臺北高等行政法院判決
106年度原訴字第4號
106年11月14日辯論終結
原 告 楊韻華
訴訟代理人 陳敬人 律師
被 告 花蓮縣壽豐鄉公所
代 表 人 張懷文（鄉長）
訴訟代理人 鄒裕元
邱伯舟
洪恆立
上列當事人間原住民保留地事件，原告不服花蓮縣政府中華民國
106年4月6日105訴字第14號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
緣原告分別於民國103年9月9日及12月9日，檢具土地四鄰證 明，向被告花蓮縣壽豐鄉公所提出申請花蓮縣壽豐鄉東升段 968、969地號土地及987地號土地補辦增編原住民保留地， 花蓮縣壽豐鄉東升段969地號土地，經被告於103年9月30日 會同原告辦理現場勘查後，會勘紀錄表載明「使用範圍尚與 他人重疊，俟釐清後續辦」，經被告函送原告知悉並敘明其 救濟方式（按：969地號土地之申請尚未經被告否准，另裁 定駁回之）。嗣被告於104年1月26日會同原告辦理花蓮縣壽 豐鄉東升段968地號土地及東升段987地號土地（以下合稱系 爭土地）之現場勘查，因壽豐鄉東升段968地號土地之使用 範圍與第三人黃雅蘭使用範圍重疊致生使用權屬糾紛，又壽 豐鄉東升段987地號土地是否有77年2月1日前使用事實，仍 需調閱資料，乃於104年2月16日檢送原告會勘紀錄，將系爭 土地分別以「待林務局函覆糾紛」及「待林務局函覆需辦理 分割」予以備註並復知行政院農業委員會林務局花蓮林區管 理處（下稱花蓮林管處），花蓮林管處以104年4月20日花政 字第1048210230號函復被告，系爭土地無原住民於77年2月1 日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之事實，被告遂以 系爭土地不符合公有土地增編原住民保留地處理原則第3點 規定，以104年4月23日壽鄉原字第1040007479號函（下稱原 處分）駁回原告對系爭土地之申請，原告不服，提起訴願， 業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、訴願決定及原處分均應撤銷：
（一）被告所作成之原處分，其理由並不充足完備，且亦未為補 正，內容更有失明確，應屬一違法之行政處分： １按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。 」；次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項： 二主旨、事實、理由及其法令依據。」、「違反程序或 方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者 外，因下列情形而補正：二必須記明之理由已於事後記 明者。」，此分別為行政程序法第96條第1項第2款以及 第114條第1項第2款所明文；再按「按行政處分應記載 理由，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以行政 程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者 ，應記載下列事項：．．．二、主旨、事實、理由及其 法令依據．．．。又處分理由之記載，必須有合法充足 完備之說理，使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論 之原因。」，此為最高行政法院96年度判字第259號判 決意旨所明文。
２又，前揭所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機 關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果， 依論理及經驗法則判斷事實之真偽，適用法令，作成決 定-即「主旨」之所由依據，故行政處分依規定應記明 理由者，如未經記明，即罹有瑕疵，此有最高行政法院 103年度判字第616號判決可資參照。
３另苟「既存之行政處分書」未合於首開法定程式者，除 得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程 序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政 訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分 機關為充分陳述、敘明或補充之餘地（最高行政法院93 年度判字第1624號判決、95年度裁字第2935號裁定參照 ）。高雄高等行政法院96年度訴字第277號判決即曾因 此認為：「本件被告就原告於94年2月3日請求將其所有 台南縣柳營鄉○○○段341-18地號部分土地，重新認定 非屬供不特定公眾通行之現有巷道申請案，所作成95年 4月26日府工管字第0950088788號函之否准行政處分， 因具有未記明理由之瑕疵，且未能補正，於法即具有撤 銷原因，訴願決定未予糾正，同有可議。原告起訴意旨 執以指摘，為有理由，應將訴願決定及原處分，均予撤 銷，以期適法。另就原告起訴請求判命被告應作成原告 所有坐落台南縣柳營鄉○○○段341-18地號內如附圖所
