採取必要更正措施,並按次處新臺幣二十萬元以上 一億元以下罰鍰,至停止、改正其行為或採取必要更正措 施為止」。
4.公平交易法施行細則第36條規定:「依本法量處罰鍰時, 應審酌一切情狀,並注意下列事項:一、違法行為之動機 、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危 害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因 違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場 地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。 七、違法後悛悔實據及配合調查等態度」。
(三)本件是否應適用修法前公平交易法之規定部分: 1.查貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日,通知輪船、船務代



理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃 貨運等相關公(協)會,以其所屬貨櫃場會員將於103年7 月恢復收取系爭費用,嗣原告果真如期收取,經民眾向被 告檢舉,被告查得原告於102年12月10日及103年2月26日 (派人)參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事 聯席會議(參原告公司董事長特助郭建皇於104年5月13日 之陳述紀錄),於會後餐敘時,與訴外人長春儲運公司等 討論恢復收取系爭費用,被告因認原告及訴外人長春儲運 公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收 取系爭費用,為相互約束事業活動之行為,足以影響貨櫃 集散服務供需之市場功能,違反公平交易法第15條第1項 規定,命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起,應立 即停止共同決定收取系爭費用之違法行為,並裁處原告10 萬元罰鍰,本院經核尚無違誤。
2.本件聯合行為係為狀態犯或繼續犯?應適用修正前之公平 交易法抑或修正後之公平交易法?非無爭議。本院按行政 法上之狀態犯或繼續犯之認定,可比照刑法之理論為之, 所謂狀態犯,又稱即成犯。指行為一旦造成法定之違法狀 態,犯罪即告既遂,通常亦告終了。犯罪完成後,實行行 為雖已停止,而違法之狀態仍然存續,其非價重點,僅在

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參考資料
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