臺北高等行政法院判決
106年度訴更一字第55號
106年11月20日辯論終結
原 告 兆亨事業有限公司
代 表 人 李正祥(董事)
訴訟代理人 郭雨嵐 律師
呂紹凡 律師
謝祥揚 律師
被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮（部長）
訴訟代理人 陳富義
李志祥
上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國102年12
月19日院臺訴字第1020157373號訴願決定，提起行政訴訟，本院
於103年7月31日以102年度訴字第2024號裁定駁回，最高行政法
院原以103年度裁字第1505號裁定駁回原告抗告而確定，嗣司法
院大法官作成釋字第742號解釋，最高行政法院經原告聲請再審
而於106年6月8日以106年度裁字第1147號廢棄本院102年度訴字
第2024號關於被告部份之裁定並發回，本院更為判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告於民國96年2月間，取得臺北市政府所屬都市發展局（ 以下簡稱為臺北市都發局）核發之建造執照，准於座落臺北 市士林區至善段5小段80、81及117地號土地（以下統稱為系 爭土地）設置加油站，原告並依規定進行工程施作。同年11 月27日，臺北市都發局以系爭土地設置加油站對故宮博物院 保存文物有潛在危害，依行政程序法第123條第5款規定廢止 前揭建造執照，經原告訴願被駁回後，向本院提起行政訴訟 。本院於97年11月6日以97年度訴字第1366號判決撤銷臺北 市都發局上開處分及訴願決定，後經最高行政法院於99年8 月5日99年度判字第807號判決維持原判決而確定。 ㈡前開行政訴訟進行期間，臺北市政府於97年9月30日通過「 變更臺北市士林區至善段5小段80、81、117地號等加油站用 地為公園用地細部計畫案」，將系爭土地由原有之「加油站 用地」變更為「公園用地」，並於同年11月14日公告實施。 原告不服而向內政部提出訴願，經於98年11月24日以台內訴 字第0980184913號訴願決定撤銷前述處分。
㈢臺北市政府另於99年8月27日公告實施「配合『國立故宮博 物院【大故宮文創園區計晝】暨本市外雙溪地區通盤檢討案 』辦理禁建案」；且另依都市計畫法第26條規定，辦理「臺 北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」 程序，經公開展覽期滿後，於101年1月19日審議修正通過再 送被告內政部，經被告都市計畫委員會於102年3月12日會議 審決修正通過後，再於102年5月6日以台內營字第102080499 7號函（以下稱為原處分）核定，臺北市政府則於同年5月13 以府都規字第10201401200號公告（以下稱為台北市102年5 月13日公告）公告實施。原告不服台北市102年5月13日公告 ，向被告提出訴願，被告認為原告不服者乃為原處分，遂移 送行政院管轄，經行政院102年11月19日院臺訴字第1020157 373號（以下稱為102年訴願決定），以依據最高行政法院10 2年度裁字第316號裁定意旨，都市計畫法第26條規定所為之 定期通盤檢討而作必要之變更計畫，係屬法規性質而非行政 處分，原處分既非訴願法上之行政處分，而訴願不受理。原 告再對被告（針對原處分）、臺北市政府（針對台北市102 年5月13日公告）提起行政訴訟，經本院102年度訴字第2024 號以被告核定都市計畫通盤檢討變更案並非行政處分，不得 循行政爭訟程序救濟；及臺北市公告內政部核定都市計畫內 容，非屬行政處分而均裁定駁回，嗣經最高行政法院103年 度裁字第1505號駁回原告抗告確定。
㈣原告再向司法院大法官聲請釋憲，經大法官以釋字第742號 解釋認都市計畫定期通盤檢討「如其中具體項目有直接限制 一定區域內特定人或可得特定多數人之權益或增加其負擔者 ，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部份提起訴 願或行政訴訟以資救濟」，原告遂向最高行政法院聲請再審 ，經以106年度裁字第1147號裁定駁回原告關於臺北市政府 部分再審之聲請，另廢棄本院102年度訴字第2024號裁定關 於被告之部份、發回本院更為裁判。
二、本件原告主張：