示乙部分面積為200.52平方公尺土地，並非現有巷道之 處分部分，因原行政處分既有上開未記明理由之瑕疵， 本院即無從進行審查並作成裁判，依行政訴訟法第200 條第4款規定意旨，應命被告依照本院判決之法律見解 ，對於原告申請案件調查審認後再據以作成裁量決定。 」、臺中高等行政法院97年度訴字第452號判決亦以:「 綜觀該書面處分函全文，僅記載原告申請以系爭土地抵 繳遺產稅乙案，尚未符合遺產及贈與稅法第30條第2項 易於變價或保管，歉難照准之結論，並未載明獲致該結 論之理由（原因）；且未依法於訴願程序終結前補正。 雖被告機關在訴願及本件行政訴訟程序以書面或言詞答 辯時迭次說明何以系爭實物（土地）未符合上開遺產及 贈與稅法規定易於變價或保管之理由，惟揆諸前述規定 及說明，仍難認系爭未記載理由之處分，其瑕疵已經補 正，原告訴訟論旨執此主張被告原處分不符程序規定， 核屬可採。」是故，本件被告為否准之行政處分，因具 有未記明理由之瑕疵，且未能補正，於法即具有撤銷原 因，應將原處分予以撤銷，方屬適法。
４本件原處分之「說明」中並未記載本件之事實、理由， 亦未表明原處分為行政處分之意旨及不服原處分之救濟 方法、期間及其受理機關。可徵被告為原處分時，顯未 斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，亦未依論理及 經驗法則判斷事實之真偽，率爾逕依花蓮林管處104年 4月20日花政字第1048210230號函適用公有土地增編原 住民保留地處理原則第3點，則本件被告作成決定-即「 主旨」之所由依據，即難謂無違行政程序法第5條、第 96條之規定，原處分即罹有瑕疵。
５且，被告所為之原處分，「主旨」中竟僅寥寥一句「經 查案地航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實 」，即稱原告不符合「公有土地增編原住民保留地處理 原則」第三點之規定。姑且不論該主旨中「經查案地航 照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實」與原處 分之說明一其實已有所矛盾。惟就原告所提之航照圖及 相片基本圖，清楚可見於民國77年2月1日前有使用系爭 土地之事實，則為何同一地點之土地航照圖及相片基本 圖，卻會有不同之認定結論，究竟被告作成原處分所依 據之航照圖判釋結果，是如何去認定系爭土地上於民國 77年2月1日前並無使用土地之事實，於此未見原處分中 詳為說明，則被告所為原處分之內容不僅不明確，而有 違明確性原則，更使處分相對人及一般人完全無法從此
一理由來合理相信系爭土地於民國77年2月1日前並無使 用土地事實，故該結論並無合法充足完備之說理來使處 分相對人得以知悉行政機關獲致該結論之原因，依前開 之規定，被告所為之行政處分應屬理由不備，且亦未經 補正，應屬一違法行政處分而應撤銷之。又被告於鈞院 106年10月11日準備程序中，亦當庭對過去航照圖有墾 殖現象這一點表示：「不爭執」。實與原處分主旨所稱 「經查案地航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地 事實」，明顯有重大矛盾，更徵應將訴願決定及原處分 ，均予撤銷，以期適法。
６又原處分理由不完備、內容不明確且矛盾已如前述，今 被告於鈞院答辯時，答辯被告駁回原告聲請之理由更是 一變再變，實令人民無所適從。被告最初答辯狀稱駁回 原告申請理由為:未符合「七十七年二月一日前即已使 用」及「迄今仍繼續使用」2要件，惟於鈞院106年9月 20日準備程序時，被告又改稱駁回原告申請的理由是: 「這塊地不是原住民的祖先所留下來的」，然而又於鈞 院106年10月11日準備程序，「法官：關於過去航照圖 有墾殖現象這一點，被告是否有爭執？被告訴訟代理人 ：不爭執。」，再再顯示本件根本沒有原處分所稱「經 查案地航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實 」，則被告機關在訴願及本件行政訴訟程序以書面或言 詞答辯時先射箭再畫靶、迭次不一之駁回申請之理由， 揆諸前述規定及說明，仍難認系爭未記載理由之處分， 其瑕疵已經補正，原告訴訟論旨執此主張被告原處分不 符程序規定，應屬可採。
