臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1043號
106年11月8日辯論終結
原 告 廖學國即國欽汽車商行
被 告 新北市政府城鄉發展局
代 表 人 柳宏典（局長）住同上
訴訟代理人 楊恩捷
劉乃瑄
李佳蓉
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國10
6年3月17日新北府訴決字第1052511583號（案號：1059081263號
）訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院以106年度簡
字第69號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告廖學國所有之門牌號碼新北市○○區○○街 00○0號建築物（下稱系爭建物），坐落同區興華段1265地 號土地（下稱系爭土地）上，位處三重都市計畫住宅區範圍 內。被告依新北市政府於民國105年11月8日至系爭建築物稽 查結果，認原告廖學國所經營之國欽汽車商行，在系爭建物 內經營汽車修理業使用，且營業地點未面臨12公尺以上道路 ，此都市計畫範圍內之土地及建築物使用，屬都市計畫法第 39條授權新北市政府所定都市計畫法新北市施行細則（下稱 新北市施行細則）第14條第1項第3款第10目規定，不符住宅 區居住環境保護需求，有礙該使用分區居住寧靜、安全及衛 生而應予禁止之違法使用，違反新北市施行細則第14條第1 項第3款第10目規定，且因原告在該址之違法使用，前已累 經新北市政府各於103年7月9日、104年10月5日二次稽查查 獲，由被告先以103年7月22日北城開字第1031319427號函（ 下稱前處分一）勸導改善而限期原告停止違規使用，再以10 4年10月12日新北城開字第1041916174號函（下稱前處分二 ）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期2個月內停止 違規使用或恢復原狀，本次已屬第三次查獲，故依都市計畫 法第79條第1項及新北市政府處理違反都市計畫法事件統一 裁罰基準第2點第1項規定，以105年11月21日新北城開字第 1052193810號函併處分書（下稱原處分）裁處原告9萬元罰 鍰，並限期2個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復 原狀。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴
訟。
二、本件原告主張：伊信賴新北市政府依法核准之營利事業登記 ，於住家與道路合併之系爭建物及其坐落土地上，經營汽車 零件買賣業務，未從事汽車修理業，若客戶有汽車保養與維 修需求，伊會帶領客戶至王增全即永順鑫汽車服務廠之配合 廠商處，由該廠商進行汽車維修行為，且依新北市施行細則 第14條第1項第3款第10目但書規定，從事汽車清潔、潤滑、 檢查、調整、維護、總成更換、車輪定位、汽車電機業務等 ，也未違法，故原告僅從事汽車零件買賣業務，並未違法， 原處分卻未查獲現場人員從事汽車修理活動或其他修理設備 ，即以稽查記錄之照片為證據，認定伊於系爭建物與土地上 違法從事汽車修理業使用，其認事用法並無明確事證，即率 斷裁罰，顯有濫用權力之虞等語。並聲明：㈠訴願決定及原 處分均撤銷。㈡訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：建物之實際經營及違規認定，以稽查人員現 場稽查製作紀錄及採證為主，原處分依據目的事業主管機關 新北市政府經濟發展局105年11月8日前往查察，認定現場經 營汽車修理業，並經檢視稽查是日紀錄表及照片，確有經營 汽車修理業之事實；嗣依新北市政府經濟發展局105年12月2 日新北經商字第1052321756號函認定，系爭建物現場擺設有 汽車各式零件、修理設備及工具、廢機油桶及舊水箱等汰換 品，與公司行號營業項目之「汽車修理業」定義內容相符。 是原告之系爭建物確實違規經營汽車修理業使用，且面臨道 路寬度未達12公尺，已妨礙該住宅區之居住環境，且經多次 查獲，顯見其違規惡意與情節重大，原處分依都市計畫法第 79條第1項規定裁處罰鍰並命限期停止違法使用及改善，並 無違誤等語。並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡訴訟費用由原告 負擔。
四、本件如前揭事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳明，並 有系爭建物與土地之不動產登記查詢資料（見臺灣新北地方 法院106年度簡字第69號卷，下稱新北卷第95、97頁）、該 等建物、土地位處三重都市計畫住宅區之使用分區管理系統 查詢結果（見同卷第93頁）、新北市政府105年11月8日至系 爭建築物稽查所製作之稽查商業活動現場紀錄表及現場照片 （見同卷第117-123頁）、原處分（見同卷第125-127頁）及 訴願決定書（見同卷第141-148頁）等在卷可稽，堪信為真 實。兩造則以前詞爭執，是本件爭點端在於：原告是否有於 住宅區內經營汽車修理業，被告認定原告於都市計畫住宅區 內經營汽車修理業，違反新北市施行細則第14條第1項第3款 第10目規定，並依都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告9
