高雄高等行政法院判決
104年度訴字第433號
民國106年10月12日辯論終結
原 告 台灣中油股份有限公司
代 表 人 戴 謙
訴訟代理人 吳世宗 律師
被 告 高雄市政府環境保護局
代 表 人 蔡孟裕
訴訟代理人 洪銘宏
張俊仁
輔助參加人 經濟部
代 表 人 鄧振中
訴訟代理人 張詒鵬
參 加 人 黃石龍
黃奕凱
共 同
訴訟代理人 李奇芳 律師
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華○
○000○0○0○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
㈠、本件起訴時原告代表人為林聖忠，於審理中變更為陳綠蔚， 再變更為陳金德，復變更為楊偉甫，又再變更為戴謙，業經 渠等分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡、按行政訴訟法第44條第1項行政機關輔助參加訴訟之制度目 的，在於使協助法院取得與爭訟程序標的有關之知識、經驗 或資料，且預期為審理上所必要者，以釐清訴訟相關之事實 或法律爭點，而非為協助行政機關之一造獲得勝訴裁判之結 果。就此制度目的而論，輔助參加人主張或陳述之內容，得 採為裁判之基礎者，自不以有利於受輔助一造當事人者為限 。本院於105年5月3日裁定命經濟部輔助參加被告之訴訟， 雖經濟部到庭所為多屬有利於原告立場之主張或陳述，以致 發生所謂「行政機關意思分裂」之情形，然基於上述制度目 的之說明，核不影響本院參酌其主張或陳述，採為裁判之基 礎。參加人黃石龍、黃奕凱所為與上開相反之主張，核屬個 人歧異之法律見解，尚無可採。
二、事實概要︰
緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（管制編號：E0000000， 下稱高雄煉油廠）於其所在之高雄市○○區○○路0號場址 ，設置有屬行政院環境保護署（下稱環保署）依空氣污染防 制法（下稱空污法）第24條第1項規定以第2、8批次公告之 廢棄物焚化處理程序（製程編號M64）焚化爐固定污染源（ 下稱M64製程）、揮發性有機液體儲槽作業程序（製程編號 M73）儲油槽固定污染源（下稱M73製程），並各領有被告核 發之M64操作許可證、M73操作許可證（合稱系爭操作許可證 ），有效期限均至104年12月31日止。嗣高雄煉油廠於系爭 操作許可證有效期限屆滿前，分別於104年3月24日及3月27 日，依空污法第29條及固定污染源設置與操作許可證管理辦 法（下稱許可證管理辦法）第27條規定，提出申請函檢附相 關申請文件及檢測報告，向被告申請系爭許可證自104年12 月31日有效限期屆滿之次日起展延5年。案經被告審查後， 均以「高雄煉油廠25年遷廠計畫，即應於104年遷廠完成， 就遷廠完成即現場所有製程除應停止操作外，不得有污染物 排放之虞之污染源存在，而旨揭作業程序仍有污染物排放之 虞，爰此，為配合國家經濟建設及環境保護之重大決策…… 」為由，分別以104年4月16日高市環局空字第10432883700 號（下稱原處分一）否准M73製程展延之申請案；另以104年 4月20日高市環局空字第10433075200號函（下稱原處分二， 與原處分一合稱原處分）否准M64製程展延之申請案。原告 不服，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張︰
㈠、依空污法第29條之規範意旨可知，如依空污法第24條所核發 之許可證於期滿後仍有繼續使用之必要，得於屆滿前相當期 間內，向中央主管機關提出許可證之展延申請，除有申請許 可證展延之文件不符規定或未能補正之情事而應駁回申請外 ，主管機關依法即應發給。原告所有系爭許可證之有效期限 於104年12月31屆滿後，仍有繼續使用之必要，而依空污法 第29條第1項之規定提出申請，既無所謂申請文件不符規定 或未能補正之情事，被告自應依法核發展延許可證，然被告 竟以原處分駁回原告之申請，自有違法。