㈠按司法院釋字第742號解釋，原告依法得對原處分提起訴願 ：按司法院釋字第742號解釋文及解釋理由，如都市計畫通 盤檢討案對於原都市計畫所為之變更，直接限制一定區域特 定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，即應許其就該 部分提起訴願、行政訴訟，始符憲法第16條保障人民訴願權 、訴訟權之意旨。經查原告前於民國96年取得臺北市都發局 核發建造執照，准於系爭土地設置加油站，然臺北市政府卻 以「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫 ）案）計畫書、圖，報經被告以原處分核定，使原告所有之
系爭土地自原都市計畫之「加油站用地」，變更為「交通用 地（遊客中心）」，已直接限制、妨礙原告對於系爭土地之 所有權、使用權，致使原告不僅無法於系爭土地繼續興建加 油站，更無法行使對於系爭土地之所有權。是原處分對於系 爭土地所為之變更，對原告之權益構成負擔及限制，該變更 自屬行政處分，依司法院釋字第742號解釋意旨，應許原告 對之提起訴願。
㈡訴願機關不受理原告之訴願，顯非適法：
1.然查訴願機關行政院以102年訴願決定作成不受理決定， 其理由略以：原處分「核屬法規性質，並非訴願法上之行 政處分，訴願人對之提起訴願，於法不合，應不受理。」 訴願決定顯然未及斟酌被告原處分核定臺北市士林區外雙 溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案，其中將原告系 爭土地自原都市計畫之「加油站用地」變更為「交通用地 （遊客中心）」，已直接限制、剝奪原告對於系爭土地之 所有權、使用權，自屬行政處分，依司法院釋字第742號 解釋意旨，應許原告對原處分關於上開變更之部分，提起 訴願。訴願審議機關遽為「訴願不受理」之決定，於法不 合，無從維持。
2.且按本院105年度訴字第4號判決及104年度訴字第1948號 判決，是訴願機關對於具行政處分性質之決定，誤認非屬 行政處分，因而為不受理之決定，其決定自非適法，應予 撤銷，以維護人民受憲法保障之訴願權。
㈢且依最高行政法院106年度裁字第1147號裁定發回意旨，已 確認系爭都市計畫通盤檢討案關於變更原告所有土地為「交 通用地（遊客中心）」之決定，屬具有個案變更性質之行政 處分，則原告對該都市計畫所為之變更提起訴願，訴願機關 即應為實體之審理決定。然102年訴願決定竟以系爭都市計 畫通盤檢討案「核屬法規性質，並非訴願法上之行政處分， 訴願人對之提起訴願，於法不合，應不受理」，作成「訴願 不受理」之決定，依本院前開意旨，應將102年訴願決定撤 銷，並命訴願機關依法為實體之審理及決定。
㈣又訴願機關對於行政處分之審查兼及「合法性」、「適當性 」之審查。行政訴訟對於行政處分之審查僅限於「合法性」 之審查。故訴願機關既未就原處分為實體之審查及決定，即 已侵害剝奪原告身為訴願人請求訴願機關就原處分之「合法 性」及「適當性」為實體審理、調查、決定之權利，實應由 本院判決撤銷之，並待訴願審議機關另為決定後，再視情形 為後續之審理，希望本院可以優先審議訴願決定是否適法， 並希望本件可以回到訴願程序進行審議，否則訴願機關對於
機關對於具有行政處分性質的處分，誤認為非行政處分，而 為不受理決定，此有侵害原告的審級利益。
㈤至被告辯稱：系爭都市計畫通盤檢討案並無不法云云，然系 爭都市計畫通盤檢討案將原告所有之土地自原「加油站用地 」變更為「交通用地（遊客中心）」，係為於原告所有土地 興建遊客中心。如本院認為本件有實體審理之必要，仍請本 院查明臺北市政府、臺北市政府觀光傳播局有無於原告所有 土地上興建遊客中心之實際需求，以確認系爭都市計畫通盤 檢討案是否合乎都市計畫法之要件等語。並聲明求為：1.10 2年訴願決定（行政院102年12月19日院臺訴字第1020157373 號）、原處分(被告102年5月6日台內營字第1020804997號函 ）均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠查臺北市士林區外雙溪地區都市計畫自76年後未有全面性都 市計畫通盤檢討，影響地區發展及都市景觀，在故宮博物院 之「『大故宮計畫』整體發展可行性計畫」施行後，將促使 該地區面對龐大且多面向之旅遊服務需求，有必要配合故宮 博物院現在及未來發展進行整體規劃，臺北市政府乃依都市 計畫法第26條規定，辦理臺北市士林區外雙溪地區都市計畫 通盤檢討（主要計畫）案，經公開展覽期滿後，臺北市都市 計畫委員會101年1月19日第632次會議審議修正通過，並於1 01年3月14日以府都規字第10130100800號函送臺北市士林區 外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案計畫書、圖， 報經被告都市計畫委員會102年3月12日第799次會議審議修 正通過，並經被告依都市計畫法第20條第1項第2款以102年5 月6日函核定，以及臺北市政府發布實施。