（二）又被告所作成之原處分前，未通知原告陳述意見，且亦未 為補正，應屬一違法之行政處分：
１按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處 分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意 見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意 見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「違反 程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而 無效者外，因下列情形而補正︰三、應給予當事人陳述 意見之機會已於事後給予者。」，此分別為行政程序法 第102條及第114條第1項第3款所明文；另參酌最高行政 法院99年度判字第1161號判決意旨：「行政程序法第 102條其立法目的在於使行政機關行使公權力時，能透 過公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民 之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，
進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。又依同 法第103條規定，除有法定情形外，原則上行政機關應 給予當事人陳述意見之機會。」。
２又程序是產生一定結果的一種過程。行政機關在行政程 序中，行使公權力作成決定以執行職務時，如足以對當 事人之法律上利益，產生加負擔之作用，應使當事人對 程序、程序標的、應作成之決定及其事實基礎，乃至重 要的法律觀點及裁量斟酌有關之狀況等，得表示意見， 以主張其權利，行政程序法第102條即規定：「行政機 關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已 依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行 聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法 規另有規定者，從其規定。」所稱行政處分的內容是否 限制或剝奪人民自由或權利，必須從處分內容的本質觀 察，應不限於下命處分或形成處分，以確定特定權利或 法律關係之存否內之確認處分，因經有權機關所為權威 性認定，具一定拘束效力，其內容如意含確認人民權利 應受限制，亦屬之。有關於行政程序的瑕疵，行政程序 法提供了補正的機會，藉由本應踐行程序行為之補行， 使程序瑕疵獲得治癒，行政程序法第114條第1項第3款 、第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除 依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…… 三應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。…… 」、「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序 終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起 訴前為之。」顯然，司法救濟程序並沒有補正行政程序 瑕疵的作用，且並無以訴願程序取代作成行政處分之行 政程序的用意，行政程序中當事人陳述意見之規定，具 有一定程序上的獨立功能，不能認為訴願程序的單純進 行，程序瑕疵即行補正。再者，行政程序旨在透過法治 國家正當行政程序之踐行，促使行政機關行政行為之實 質正確性，當事人陳述意見權之賦予，正是提高行政行 為正確度與保障人民權益之核心程序保障機制，是正當 行政程序的核心。未給予陳述意見之機會，對於行政決 定產生如何的效果，因陳述意見對於行政決策的重要性 ，程度上有別，其程序違反之效果，亦應有不同。原則 上當程序的違反具有影響到實體決定傾向時，也就是不 能排除在沒有該瑕疵時，實體決定可能會有不同的內容 時，應認為該具程序瑕疵之違法行政處分，除依行政程 序法第111條為無效或第114條補正外，屬得撤銷之行政
處分。此有鈞院104年度訴更一字第56號判決闡釋甚明 。