㈡、行政院79年9月20日台79經27536號函（下稱79年9月20日函 ）、經濟部於79年9月21日以經(79)密國營字第691號函（下 稱79年9月21日函）僅係行政院與經濟部間之內部往來行文 ，並無對外界之人民發生法律效果，自非行政程序法第92條 第1項所稱之行政處分，亦非行政程序法第150條所定之「法 規命令」，至多僅係被告於其職權範圍內，為實現一定之行
政目的所為之行政指導行為。縱原告未遵循該函意旨辦理遷 廠，亦不因之受制裁或有其他不利益，被告自不得據此否准 原告之申請。退步言之，縱認行政院79年9月20日函屬行政 處分，惟其內容並未詳載工廠搬遷之時程、遷廠內容、範圍 以及搬遷計畫等事項，尚難令第三人清楚認識其為如何之要 求，已構成重大及明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款 規定，該行政處分亦屬無效，自不得拘束原告。㈢、原告雖曾以80年5月18日80油廠00000000號函（下稱80年5月 18日函）擬訂遷廠計畫時間表函送經濟部，然該函業已清楚 表明僅係供經濟部參考之用，自無拘束原告之可能。況依原 告80年5月18日函所示，原告之遷廠計畫，共分三期搬遷46 座煉製操作生產工場，其中並未包含儲槽區及非煉製工廠區 ，而M73及M64等製程內容既非屬煉製操作生產工場，自不在 遷廠範圍中。再者，依行政院秘書長105年1月22日院台經字 第1050002807號函及經濟部104年12月29日經營字第1040262 0760號（下稱104年12月29日函）、105年1月30日經營字第1 0500517630號、同日經營字第10500517631號函意旨可知， 高雄煉油廠之儲槽區及公用設備等設施確實非屬遷廠計畫範 圍內，且該等製程設備仍有繼續操作之必要，是被告自不得 據此駁回原告就該等製程所為延展系爭許可證之申請。至拆 遷計畫明細表第3期編號8記載「輕油摻配工廠」，雖可推知 拆遷範圍有包含輕油摻配工廠，然高雄煉油廠所稱之輕油摻 配工場係指M75製程，實與M73製程有所不同，被告指稱M73 製程即屬遷廠範圍，恐有誤會。
㈣、原告為配合國家政策滿足國內民生與軍方用油，原以高雄煉 油廠供應中、南部民生用油及軍方戰機用油JP-8，然高雄煉 油廠為因應政府政策而停止生產，而改由原告所屬煉製事業 部大林煉油廠（下稱大林煉油廠）代為生產，惟受限於輸儲 限制，仍需經由高雄煉油廠內M73製程之儲槽設施以管線密 網輸送，以滿足中、南部民生與軍方戰機用油JP-8，是M73 製程之儲槽設施乃目前大林煉油廠將油料輸往中南部的唯一 輸儲管道。倘停用高雄煉油廠內M73製程之儲槽設施，除造 成民生用油恐慌與軍方戰機用油JP-8短缺等問題外，亦恐危 及石油管理法第24條所定之60天國家安全存油量，上開油品 之儲放及輸送等問題亦非橋頭油庫或油罐車載送等方式得以 解決，是M73製程仍有繼續使用之必要，被告自應依法核發 展延許可證。
㈤、依照行政院、經濟部指示之政策，穩定國內油料供應與安定 國家儲油，在高雄煉油廠半屏山儲運站替代措施完成前，M7 3製程之42座儲槽設施，仍有保留供大林煉油廠輸送油料供
應南部各油庫之必要，此迭經行政院105年6月24日院臺經字 第1050027306號函（下稱105年6月24日函）、經濟部105年6 月15日經營字第10502607120號函（下稱105年6月15日函） 、105年7月1日經營字第10500619881號函（下稱105年7月1 日函）知會高雄市政府。可見半屏山儲運站即M73儲槽之輸 儲轉運功能攸關南部油品穩定供應甚鉅，應於替代設施完成 前，暫時保留原告使用之30座油槽、6座污油槽、6座水槽， 以因應南部油品之供應，並於替代設施完工並啟用後即會拆 除，始合乎民生經濟之公益。
㈥、原告為配合臺灣屏東地方法院檢察署（下稱屏東地檢署）10 2年偵字第883號廢棄物清理法案件扣案物處置計畫書之執行 ，代為處理重光化工股份有限公司所產約637噸之乳化油料 桶裝物質，經屏東地檢署指示於該案偵查終結前不得毀棄、 變換、減損該等事業廢棄物，並待事件查明後，將由高雄煉 油廠M64製程之焚化爐焚化處理。除此之外，高雄煉油廠內 之廢水處理場尚須處理工廠拆遷廢水、土壤及地下水整治中 心整治土地作業廢水、綠能研究所廢水、高雄煉油廠內其他 業務區生活污水，將同時伴隨大量污泥產生，仍需藉由M64 製程之「污泥焚化爐」設施就上開污泥進行焚化處理。又於 高雄煉油廠遷廠後，原告土壤及地下水整治中心須就廠內之 污染土壤進行整治，整治期程需時17年，過程中亦有大量污 泥產生，亦仰賴M64製程之「污泥焚化爐」設施處理。上開 廢油泥數量眾多，如委外處理，恐因數量龐大可能造成市場 混亂及其他後遺症，若能利用M64「污泥焚化爐」設施處理 ，應屬最有利之方式。況且許可證之核發，不應以申請人是 否得委外處理作為裁量因素，如強令原告僅得選擇委外方式 處理廢棄物，不僅於法無據，更有違公平原則，被告若以此 為裁量基準，顯然違反不當聯結禁止原則。