㈡關於原告陳訴事項涉及被告都市計畫委員會102年3月12日第 799次會議決議，決議內容及被告都市計畫委員會第799次會 議，係符合「各級都市計畫委員會組織規程」第9條「都市 計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方式進行，非有過 半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意 始得決議，可否同數時，由主席裁決。」規定，始作成決議 ，是按都市計畫法第8條規定，本案辦理程序均依都市計畫 法定程序辦理，於法並無不合。
㈢另原告因建築法不服本院104年1月28日102年度訴字第1328 號判決提起上訴，經最高行政法院104年度判字第270號判決 廢棄發回更審。其中原告主張「臺北市士林區外雙溪地區都 市計畫通盤檢討（主要計畫）案」為違法，本院對該都市計 畫通盤檢討案是否合法加以調查審酌後，於105年6月23日10 4年度訴更一字第59號判決駁回，並經最高行政法院判決上
訴及再審之訴駁回，故原告之訴實無理由等語，資為抗辯。 並聲明求為判決駁回原告之訴及訴訟費用由原告負擔。五、本院得心證之理由：
㈠本件所涉是否為都市計畫通盤檢討變更案中之「具體項目有 直接限制一定區域內特定人或可得特定多數人之權益或增加 其負擔」者，原告因此得提起訴願、行政訴訟以資救濟？ ⒈經查，原處分核定之系爭都市計畫通盤檢討變更案「陸、 變更主要計畫內容」中，將原告所有系爭土地，自原本主 要計畫之「公園及綠地」（細部計畫為「加油站用地」） 變更為「交通用地（遊客中心）」，且於該計畫案「柒、 實施進度及經費」二、載明「本計畫區內『交通用地（遊 客中心）』，本府於本計畫公告實施後1年內編列預算執 行或支應，並賡續辦理土地取得（含公有地撥用、私有地 徵收及地上物補償等）及開闢興建事宜，初估實施經費細 項如下……」等情，有該都市計畫通盤檢討變更案可憑。 ⒉原處分核定之都市計畫通盤檢討變更將系爭土地使用分區 「加油站用地」變更為「公園用地」，其目的係為限制原 告之系爭土地不得供作加油站使用。而該通盤檢討變更案 ，乃臺北市政府依都市計畫法第26條規定所辦理之都市計 畫定期通盤檢討變更，其形式上雖屬法規性質，惟因其中 將系爭土地由原本「公園及綠地」（細部計畫為「加油站 用地」）變更為「交通用地（遊客中心）」之具體內容， 甚至臺北市政府將據以徵收系爭土地及地上物拆遷補償， 以取得系爭土地，確已直接限制原告就系爭土地之使用用 途（不得用於興建加油站）的權益，具有個案變更之行政 處分性質，揆諸前揭司法院釋字第742號解釋意旨，應許 原告針對原處分提起訴願、行政訴訟以資救濟，始符合有 權利即有救濟之憲法原則。
㈡原告聲明撤銷訴願決定，使本件程序回歸訴願審議階段，是 否有理由？
⒈按訴願機關以程序不合法為不受理之決定，「如行政機關 之行政處分係屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題 ，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷 發回，若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是 否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則 除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保 障當事人審級利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關 重為決定。」，故本件應由本院逕行實體審查原處分之合 法性，抑或應發回由訴願機關就原處分之適當性更為審查 ，即應視被告就臺北市政府所擬定都市計畫之核定，是否
得實質審查並擁有一定程度自由選擇空間而定。 ⒉次按縣（市）政府依地方制度法第19條第6款第1目及都市 計畫法第13條、第18條規定，雖有擬定、審議都市計畫主 要計畫之權限，然依同法第21條規定須經內政部核定，始 得發布實施。又主要計畫之變更依同法第28條規定，應依 照擬定主要計畫之程序辦理，即須經內政部核定始得實施 。縣（市）政府據都市計畫法第27條第1項第4款「為配合 中央、直轄市或縣（市）興建之重要設施」所為主要計畫 之變更，依同法第2項規定，內政部得指示變更，必要時 得逕為變更；復依同法第82條規定，縣（市）政府對於內 政部之核定申請復議，經內政部復議仍維持原核定時，縣 （市）政府應即發布實施。可知，內政部對於縣（市）政 府主要計畫之個案變更得予以修正，有決定權，為主要計 畫個案變更之處分機關。最高行政法院102年12月份第2次 庭長法官聯席會議決議可資參照。