萬元罰鍰，且命原告2個月內停止一切違規行為並停止使用 或恢復原狀，有無違誤？
五、本院之判斷：
（一）按都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對 於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計 畫之使用。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定 住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他 使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視 實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」 第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及 建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第 39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地 及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、 容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物 之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直 轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要 之規定。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或 建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反 本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發 布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其 土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以 上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處 罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復 原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或 管理人負擔。」
（二）次按新北市政府依據都市計畫法第85條授權，於103年4月 29日訂定公布，同年5月1日施行之新北市施行細則第13條 第1項第1款規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情 形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：一、住宅區 。……」第14條第1項第3款第10目規定：「住宅區為保護 居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：…… 三、經營下列事業：……（十）汽車或機車修理業。但從 事汽車之清潔、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換、車 輪定位、汽車電機業務或機車修理業設置地點面臨十二公 尺以上道路者，不在此限。」經核上開新北市施行細則規 定，並未逾越都市計畫法授權範圍，且未牴觸都市計畫法 規範意旨，應得適用。又所謂汽車修理業，都市計畫法或 其授權之新北市施行細則，雖均未有定義性規定，但參酌 都市計畫法與其子法關於土地使用分區管制規範之目的，
乃藉分區妥善規劃都市空間（即土地與建築物之總合）之 用途，以謀整體都市計畫範圍內之均衡發展，改善都市居 民生活環境（都市計畫法第1條規定參照），應可知土地 使用分區管制規範中對各分區內空間之產業別使用管制， 重在市場經濟營業活動對都市空間使用所生影響之規劃管 控，因此，應從市場交易之一般認知，界定新北市施行細 則對住宅區所禁止之汽車修理業的使用活動內涵，則旨在 藉商業登記公示，揭露事業營業資訊令交易大眾知悉，以 提升商業交易安全之商業登記法，其法令規範架構下關於 行業別所營業務項目內定義之營業活動，應即等同都市計 畫法使用分區管制法令，對各該分區空間內行業別營業活 動使用之管制對象。就此而言，經濟部為落實商業登記所 發布之公司行號營業項目代碼表，其中關於「JA01010汽 車修理業」之營業活動定義，當可視為新北市施行細則規 定禁止於住宅區土地或建物從事之營業使用，包括：汽車 之清潔、保養、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換、翻 修及其相關業務。包括汽車保養所、甲種汽車修理廠、乙 種汽車修理廠等（見新北卷第137頁）。故凡於新北市都 市計畫範圍內土地或建築物，從事上揭汽車修理業之營業 使用者，即屬違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令 ，為都市計畫法第79條第1項前段所規範之違章行為，當 地地方自治團體之主管機關應得處其土地或建築物所有權 人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令 拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