㈦、原告為配合高雄煉油廠關閉，乃於104年年底M73製程停止運 作前先將南部油庫盡可能裝滿，以維持南部油品之供應。嗣 於M73製程停止運作期間，僅由大林煉油廠以單管方式將油 料送往南部各油庫，導致油料供補速度相當緩慢，原告雖另 有以船運方式補充油品之運輸，然而受限於管輸能力不足， 南部油庫僅能維持在10-12天的存量，不足部分均以庫存量 暫時貼補作為緊急之因應。由上開說明可知，於天候、設施 等條件都正常情況之下，欲維持南部的充裕、穩定供油，已 十分不易，如遇工廠非計劃性停爐、輸油管線發生意外事故 ，或因海象不佳使得北運油輪無法如期靠岸卸油等突發狀況 ，勢將影響整體輸油能力，也使供應南部市場所需油料工作 變得更加險峻，導致供油風險逐漸升高。鑑於M73製程關乎
現階段穩定國內油料供應與安定國家儲油等實際需求，行政 院於105年6月24日業已同意原告於替代設施完成之前，暫時 保留M73製程及相關輸儲設施，顯見M73製程確實仍有持續操 作之必要。
㈧、許可證管理辦法第31條並非被告作成原處分時所採之法律依 據，然被告於審理中追補此一規定作為原處分之合法理由， 有別於原處分之法律基礎，應認係行政處分理由之完全更替 ，實已喪失行政處分之同一性。法院基於權利分立原則，不 宜取代行政機關之裁量權行使，應避免單獨由行政法院針對 行政機關未提出之理由而進行確認或考量，不應行政機關允 許於訴訟程序中追補此一理由，是以，即便本案符合固定污 染源設置與操作許可證管理辦法第31條第4款之規定，仍不 足以在實體法上正當化被告之行政處分。
㈨、縱認被告得於訴訟中追補許可證管理辦法第31條第4款作為 補正行政處分瑕疵之理由，惟高雄煉油廠內依規定申請操作 許可證之製程共有47張，個別製程各有主要生產設施，M64 許可證範圍內之主要設施為焚化爐，而M73許可證範圍內之 主要設施為儲槽，該儲槽兼有油料混合摻配功能，並經經濟 部以M73儲槽尚有加工之生產事實為由，肯認高雄煉油廠工 廠登記證仍屬有效，顯見M73儲槽屬高雄煉油廠主要生產設 施之一，則原告並無固定污染源設置與操作許可證管理辦法 第31條第4款所定「公私場所主要生產設施已搬遷」之情形 。退步言之，縱然高雄煉油廠確有「公私場所主要生產設施 已搬遷」情形，惟依經濟部104年12月9日經中一字第104313 66330號函號意旨，M73儲槽既兼有油料混合、摻配功能，足 見仍有繼續加工、製造之事實，亦不符固定污染源設置與操 作許可證管理辦法第31條第4款「無繼續生產、製造、加工 之事實」之要件。
㈩、M73製程於設置之初即做為南部輸儲油庫之用，除高雄煉油 廠外，亦為大林煉油廠將油料輸往中南部的重要輸儲管道， 大林煉油廠於102年至104年間每年輸入M73儲槽之油品分別 佔M73儲槽總量之42％、47％、54％，足見大林煉油廠所生 產之油料本為M73製程之輸儲對象之一。至被告所稱M73製程 自大林煉油廠所接收之油品僅占M73製程之3.6％，實係刻意 忽略大林煉油廠輸送至M73製程之油品數量，而有計算上之 違誤，自無可採。又於M73製程許可證中，僅記載污染源所 在公私場所名稱，並無列明原（物）料來源，難認污染物原 （物）料來源必須限制於高雄煉油廠，且觀諸被告97年及10 2年核發之M73製程許可證內容，原（物）料列表均載有「正 烷烴」及「重組油」項目，該項目生產者為均為大林煉油廠
，而非高雄煉油廠，足見M73儲槽本可接收大林煉油廠之輸 儲物質，而M73製程既得合法接收大林煉油廠之油品進行油 料混合、摻配，自不符合固定污染源設置與操作許可證管理 辦法第31條第4款之規定，被告亦不得以原料來源不同或來 源變更為由，駁回原告申請。