⒊再查，本件臺北市政府擬定「臺北市士林區外雙溪地區都 市計畫通盤檢討（主要計畫）案」後，經送被告之都市計 畫委員會審議，該委員會即由5位委員組成專案小組，進 行4次會議審酌計畫書及民眾陳情意見（包含本件原告所 為陳情，見「公民或團體所提意見綜理表」編號5，原告 證物卷⑴附件1）後獲致具體建議意見，再經臺北市政府 函送修正計畫書、圖及處理情形對照表方予核定；而前揭 具體建議意見中，與系爭土地相關部份乃為「主要計畫變 更一覽表編號3（原編號5）擬變更加油站用地為交通專用 區，請依下列各點辦理：⒈本會專案小組研提「本案土地 部份陳情人建議變更為公園用地、兆亨事業有限公司建議 維持加油站用地，市府建議變更為交通用地，建請市府重 新就公共利益、與周邊土地使用之相容性、衍生交通及環 境影響、土地所有權人權益及如何與臨接公園用地整體規 劃等因素，以表格形式評估分析三種公共設施用地之優劣 ，選擇最佳之土地使用方案，提請委員會討論決定」之建 議意見，經相關陳情人列席說明及委員充分討論後，同意 依臺北市政府102年2月25日府授都規字第10210532700號 函送評估表辦理，請納入計畫書敘明。⒉本案變更後交通 用地之開發主體、具體實施進度與經費概估等，請補充納 入計畫書敘明。⒊本案原計畫加油站用地係陳情人兆亨事 業有限公司合法申請設置，並經台北市政府核發建造執照 ，其信賴利益應予保護。有關臺北市政府相關行政措施衍 生陳情人之財產損失，請市府依法妥善處理。」（原告證 物卷⑴，第54頁、第55頁）。被告都市計畫委員會進行核
定程序時，既已衡量系爭土地使用目的變更所涉公益、與 鄰地使用之相容性、交通及環境影響、土地所有權人權益 暨臨接公園整體規劃等各項因素，並參酌包括原告在內之 陳情人所表示意見，足認被告就前述都市計畫通盤檢討（ 主要變更）案，並非僅是形式審查，而係於實質審查並要 求臺北市政府修正部份內容後始予核定。
⒋基於前述，被告就系爭都市計畫通盤檢討變更案之核定既 經實質審查而可認屬裁量處分，其變更且確已直接限制原 告就系爭土地之使用用途（不得用於興建加油站）的權益 ，具有個案變更之行政處分性質，依據司法院釋字第742 號解釋意旨，應許原告針對原處分提起訴願、行政訴訟， 始符合有權利即有救濟之憲法原則，行政院對原告訴願為 不受理之決定，乃有違誤，原告訴請撤銷，自有理由，應 予准許。再考量訴願機關有對行政處分適當與否審查之功 能，相對於行政法院僅審查行政處分是否違法，有關涉及 都市計畫通盤檢討變更案中之「具體項目有直接限制一定 區域內特定人或可得特定多數人之權益或增加其負擔」者 ，被告對於該變更案核定之合理性、合目的性應由行政體 系自我審查，故本件回歸訴願程序，對原告權益之保障乃 具有實益，為保障其程序利益，原訴願之不受理決定撤銷 後，應由被告檢卷送請法定管轄訴願機關即行政院重為適 法之決定。
六、綜上所述，本件系爭都市計畫通盤檢討（主要計畫）案其中 關於系爭土地之具體項目，既有限制原告權益之效果，依據 司法院釋字第742號解釋，應許原告提起訴願、行政訴訟以 資救濟，原訴願決定未及審究，以原處分係屬法規性質而非 行政處分，認原告訴願不合法而為不受理之決定，乃有違誤 ，應予撤銷並由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之 決定。至本院於現階段既無從就原處分之合法性逕為判斷， 原告請求撤銷原處分部份之聲明亦無准駁餘地，故認實質上 原告已獲全部勝訴判決，遂毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭 知；另兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響 ，亦不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第104條、第98條第1項前段，民事訴訟法第78條，判決如主文。中 華 民 國 106 年 12 月 7 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 楊得君
法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 12 月 7 日 書記官 林俞文
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