（三）經查，原告之營業處所即系爭建物，位於新北市三重都市 計畫之住宅區範圍內，且營業地點所在之新北市○○區○ ○街，非路寬12公尺以上之道路，此參卷附104年10月5日 另次現場稽查所攝照片即明（見新北卷第111頁）。而新 北市政府經濟發展局於105年11月8日派員至系爭建物稽查 商業活動情形時，發現現場營業中，擺設有汽車各式零件 、修理設備及工具、廢機油桶及舊水箱等汰換品，其現場 稽查所認之商業活動情形，與經濟部公司行號營業項目代 碼表關於「汽車修理業」之營業活動定義相符，有新北市 政府稽查商業活動現場紀錄表、現場彩色照片影本20張， 及新北市政府經濟發展局105年12月2日新北經商字第1052 321756號函等存卷可參（見同卷第117-123、137-138頁） 。且參酌卷附該等稽查所攝得之現場照片，原告系爭建物 對外開放之營業場所，將大範圍空間留予前來交易之汽車 停放使用，且該等空間於稽查當時，更停放有東日實業股 份有限公司之貨車，與另輛可容納九人以上廂型客車，上
開貨車車頭並仰起向前，露出車頭下方、車斗前方之貨車 機械設備，呈現供檢查、維修或保養狀態，而系爭建物牆 上尚懸掛「電腦化的車需要電子儀器的專業診斷」、「卡 爾世達—專業技術的最佳信賴」等字樣之宣傳海報，表彰 該營業處所有提供電子儀器為汽車性能狀況檢查診斷之服 務，且在圍繞上述停放汽車之四週，零亂堆疊或散置或吊 掛各式不明之汽車零件、潤滑機油、廢機油桶、汽車電瓶 、使用過之汽車冷氣散熱片、輪胎、汽車維修保養用機具 等，諸多汽車零件、耗材均欠缺明顯品名及價格之標示， 且間或有許多已拆封而供直接取用者，另現場推置之數瓶 汽車維修保養用噴霧耗材，或壓縮氣體鋼桶與連接管線等 ，則垢有髒汙。綜觀此營業現場狀況，核與一般汽車零件 銷售業之營業場所，多將販售汽車零件、材料或維修保養 用商品，盡可能排列整齊，標名品名、價格，置於營業空 間明顯處方便來客選購，以求充分發揮空間經濟效益之格 局布置，明顯有異，反與經營汽車保養、維修等業務之場 所，常見張貼有表彰保修服務品質之廣告，並騰出相當空 間以供來店保修汽車停放，且汽車保養維修所需機具、耗 材、設備，以及汰換後所餘之零件、廢油等均隨意放置之 情形，較為吻合。況系爭建物遭稽查時，營業處所更停有 正供人檢查保修之貨車；而原告於言詞辯論期日，尚當庭 自承其目前一般之經營狀況，客戶都是為汽車保養而來等 語明確（見本院卷第36頁）。凡此均足更徵原告於105年 11月8日遭稽查時，的確有在系爭建物經營汽車之清潔、 保養、潤滑、檢查、調整、維護、翻修或其相關業務等汽 車修理業之營業活動，且其營業處所並未面臨路寬12公尺 以上之道路，與新北市施行細則第14條第1項第3款第10目 但書除外規定不合之事實無誤。再者，原告於位在三重都 市計畫住宅區內之系爭建物違法經營汽車修理業使用，前 於103年7月9日、104年10月5日，已二次經新北市政府稽 查查獲，遭被告同以違反新北市施行細則第14條第1項第3 款第10目規定為由，依都市計畫法第79條第1項規定，先 以前處分一勸導改善並限期停止違規使用，再以前處分二 裁處6萬元罰鍰，並限期2個月內停止違規使用或恢復原狀 等情，有前二次稽查現場紀錄表、稽查所攝現場照片與前 處分一、二等存卷可按（見新北卷第99-116頁）。本件原 告於105年11月8日再遭查獲仍於系爭建物違法經營汽車修 理業，顯因明知而故意違反行政法上義務，主觀有責，被 告自得依都市計畫法第79條第1項規定，對系爭建物所有 權人兼使用人之原告處以罰鍰，並定期勒令其停止一切違
規行為，並停止使用或恢復原狀。
（四）至原告雖主張其信賴營利事業登記，僅在系爭建物經營汽 車零件業，來客如有汽車維修保養需求，會帶同至王增全 即永順鑫汽車服務廠去進行汽車保修，其本身已5、6年未 再經營汽車修理業云云，並聲請傳訊訴外人王增全為證。 然查：
⒈系爭建物遭前揭稽查時，其內營業場所格局布置、物品 擺設等，均呈現與汽車修理業相符合之營業活動痕跡， 當時更有一輛貨車停放其內受檢待修，與一般汽車零件 販售商店之營業活動呈現之空間規劃或商品擺設明顯不 同，原告於系爭建物內應有從事汽車修理業之活動，已 經本院詳查敘明如前。