、依行政院環境保護署98年12月01日環署空字第0980104306號 函釋意旨可知，即便工廠登記證經目的事業主管機關公告註 銷，若製程仍有必要持續進行，仍屬合法設立之固定汙染源 ，不應撤銷或廢止許可證。原告所屬高雄煉油廠既有合法存 在之工廠登記證，則依上開函釋意旨，舉重明輕之法理，M7 3製程、M64製程確有必要持續進行，被告理應許可原告之申 請等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵ 被告應依原告104年3月24日、104年3月27日申請，做成准予 M73操作許可證、M64操作許可證自有效期限屆滿日之次日即 105年1月1日起展延5年之行政處分。
四、被告則以︰
㈠、依空污法第29條第1項規定，有效期間展延之申請，須以固 定污染源許可證有效期間屆期後仍有繼續使用之必要為前提 ，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其 他機關始得核准，屆期後無繼續使用之必要者，自不應核准 之。又依行政院79年9月20日函核定原告應於104年間辦理高 雄煉油廠遷廠完畢，則自105年1月1日起，高雄煉油廠各工 場已無操作之可能，M73及M64製程亦無繼續使用之可能及必 要，即不符合空污法第29條第1項之規定，是被告否准原告 展延系爭操作許可證有效期限之申請，並無違誤。㈡、原告依行政院79年9月20日函、經濟部79年9月21日函所提報 之3期遷廠計畫中，即有將「輕油摻配工場」列為應於104年 完成拆遷工場之一。另由被告於99年9月20日核發之其他石 油製品製造程序（M63，下稱M63製程）操作許可證之製程說 明及流程圖所載：「異構物產品流向『輕油摻配工場（M73 ）』」，足見M73製程確屬原告應於104年前之拆遷範圍內， 被告自得依據行政院79年9月20日函否准原告之申請。㈢、依經濟部與國防部於104年12月24日會議紀錄及陸軍第四區 支援指揮部104年9月21日陸四支補字第1040011042號函可知 ，軍方已與原告研擬高廠遷廠後相關可行應變方案及管控機 制，且迄今並未發生軍方用油短缺之情事。況且，行政院以 79年9月20日函命原告遷廠時起至被告否准M73製程許可證展 延申請間，時間已達25年，原告應有足裕時間規劃執行相關 配套措施以完成高雄煉油廠遷廠之國家重大政策推動，惟原 告未妥善經營管理之責及其衍生之問題，卻以影響民生、國
防用油等理由搪塞卸責，被告自難同意原告展延系爭操作許 可證之申請。
㈣、高雄煉油廠於104年及105年間所申報之污泥類事業廢棄物量 分別為8236.70（公噸∕年），105年申報量則為1057.37（ 公噸∕年），僅佔104年污泥類事業廢棄物量之12.8％，顯 見高雄煉油廠遷廠後之主要生產設施即為已拆遷之46座工場 ，而該等工場於105年1月1日起無繼續生產製造，致污泥產 量僅剩遷廠前之12.8％，故原告已無使用M64製程處理高雄 煉油廠內污泥（含M73製程及廢水處理廠污泥）之必要，是 被告審認原告並未符合空污法第29條第1項之規定，而否准 原告展延高雄煉油廠M64製程操作許可證有效期限之申請， 並無違誤。
㈤、依M73製程許可證之附件資料顯示，M73儲槽所儲輸之油品有 自高雄煉油廠輸入之原油、石油腦、汽油、燃料油、航空燃 油、柴油、苯、污油等油品（下稱系爭油品1），及自被告 所屬煉製事業部大林煉油廠（下稱大林煉油廠）、被告所屬 石化事業部（下稱林園石化廠）輸入之正烷烴、重組油、二 甲苯等油品（下稱系爭油品2）。而M73製程操作許可證所載 每年最大操作量為28,967,600公秉∕年，其中就系爭油品1 每年最大設計（使用）量為27,896,600公秉∕年，系爭油品 2則為1,071,000公秉∕年，是自104年12月31日高雄煉油廠 遷廠後，M73製程可裝載之油品僅占M73製程年最大操作量3. 7％，顯無繼續使用之必要，且自105年1月1日起，尚無油品 供應短缺之情事發生，足見原告以其他替代方案，已足以因 應系爭油品2之輸配。