３是故，不僅對人民已有之法律地位為積極干涉之行政處 分，於作成之程序上應給與當事人陳述意見之機會，即 對於人民請求給與有利法律地位之申請為消極駁回之行 政處分，對人民之不利益並無不同，故亦應給與申請人 陳述意見之機會；且從行政機關駁回人民之請求之行政 處分，應屬行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟「損害 」之規範範圍觀之，則人民會有損害，無非係因行政機 關作出一限制或剝奪人民自由或權利之行政處分(駁回 處分)，則於行政機關於作成駁回人民申請之處分前， 亦應給與當事人陳述意見之機會，否則，當程序的違反 具有影響到實體決定傾向時，也就是不能排除在沒有該 瑕疵時，實體決定可能會有不同的內容時，應認為該具 程序瑕疵之違法行政處分，屬應撤銷之行政處分。 ４惟查被告作成原處分前，並未給予原告陳述意見之機會 ，被告僅依花蓮林管處104年4月20日花政字第 1048210230號函辦理，而未給予原告陳述意見之機會， 即草率作成原處分，使原告對程序、程序標的、應作成 之決定及其事實基礎，乃至重要的法律觀點及裁量斟酌 有關之狀況等，皆無法表示意見，併主張其權利；又行 政程序中當事人陳述意見之規定，具有一定程序上的獨 立功能，不能認為訴願程序的單純進行，程序瑕疵即行 補正。職是，因被告未給予原告陳述意見之機會，卻逕 依花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函作 出原處分，應認該程序的違反具有影響到實體決定傾向 ，亦即不能排除在沒有該瑕疵時，實體決定可能會有不 同的內容時，應認為該具嚴重程序瑕疵之違法行政處分 ，屬應撤銷之行政處分。
（三）被告於作成原處分前，僅草率「依據花蓮林管處104年4月 20日花政字第1048210230號函辦理」，既未依職權調查證 據，亦未依所獲證據判斷事實之真偽；被告更未就該管行 政程序，於當事人有利之情形一律注意，而有裁量濫用之 舉：
１按行政程序法第36條及第43條規定，行政機關於作成行 政處分前，應依職權調查證據，並依所獲證據判斷事實 之真偽，倘若行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情 事，得予撤銷或變更，其情形包括行政機關之判斷係出 於錯誤之事實認定或不完全之資訊，此有最高行政法院 99年度判字第30號判決可資參照。
２次按，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不 利之情形，一律注意，此為行政程序法第9條所明文， 則行政機關於作成行政處分前之行政程序中，自應就當 事人有利及不利之情形，一律注意之，否則即屬行政裁 量之濫用等情。
３被告及花蓮縣政府，乃公有土地增劃編原住民保留地審 查作業規範第3點所稱之執行機關，就原住民申請公有 土地增劃編原住民保留地是否該當「原住民於七十七年 二月一日前即已使用…且迄今仍繼續使用」之構成要件 ，負實質審查責任。惟原處分竟只以「依據花蓮林管處 104年4月20日花政字第1048210230號函辦理」，即草率 駁回原告之聲請，未負實質審查責任；且被告於其所提 之行政訴訟答辯狀稱，依照相關資料認定原告未符合申 請增編原住民保留地之要件，惟立法委員鄭天財曾於民 國105年4月12日就原告申請花蓮縣壽豐鄉東升段第987 、968、969等地號計3筆國有土地增劃編原住民保留地 ，召開協調會，與會人士包括被告之課長及辦事員，該 會議結論清楚說明「有關壽豐鄉東升段987地號土地， 依楊女士所提四鄰證明及照片內種植數十年風倒竹子樹 頭，應符合增劃編保留地，請壽豐鄉公所會同農業委員 會林務局花蓮林區管理處及陳情人，再擇期實地勘查確 認。」、「有關同段第968、969地號土地，因黃雅蘭女 士也提出申請，請壽豐鄉公所（土審會）徵詢部落耆老 協助確認實際使用人。」，可見被告亦承認其作成原處 分前，並未就事實詳加查證，故必須擇期實地勘查確認 ，尤其觀諸部落耆老吳千來於鈞院106年9月20日準備程 序中以下之證詞:「(原告訴訟代理人：證人是否認識原 告楊韻華？證人吳千來：認識。原告訴訟代理人：認識 是否超過40年？證人吳千來：因為我出生在水璉，到現 在還有我的家在水璉，所以認識原告到現在已經很多年 了。原告訴訟代理人：你過往是否常路過壽豐鄉東升段 968、969、987地號土地？證人吳千來：有。原告訴訟 代理人：據你所知楊韻華在77年2月1日以前，是不是有 使用其祖先遺留的系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、 987地號土地從事農事耕作？證人吳千來：有。)」，更 徵原告確有在77年2月1日以前，使用其祖先遺留的系爭 花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地從事農事 耕作。況被告亦已於鈞院準備程序中自承:「黃雅蘭的 部分我們已經駁回，她準備提出放棄」（參鈞院106年9 月20日準備程序筆錄第3頁第11行），再徵被告未本於