⒉原告既主張其僅從事汽車零件銷售業，已歷5、6年未從 事汽車修理業云云，則其營業場所歷經多年改銷售商品 ，衡情其空間規劃與商品擺設，當符合此營業效益而使 用，但竟一直維持仿若汽車修理業仍在營業活動之痕跡 ，與常情已有不符。且觀卷存現場照片，該開放式營業 場所，其內空間與物品擺設足供過往人一覽無遺，一般 車行經過並恰有購買汽車零件耗材需求之人，實難依此 營業外觀，前來購物交易；倘如原告所述，則至多僅曾 來訪之熟客，方知原告僅營零件或耗材之銷售，不事汽 車維修保養，則彼等若有汽車保修需求，自應轉向他處 汽車修理廠檢查保修，並同時購換零件。然原告於言詞 辯論期日，竟稱其5、6年前改事汽車零件銷售業後，迄 今日常營業之來客，均誤以為原告仍舊從事汽車保修業 而為保養汽車前來，再由原告帶同至王增全即永順鑫汽 車服務廠接受保修服務云云，如此周折勞費，更與常情 大相背離，難以採信。況縱使本院依原告所請傳訊證人 王增全到庭，彼或證述原告曾帶同客戶前來彼汽車服務 廠維修保養，然此原因多端，或因原告不具備相關技術 、設備而轉介客戶，亦有可能，其聲請之待證事實即令 為真，也難進而推認原告在系爭建物並未經營汽車修理 業之有利事實，參酌本院對原告在系爭建物經營汽車修 理業使用乙節，已查明並詳敘得心證理由如前，當無傳 訊證人王增全之必要。
⒊至另原告主張其信賴營利事業登記云云，查原告之營利 事業登記證，其上所載營業項目，雖僅汽車零件買賣業 務（見新北卷第67頁），又其商業登記資料，固登記有 汽車與零件配備批發、零售等營業項目，但同時也登記 包括汽車修理業（見同卷第139頁）。然此等營利事業
登記證核發或商業登記之目的，與都市計畫土地使用分 區管制不同，僅在透過登記發照或公示制度，揭露營業 資訊，俾利營業稅之稽徵，或提高商業交易之安全，尚 無藉由營利事業稅籍登記與證照核發，或者商業登記公 示，集中事權一併確認所登記之營業行為均符合各該行 政法令對營業行為管制之效力，此參酌加值型及非加值 型營業稅法第5章「稽徵」關於稅籍登記規定，以及商 業登記法關於登記公示僅生商業交易法律行為之對抗效 力等即明。是原告縱在營業稅籍登記上僅為汽車零件買 賣業之登記，在商業登記上為汽車與零件批發、零售， 以及汽車修理業之登記，此等稅籍或商業登記，均不足 以證明原告在系爭建物僅經營汽車零件批發或銷售業， 也不足令原告產生值得保護之信賴，誤信其所經營之汽 車修理業，因商業登記之核准公示，已使其合於都市計 畫法關於土地使用分區管制之規範。原告此處主張，也 無可採。
（五）綜上，原告確有違反新北市施行細則第14條第1項第3款第 10目規定之事實，且主觀有責，揆諸前開說明，被告得依 都市計畫法第79條第1項規定，對原告裁處本條規定之行 政罰。至關於本件原告所受裁罰9萬元罰鍰之裁量適法性 ，按新北市政府所訂定之新北市政府處理違反都市計畫法 事件統一裁罰基準（下稱新北市裁罰基準），乃都市計畫 法之新北市地方自治團體內所定主管機關即被告為顧及法 律適用之一致性及符合平等原則所訂之行政裁量準則，依 其第2點第1項所定裁罰基準附表所列（見新北卷第134-13 5頁），係將違反都市計畫法之各該違法行為態樣分別列 明，並以第一次查獲、第二次查獲、第三次以後查獲等， 為勸導改善或依次加重其裁處罰鍰金額之差異裁處，此等 按行為人違規次數越多，認定行為人遵行行政法上義務之 意願薄弱，應受責難之程度較高，而課以較高罰鍰金額， 核與行政罰法第18條所定裁處罰鍰應審酌之裁量因素相合 ，故此等裁罰基準審酌因素，與具體個案正義實踐相符， 又與比例原則、平等原則及不當聯結禁止原則並未違背， 自得為被告裁處罰鍰時之裁量基準。而查原告於本次查獲 前，前已累經新北市政府各於103年7月9日、104年10月5 日二次稽查查獲，並以前處分一先行勸導改善並限期停止 違規使用，再以前處分二裁處6萬元罰鍰，並限期2個月內 停止違規使用或恢復原狀等事實，已經本院敘明如前。原 告雖稱前二次稽查都非事實，伊均未違規從事汽車修理業 云云，但前二次違規查處與認定違法進而命停止違規適用
、裁罰之行政處分，一經送達，在未經原處分機關或經相 對人透過行政爭訟解消其效力前，即生實質存續力，原處 分機關即被告與相對人即原告等，均仍受其拘束，且此二 處分經合法送達後（見新北卷第105、116頁），原告從未 提出行政爭訟，已不得再循爭訟救濟途徑求其效力解消而 生形式存續力，則被告以此二次稽查與處分之存續為前提 ，認定本次原告於105年11月8日稽查乃第三次被查獲，因 而依新北市裁罰基準附表，裁處原告9萬元罰鍰，並限期2 個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀，經核 其裁罰之裁量，並無明顯不合比例之情，或有證據顯示逾 越法規授權裁量範圍之裁量逾越，或裁量怠惰，或有何不 當聯結、違反比例原則或平等原則之裁量濫用等的裁量瑕 疵存在，於法並無違誤。
六、綜上所述，原告主張各節均非可採。被告認定原告於三重都 市計畫住宅區範圍內之系爭建物經營汽車修理業使用，違反 新北市施行細則第14條第1項第3款第10目規定，依都市計畫 法第79條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰9萬元，並勒令 其於原處分核發日起2個月內停止一切違規行為及停止使用 或恢復原狀，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原 告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結 果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 22 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融
法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 11 月 22 日 書記官 林 苑 珍