㈥、交通部鐵路改建工程局南部工程處以高雄市區鐵路地下化工 程，於鳳山區青年路段受該處油路管線未遷移影響無法施工 ，致鐵路地下化通車時程延宕，函請被告協助暫時核發M73 操作許可證，以替代該處管線之暫停輸送，以利規劃青年路 斷管施工。被告為協助鐵路地下化工程之推行，以臨時性替 代措施受理原告新M73操作許可證申請，乃依空氣污染防制 法第29條第3項及同法施行細則第23條第1項第4款規定，核 發被告新M73操作許可證（許可證字號：高市環局空操許證 字第E0922-04號）有效期限自民國105年12月14日起至民國1 06年12月13日止。惟上開臨時性操作許可證之核發，僅係為 配合鐵路地下化，與本件被告駁回申請案，分屬兩事。又該 臨時性操作許可證僅係「暫時保留」高雄煉油廠內部分設備 ，並非表示M73製程非屬遷廠範圍，自不得據此推論M73製程 非屬遷廠範圍等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之 訴。
五、參加人陳述略以：
㈠、輔助參加人經濟部部分：
行政院79年9月20日函雖有提及原告應分三期拆遷高雄煉油 廠內46座工場，惟於搬遷計畫中並未包含M73儲槽。又於當 初設立M73儲槽時，除高雄煉油廠外，尚有場址位於高雄市 小港區之大林煉油廠、場址位於高雄市林園區之林園石化廠 等均須藉由M73儲槽將油品輸送至各地。是以，雖然高雄煉 油廠內46座工廠已停工，但仍有大林煉油廠、林園石化廠所 生產的油品需透過M73儲槽輸往南部各縣市，以供給南部用 油需求。
㈡、參加人黃石龍、黃奕凱部分：
1、輔助參加人經濟部與被告就M73儲槽是否有繼續使用之必要 此一問題上，兩者意見相左，此關涉被告否准原告展延系爭 許可證之申請是否合法，基於保障被告之訴訟權益，仍應採 被告之見解，而非輔佐參加人經濟部所陳述之意見。 2、行政院79年9月20日函既已核定原告應於25年內搬遷高雄煉 油廠完畢，且原告亦有向行政院、經濟部等機關提出搬遷計 畫，足見遷廠計畫係經由雙方同意所訂定，原告自應予以遵 守。況且歷經25年之久，原告亦應配合遷廠而就油槽部分有 所規劃，而非以軍方、南部用油等理由請求展延系爭許可證 。
3、高雄煉油廠內之主要設施既已搬遷完畢，M73、M64等製程自 無再繼續使用之必要，且自停止上開製程時起迄今，亦未發 生任何缺油問題，足見原告片面主張若否准系爭操作許可證 之展延，將造成民生工業用油及軍機用油之短缺云云，並非 事實。
六、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並 有系爭操作許可證、固定污染源展延申請書、原處分、訴願 決定在卷可稽，堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：⑴依空 污法第29條及許可證管理辦法27條規定許可證之展延申請， 究係採申請許可制或強制報備制？⑵倘認係採申請許可制， 主管機關依上開規定所為准許或不准許展延處分，是否有裁 量權限？⑶倘認有裁量權限，則被告所為否准展延申請之原 處分，有無裁量逾越或濫用權力之違法？茲本院判斷如下：甲、關於依空污法第29條及許可證管理辦法27條規定申請許可證 展延，是否採申請許可制之判斷：
㈠、按環境基本法第1條規定：「為提升環境品質，增進國民健 康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護 ，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」空 污法第1條規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活
環境，以提高生活品質，特制定本法……。」第3條：「本 法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為 直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第7條規定： 「直轄市、縣（巿）主管機關應依前條規定訂定公告空氣污 染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報中央主管機關核 備之。」第11條第1項規定：「總量管制區內之直轄市、縣 （巿），應依前條總量管制計畫訂（修）定空氣污染防制計 畫。」第20條第1項：「（第1項）公私場所固定污染源排放 空氣污染物，應符合排放標準。