執行機關權責再就事實詳加查證，逕草率「依據花蓮林 管處104年4月20日花政字第1048210230號函辦理」，實 有職權調查未竟之處，不僅有悖於行政程序法第43條之 規定，被告之判斷更明顯係出於錯誤之事實認定或不完 全之資訊，而應認原處分之判斷有恣意濫用及其他違法 情事，而應予撤銷。
４而有關原住民之生活歷史，多係由耆老口頭流傳，無文 獻紀錄可供追查，鑑於原住民部落特別重視土地、族群 認同、歷史、傳說、宗教、祭儀之特殊文化，關於原住 民間之權利爭執，部落內部仲裁之地位顯得十分重要， 故而原住民保留地開發管理辦法第6條規定「原住民保 留地土地權利審查委員會之委員，應有五分之四為原住 民」（參照鈞院104年度原訴字第2號判決）。是故，被 告就此部分自應予以調查與審酌，惟被告未就此詳為調 查，逕依花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230 號函辦理，觀諸前揭部落耆老吳千來於鈞院106年9月20 日準備程序中之證詞，被告實已明顯未負實質審查責任 ，則被告未本於執行機關權責再就事實詳加查證，有違 行政程序法第36條及第43條之規定，故行政機關之判斷 即屬出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，而應認原處 分之判斷有恣意濫用及其他違法情事，而應予撤銷。 ５另參照花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號 函亦僅表示「…95年7月26日由國有財產署移交花蓮林 管處經管，航照圖判釋77年2月1日前有墾植跡象，惟 102年間為雜木林相…，且案地於原土地管理機關國產 署及花蓮縣政府管理期間亦無放租或遭占用之情事」， 至多係針對「有無繼續使用事實」提出質疑，惟被告對 此未詳加調查，逕以「航照圖判釋結果77年2月1前並無 使用土地事實」駁回原告之申請，被告怠於職權調查證 據，且原處分之說明一與原處分之主旨，亦顯矛盾，即 徵被告之判斷乃出於錯誤之事實認定或不完全之資訊而 有恣意濫用之違法情事，更遑論被告悖於該函所稱「航 照圖判釋77年2月1日前有墾植跡象」，竟稱「航照圖判 釋結果77年2月1前並無使用土地事實」，此不僅昧於事 實，更未就系爭土地有墾植跡象此一原告有利之情形為 注意，亦未徵詢部落耆老協助確認實際使用人，而有裁 量濫用之情，則原處分應予以撤銷之，彰彰甚明。 ６又原住民族委員會曾於104年5月27日邀請財政部及農委 會等相關機關，召開「增劃編原住民保留地之使用事實 認定原則研商會議（公產機關僅以航照圖判釋結果作為
反證之適當性）」，該會議結論有關增劃編原住民保留 地之使用事實認定，辦理原則如下：「公產管理機關除 以航照圖判釋外，並應參酌現況有無足堪認定墾植遺跡 （明顯作業路跡）或殘存設施，租約、造林台帳、訴訟 判決書、有無占墾紀錄（如巡視報告、森林被害報告） 等資料後，為綜合性判斷。經公產機關以相關文件及航 照圖綜合判斷結果，仍難以證明在77年2月1日前即已使 用且持續使用迄今，考量各該申請案件既經公所就土地 現況之使用事實審查認定符合增劃編原住民保留地之要 件，並初審同意增劃編為原住民保留地，如經鄉公所再 為查明確認使用樣態屬林下經營或小面積使用且使用人 為申請人，並出具公文書說明本案確有於77年2月1日前 之使用事實並確認實際使用面積時，得視為對航照判釋 及相關文件查證結果之反證，以為同意增劃編之參據。 」農委會林務局業以105年3月2日林政字第1051652387 號函請各林管處依會議結論併同立法院決議事項辦理。 更可知原處分實不得僅以「依據花蓮林管處104年4月20 日花政字第1048210230號函辦理」，即草率駁回原告之 聲請，即臻顯灼。
（四）被告於其行政訴訟答辯狀第8頁以下稱原告以程序問題訴 請撤銷原處分並同意其申請增編原住民保留地案，顯然對 「無使用事實」一節無法自辯，足見心虛云云；惟被告如 此主張，實仍存有行政機關高高在上，人民在下之威權思 想：
１被告所為之原處分有諸多程序嚴重違法之處已如前述。 而正當法律程序之保障在於破除傳統行政機關以高高在 上威權統治方式來忽視人民程序利益，而行政程序法之 訂定，亦係秉持正當法律程序之精神；是故，於原處分 做成前，被告並未給予原告充分陳述及答辯之機會，未 讓原告說明其於系爭土地上墾植之脈絡，亦未讓原告去 說明其符合申請增編原住民保留地要件之緣由，且於被 告所參閱之資料均非完整正確，僅為片面說明，尚待查 證，而有關原住民之生活歷史，多係由耆老口頭流傳， 無文獻紀錄可供追查，因此原住民耆老之口述歷史就判 斷原住民土地使用上，實屬相當重要之查證資料，卻未 見被告就此為查證，此一嚴重行政瑕疵所做成之原處分 ，已重大影響被告就原告是否符合申請增編原住民保留 地事實之認定，其處分之作成於程序上顯有重大瑕疵， 而侵害原告正當法律程序權益。