（第2項）前項排放標準， 由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商 有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要， 擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關 核定之。」第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央 主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具 空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主 管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可 證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或 變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、 縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申 請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。（第3項） 固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤 銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項 之管理辦法，由中央主管機關定之。」第29條規定：「（第 1項）依第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其 有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月 內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政 府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年 。（第2項）公私場所申請許可證展延之文件不符規定或未 能補正者，直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託 之政府其他機關應於許可證期限屆滿前駁回其申請……。（ 第3項）固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者 ，其許可證有效期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央 主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」第57條 規定：「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕 行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰 鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元 以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」 又依空污法第24條第3項授權中央主管機關環保署制定之許 可證管理辦法第27條規定：「（第1項）依本法第29條規定 申請許可證展延者，應填具申請表，向審核機關為之。申請
展延操作許可證者，並應檢具1年內最近1次之檢測報告，或 其他足以說明符合本法相關規定之證明文件。但因停工（業 ）無法檢具1年內最近1次檢測報告者，得報經審核機關同意 以替代證明文件辦理。（第2項）審核機關受理前項展延許 可證申請後，應通知公私場所於7日內繳納審查費及證書費 ，並應於30日內完成書面審查及現場勘查，經審查符合規定 者，應於完成審查後14日內通知公私場所領取許可證。... 。」第31條第4款規定：「公私場所固定污染源有下列情形 之一者，審核機關得撤銷或廢止其許可證：……四、公私場 所主要生產設施已搬遷，經目的事業主管機關認定無繼續生 產、製造、加工之事實」。
㈡、綜合上開規定，可知空污法係在環境基本法之體系下，為管 制排放空氣污染物之污染源，包括設置於公私場所之固定污 染源及動力交通工具之移動污染源，限制其污染物之排放標 準，遂行地方主管機關依空氣品質分級管制區域訂定公告之 空氣污染防制計畫，以達成防制空氣污染，維護國民健康等 立法目的之專業環保法規。其中關於規制固定污染源之立法 結構，為確保國民生活之安全，降低空氣污染所造成之環境 風險，採事前規制之行政措施，循序區分為設置及變更、操 作、展延等階段之申請審查程序，須經地方主管機關審查核 可發給固定污染源設置、變更與操作許可證後，始得設置、 變更及操作。而許可證展延處分性質上即屬更新許可證之處 分，在核定展延之有效期間內，發生准許固定污染源繼續操 作之法律上效力。
㈢、按申請許可制與強制報備制之差別，在於申請許可制除須具 備申請書上之形式要件外，尚須進行實體審查，且須於許可 登錄後始得為事業經營行為。至於強制報備制，只要具備申 請書之形式要件，可認已履行法規所課予之程序上報備義務 ，即可從事經營行為，兩者尚有不同。衡諸系爭操作許可證 之有效期間，係許可證之法定應記載事項，為許可證管理辦 法第19條第1款所明定。故操作許可證於有效期限屆滿即失 其效力，非經許可展延處分，並發給展延有效期間之許可證 ，不得逕行操作，倘有違反規定之行為，將遭受上開空污法 第57條規定之行政裁罰。再參諸空污法第29條第1項謂：「 ……提出許可證之展延申請……」及許可證管理辦法第27條 第2項規定：「……經審查符合規定者，應於完成審查後14 日內通知公私場所領取許可證。」之文義，可探知主管機關 於許可證有效期間屆滿後，就原有設施所生空氣污染之環境 風險，有重新評估，為實體審查之必要，並就許可展延者， 重新核發許可證。綜合各上情觀之，足認許可證之展延申請
，係採申請許可制，而非報備制，如此解釋亦符合環境基本 法第26條第1項「中央政府對於環境污染行為，應建立事前 許可……制度，以有效管制污染源」之環保法制體系。是以 ，原告主張其提出展延申請之相關文件及檢測報告已完備， 並無不符規定或未能補正之情事，被告即應准予展延云云， 尚無可採。
乙、關於主管機關就操作許可證展延申請案，所為准許或不准許 展延處分，是否享有裁量權限之判斷？
㈠、按空污法第29條及許可證管理辦法第27條係規範申請展延系 爭操作許可證之法律依據，惟審究其文義內容，均屬有關申 請文件、申請期間、應檢具如何之檢測報告及相關證明文件 之形式要件規定，並無實體要件之明確規定。雖許可證管理 辦法第27條第1項、第2項、第3項規定有「符合本法相關規 定之證明文件」、「經審查符合規定者」及「審查結果與原 操作許可內容不符者」之用語，然依其字面之明白文義，均 屬抽象概括之規定，申請人須符合何一具體規定、須符合達 如何之程度，始滿足應准許展延之要件，無從得出具體明確 之判斷標準，解釋上即含有委之審查者專業裁量之意旨。再 者，參諸中央主管機關環保署98年5月14日環署空字第09800 42049號函釋（下稱98年5月14日函）：「說明：一、依固定 污染源設置與操作許可證管理辦法第27條第1項、第2項規定 ……前述『符合本法相關證明文件』及『經審查符合規定者 』之範圍，係指能夠證明該製程於正常操作運轉時，可符合 操作許可證之內容，且製程廢氣收集、處理、排放管道及相 關採樣設施等均能符合空氣污染防制法相關規定。」等語， 亦僅就製程之運轉操作及相關設施須符合操作許可證內容、 空污法相關規定乙節，為抽象指引之闡釋，至於須符合至如 何程度，始達可作成准許決定之界線，亦無明確之闡釋標準 可循，各級行政機關遵照該函釋之結果，仍須本諸行政裁量 以為決定，核與本院上開見解並無違背。
㈡、依空污法第20條第2項、第26條第2項授權由環保署訂有固定 污染源空氣污染物排放標準、特定業別空氣污染物排放標準 、公私場所固定污染源排放空氣污染物總量及濃度許可管理 要點，固可作為空氣污染之風險評估參考基準，惟其實際上 之檢測判讀，涉及科學及技術層面之專業判斷，仍須綜合判 斷各項檢測結果，參酌地區空氣品質之整體客觀情況，始足 據以作出最適切之決定，而非單以是否違反某一排放標準作 為許可與否之依據，始符合空污法之立法本旨。再者，被告 就許可證之審查核發基準，依職權訂有「固定污染源設置與 操作許可證常見缺失審查原則」（附處分卷第533、538頁）