２職此，被告稱原告以程序問題訴請撤銷原處分並同意其
申請增編原住民保留地案，顯然對「無使用事實」一節 無法自辯，足見心虛云云，此種主張實已突顯出被告傳 統威權思想，完全忽視原告之程序利益，實不可取。二、原告確實符合原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先 遺留且迄今仍繼續使用之公有土地之要件，而可申請將系爭 土地增編為原住民保留地。被告就原告103年9月9日及12月9 日申請案，自應作成花蓮縣壽豐鄉東升段968、969地號土地 及987地號土地增編為原住民保留地之行政處分。（一）按公有土地增編原住民保留地處理原則第3點第1項規定: 「原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄 今仍繼續使用之公有土地，或平地鄉原住民宗教團體於七 十七年二月一日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教建築 設施使用迄今之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所 在地之鄉(鎮、市、區)公所申請增編為原住民保留地。」 、公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第4點第1項 亦規定：「原住民於中華民國七十七年二月一日前即使用 其祖先遺留且目前仍繼續使用之公有土地，得於自公布實 施之日起至中華民國一百零三年十二月三十一日止，申請 增編或劃編原住民保留地。」。
（二）次按憲法增修條文第10條第11項、第12項規定，已明確揭 示國家應保障原住民之基本權利，並以憲法委託之方式課 與立法者應制定相關保障、扶助及促進原住民權利之法律 ，而94年2月5日公布施行之原住民基本法即屬立法者依前 揭憲法增修條文之意旨所制定之法律。因此無論是行政、 立法、司法機關，當處理或審理有關原住民之事務，如原 住民保留地事件涉及原住民受憲法保障之生存權、財產權 及文化權，應將原住民基本法所訂定之相關規定意旨，作 為原住民權利最低保障之依據。另公民與政府權利國際公 約第27條、第23號一般性意見第7點及經濟社會文化權利 國際公約第15條第1項、第21號一般性意見第36點等規定 ，即兩公約肯認原住民之文化權應受保障，且原住民文化 生活與其祖先之土地及與大自然間之關係緊密相連，倘予 剝奪，不但侵害原住民受憲法保障之權利，亦造成其文化 生活滅失。又按兩公約第2條、第3條規定，已揭示保障人 權之規定已具有內國法效力，因此法院在審酌原住民之土 地利用模式，而為合乎原住民基本法及兩公約之法規解釋 與認定，以符合憲法保障之權利。
（三）復按，行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一 般法律原則之拘束。」。是故，在現代民主法治國家權力 分立體制下，為達保障人權及增進公共福祉之目的，要求
一切國家作用均須具備合法性，此種合法性原則就行政領 域而言，即所謂「依法行政原則」。依法行政原則乃支配 法治國家立法權與行政權之基本原則，亦為一切行政行為 必須遵循之首要原則，不容行政機關任意漠視之。（四）原告於民國62年起即長期、持續實際使用日治時期祖先耕 遺留之系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地號土地 ，從事農事耕作，數十年與四鄰均相安無事。未料花蓮縣 壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會於102年3月20日水璉 字第102003020號函文虛稱「該地數十年未整理滋生病媒 ，各類蛇類出沒，希望由該協會整理等」，明顯悖於事實 。
（五）原告後分別於103年9月9日及12月9日，依公有土地增編原 住民保留地處理原則第3點第1項及公有土地增劃編原住民 保留地審查作業規範第4點第1項規定，檢具土地四鄰證明 (參原證七)，向被告提出申請系爭花蓮縣壽豐鄉東升段 968、969、987地號土地補辦增編原住民保留地。依四鄰 證明、林務局農林航空測量所75年9月8日、76年9月22日 、77年6月12日航照圖及67年7月22日中華民國臺灣地區相 片基本圖以觀，原告確實於77年2月1日前即已使用其祖先 遺留且迄今仍繼續使用之公有土地。又花蓮縣壽豐鄉公所 實地勘查時，系爭土地上確實亦有原告種植數十年之檳榔 、樟樹、龍眼樹，自屬有持續耕作之事實。另參照當地耆 老吳千來所出具之見證書及吳千來於鈞院106年9月20日準 備程序中以下之證詞:「(原告訴訟代理人：證人是否認識 原告楊韻華？證人吳千來：認識。原告訴訟代理人：認識 是否超過40年？證人吳千來：因為我出生在水璉，到現在 還有我的家在水璉，所以認識原告到現在已經很多年了。 原告訴訟代理人：你過往是否常路過壽豐鄉東升段968、 969、987地號土地？（提示地籍圖圖資網路便民系統查詢 所得之地籍圖1張後，庭提附卷）證人吳千來：有。原告 訴訟代理人：據你所知楊韻華在77年2月1日以前，是不是 有使用其祖先遺留的系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、 987地號土地從事農事耕作？證人吳千來：有。)」(參鈞 院106年9月20日準備程序筆錄第2頁)，更徵原告所述並非 虛妄。另觀被告於鈞院106年10月11日準備程序中亦已表 示:「法官：關於過去航照圖有墾殖現象這一點，被告是 否有爭執？被告訴訟代理人：不爭執。」，則原告77年2 月1日以前有於系爭花蓮縣壽豐鄉東升段968、969、987地 號土地從事農事耕作當已無疑。
（六）復查，立法委員鄭天財於民國105年4月12日就原告申請花
蓮縣壽豐鄉東升段第968、969、987等地號計3筆國有土地 增劃編原住民保留地，召開協調會，與會人士包括被告之 課長及辦事員，該會議結論清楚說明「有關壽豐鄉東升段 987地號土地，依楊女士所提四鄰證明及照片內種植數十 年風倒竹子樹頭，應符合增劃編保留地，請壽豐鄉公所會 同農業委員會林務局花蓮林區管理處及陳情人，再擇期實 地勘查確認。」，亦可徵原告所言並非虛假。
（七）再查，被告於鈞院106年9月20日準備程序時，被告始改稱 駁回原告申請的理由是:「這塊地不是原住民的祖先所留 下來的」云云，姑且不論原處分、訴願決定對此根本隻字 未提，被告機關竟於原告起訴後，為掩飾其原處分之諸多 瑕疵，竟曲解公有土地增編原住民保留地處理原則第三點 第一項前段規定，增加法律所無之限制，令人民備感痛心 ，無所適從。惟依公有土地增編原住民保留地處理原則第 三點第一項前段規定「原住民於七十七年二月一日前即已 使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」與後段規 定「平地鄉原住民宗教團體於七十七年二月一日前即使用 原住民族遺留且繼續作宗教建築設施使用迄今之公有土地 」交互對照，應可知:前段之其祖先應不限於原住民，只 要是原住民之祖先已足，否則前段規定大可如後段明文加 上原住民族遺留之限制，被告無視於此，為掩飾原處分之 諸多瑕疵，始突襲增加申請增編原住民保留地之要件，已 增加法所無之限制，不但與公有土地增編原住民保留地處 理原則有所未合，而有違依法行政原則，更已嚴重悖於憲 法增修條文第10條第11項、第12項規定及原住民基本法及 兩公約之法規解釋與認定。
三、綜上所述，並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告就原告103年9月9日及12月9日申請案，應作成花蓮縣 壽豐鄉東升段968、969地號土地及987地號土地增編為原 住民保留地之行政處分（969地號土地部分另裁定駁回之 ）。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、依據公有土地增編原住民保留地處理原則第3點第1項:「原 住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼 續使用之公有土地，或平地鄉原住民宗教團體於七十七年二 月一日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教設施使用迄今之 公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉(鎮、市 、區)公所申請增編為原住民保留地。」可知，原住民申請
公有土地增編原住民保留地須同時滿足4要件:「原住民」、 「七十七年二月一日前即已使用」、「其祖先遺留」、「迄 今仍繼續使用之公有土地」。
二、原告申請系爭土地，經花蓮林管處相關函復:（一）東升段968地號：
⒈經航照圖判釋結果於77年2月1日前有墾植跡象。 ⒉102年間派員現勘並繕製相關資料存檔，檔案資料顯示 是時該地地上物為銀合歡、相思樹、構樹及桂竹等，林 相覆蓋良好。
⒊95年7月26日由財政部國有財產署移交，經函詢原土地 管理機關國產署及花蓮縣政府皆回覆該管期間無放租或 遭占用情事。本所研判結果，該土地雖於民國77年2月1 日前有墾植跡象（亦不知何人墾植)，然依102年紀錄， 顯久已中斷使用，不符增編原住民保留地要件。（二）東升段987地號:
⒈95年10月20日由財政部國有財產署移交，現場為雜木 林，並無使用事實。
⒉航照圖判釋結果於民國77年2月1日前無使用土地事實。 本所研判結果，現況無使用事實並民國77年2月1日前無 使用土地事實，不符增編原住民保留地要件。