，性質上即屬行政程序法第159條第2項第2款為協助下屬行 使裁量權而訂頒之裁量基準，益徵行政實務上，亦有相同之 解釋。
㈢、再者，地方主管機關依空污法第7條規定，應訂定公告空氣 污染防制計畫，作為防制空氣污染以確保國民生活安全之行 政計畫。倘從為順利達成行政計畫之特定目的或實現一定構 想之觀點，自應賦予行政機關採行相關方法、步驟或措施之 彈性選擇空間。從而，參照空污法第29條及許可證管理辦法 第27條規定文義，並探求空污法明定地方主管機關須訂定公 告並執行行政計劃之立法意旨，足認立法者就公私場所固定 污染源操作許可證展延之申請，就許可或不許可處分之決定 ，應有授權予地方主管機關裁量權限。
丙、關於被告所為原處分有無裁量逾越權限或濫用權力之違法之 審查：
㈠、按行政機關行使裁量權，應於法律授權範圍內，衡酌個案之 具體情況，參諸法規之意旨，權衡利益得失，為合目的性、 必要性、合理性之考量，據以作成適切之個案決定。是以， 行政機關依裁量權所為之行政處分，並非毫無限制，依行政 訴訟法第201條規定意旨，其作為或不作為倘有逾越權限或 濫用權力者，行政法院仍得撤銷之。是以，被告就系爭操作 許可證展延申請案之裁量，自應本諸事前安全確保之目的， 就展延操作所生空氣污染之環境風險評估，是否超越可接受 之風險線，有無准許展延之必要性、合理性，綜合整體客觀 情況予以裁量。本院爰依此標準，就原處分予以司法審查。㈡、經查，高雄煉油廠（管制編號：E0000000，工廠登記編號： 00000000）所在場址之工場區，設置有46座煉油生產工場（ 下稱系爭46座生產工場），在場址外圍設置有本件爭執之M7 3製程（儲油槽）、M64製程（焚化爐）。其石油煉製程序係 以系爭46座生產工廠之連貫煉製程序，將原油煉製成汽油、 柴油等各類油品，煉製完成之油品則終端儲存於M73製程之 油槽內，再輸往南臺灣各地油庫等情，此經原告陳明在卷， 並有五輕（工場）位置圖、原油煉製程序與輸流說明圖等件 （本院卷1第256-264頁）為證。
㈢、原告於76年間，開始推動興建高雄煉油廠第五輕油裂解工廠 計畫，惟遭後勁居民反對並圍廠抗爭，興建計畫一度受阻。 嗣行政院長南下夜宿後勁，並於79年9月14日與當地居民餐 敘溝通，再由經濟部長於79年9月16日與後勁地區五位里長 於國賓飯店討論，就㈠環保計畫、㈡遷廠計畫、㈢回饋計畫 等3點達成結論。經濟部旋就原告擬具之高雄煉油廠25年分3 期遷廠計畫及設立高雄市後勁地區地方建設公益基金新台幣
15億元回饋措施等情，檢附「79年9月16日蕭部長與後勁五 位里長等就如何回應後勁居民訴求之談話要點」、「拆遷工 場明細表」為附件，於79年9月19日以經（79）密國營字第0 687號函（下稱79年9月19日函）陳報行政院，經行政院以79 年9月20日函核定在案。嗣經濟部以79年9月21日函檢附「經 濟部長宣布五輕建廠動工的書面談話」陳報行政院，並通知 原告在案，該書面談話內容載明：「……二、在遷廠計劃部 分：行政院已核定中油公司所擬定的25年分3期遷廠計劃， 屆時必定貫徹執行……為落實郝院長9月14日餐敘中承諾於2 5年完成遷廠。中油公司已擬具遷廠計劃分3期進行：第1期 第1年至第5年（共7座工廠）……。第2期第6年至第15年（ 共11座工廠）……。第3期第16年至第25年（共28座工廠） 。」等語。原告遂遵照經濟部指示，據以80年5月18日函擬 定遷廠計畫及拆遷時間表陳報經濟部，依其訂定之3期遷廠 時間為：第一期80年1月至84年12月（共7座工廠）；第二期 85年1月至94年12月（共11座工廠）；第三期95年1月至104 年12月（共28座工廠）等情，此有上開各函及「79年9月16 日蕭部長與後勁五位里長等就如何回應後勁居民訴求之談話 要點」、「拆遷工場明細表」、「經濟部長書面談話」各乙 份在卷可稽。㈣、原告係國營之生產事業，依國營事業管理
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