臺北高等行政法院裁定
106年度聲字第122號
聲 請 人 基隆市政府
代 表 人 林右昌(市長)
相 對 人 中華貿易開發股份有限公司
代 表 人 李瑞德(董事長)
代 理 人 駱忠誠 律師
上列當事人間行政契約事件(本院106年度訴字第1207號),聲
請人聲請許可為訴訟繫屬事實之登記,本院裁定如下:
主 文
聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按:
(一)行政訴訟法第307條之1規定:「民事訴訟法之規定,除本 法已規定準用者外,與行政訴訟性質不相牴觸者,亦準用 之」其立法理由略以:若採取列舉準用而排除類推適用, 則行政訴訟法將無法因應民事訴訟法立法變動及理論發展 ;爰參酌德、日立法例,增訂概括性準用規定。增訂本條 後,本條之前之準用規定即為例示規定,自不待言。因此 民事訴訟法立法變動或理論發展新規定,與行政訴訟性質 不相牴觸者,自亦得準用之;反之則不能準用。(二)次按訴訟標的基於物權關係,且其權利或標的物之取得、 設定、喪失或變更,依法應登記者,於事實審言詞辯論終 結前,原告得聲請受訴法院以裁定許可為訴訟繫屬事實之 登記。前項聲請,應釋明本案請求。前項釋明如有不足, 法院得定相當之擔保,命供擔保後為登記。其釋明完足者 ,亦同。第五項裁定應載明應受判決事項之聲明、訴訟標 的及其原因事實,由原告持向該管登記機關申請登記。民 國106年6月14日修正公布之民事訴訟法第254條第5項、第 6項前段、第7項、第8項及第9項本文分別定有明文。(三)再按106年6月14日修正公布之民事訴訟法第254條,其修 正理由第3點:「現行條文第五項規定旨在藉由將訴訟繫 屬事實予以登記之公示方法,使第三人知悉訟爭情事,俾 阻卻其因信賴登記而善意取得,及避免確定判決效力所及 之第三人受不測之損害。其所定得聲請發給已起訴證明之 當事人,係指原告;其訴訟標的宜限於基於物權關係者, 以免過度影響被告及第三人之權益。……」。因此,法院 許可為訴訟繫屬事實之登記,必以訴訟標的之權利係本於 物權關係為請求,且該權利或標的物之取得、設定、喪失
、變更依法應登記者為要件,二者缺一不可。若原告起訴 所主張為訴訟標的之權利,其得、喪、設定、變更無須登 記者(例如基於買賣契約所生之債權),訴訟標的之取得 無須登記者,即與此條項規定之要件不符。
二、本件聲請意旨略以:
(一)聲請人為發展基隆市政之觀光及促興經濟,於102年6月21 日與相對人簽立「變更基隆市(七堵暖暖地區)主要計畫 (部分倉儲區為商務專用區、戶外景觀區、保護區及公園 用地)案協議書」(下簡稱系爭協議書),兩造本應依系 爭協議書之約定協力促成系爭土地以及其他周邊相鄰土地 之開發,聲請人復已依約於103年3月19日及同年6月17日 通過主要計畫及細部計畫,並於同年6月23日發函通知相 對人盡速依系爭協議書約定履行回饋義務,詎料相對人不 僅未依約履行回饋義務反於105年4月6日發函通知聲請人 ,主張相對人公司於評估後認為此開發案不敷成本,因而 不願依約履行回饋系爭土地予聲請人,雖經多次溝通相對 人仍未能完成其回饋義務,雙方復未能達成其他共識,聲 請人乃提起訴訟。並聲請本院裁定許可登記。
(二)查兩造簽訂之系爭協議書第3條2、變更回饋部分約定:「 ㈠本計畫倉儲區變更為商務專用區的部分應捐贈22.5%可 建築用地予甲方(即聲請人)(122,146㎡*22.5%=27,482 .85㎡),回饋位置位於南側入口處西側(八堵段八堵北 小段99-8、99-14地號;36、36-2、36-3、37-3、97-1、97 -9、97-10、99-4、99-6、99-9、99-10、99-13、99-16、 99-17、109、110、110-1、110-6部分地號;註:系爭土 地於103年6月17日細部計畫通過發布後,業經土地分割程 序,故現今地號與訂約當時略有不同),以利甲方(按本 件聲請人)開發利用,回饋位置範圍詳本案訴訟即本院10 6年度訴字第1207號卷聲請人所提出之附圖(最後面積以 實際測量結果為準)。㈡本計畫於「擬定基隆市七堵區八 堵段八堵北小段商業專用區、戶外景觀區、保護區及公園 用地細部計畫案」中劃設細部計畫道路0.1公頃;東側倉 儲區8.74公頃變更為公園用地,由乙方(按本件相對人) 負責開發後捐贈予甲方,日後由乙方認養維護。故共計回 饋予甲方之公共設施用地為8.84公頃。㈢本計畫之回饋時 程應於「擬定基隆市七堵區八堵段八堵北小段商務專用區 、戶外景觀區、保護區及公園用地細部計畫案」發布實施 日起二年內完成捐贈(含認養)手續,手續完成後方可核發 乙方土地之雜項執照(含建造執照)。」,同條三、實施進 度部分則約定:「應於『擬定基隆市七堵區八堵段八堵北
小段商務專用區、戶外景觀區、保護區及公園用地細部計 畫案』發布實施之日起2年內取得雜項執照,3年內取得建 造執照,6年內取得全部使用執照。未能依實施進度期限 內開發完成時,除經基隆市市計畫委員會同意展延者外, 將依都市計畫程序恢復為原分區。惟回饋予甲方之土地, 不受上述實施進度及恢復原分區之限制。」本件聲請人於 103年3月19日及同年6月17日已分別通過主要計畫案及細 部計畫案,並於103年6月23日函知相對人,顯見聲請人已 依約通過計畫案並將倉儲區變更為商務專用區,則相對人 在聲請人通過開發案並將倉儲區變更為商務專用區後,應 立即將位於南側入口處西側部分土地捐贈其中22.5%可建 築用地及「擬定基隆市七堵區八堵段八堵北小段商業專用 區、戶外景觀區、保護區及公園用地細部計畫案」中所劃 設細部計畫道路0.1公頃及東側倉儲區8.74公頃變更為公 園用地部份移轉予聲請人,以便履行相對人之回饋義務, 惟相對人卻於105年4月6日以景氣低迷為由函知聲請人, 拒絕繼續履行兩造所簽立之系爭協議書,顯見相對人已無 意繼續履行契約,但依前述約定三、實施進度部分之約定 可知回饋予甲方即聲請人之土地,不受上述實施進度及恢 復原分區之限制,亦即縱使相對人未能完成開發本案,聲 請人依約仍得請求相對人履行回饋義務,將本應回饋予聲 請人之土地辦理移轉所有權登記,甚為顯然。(三)查99年1月13日修訂行政訴訟法第307條之1規定,當時之 立法意旨無非係因行政訴訟法之規定未如民事訴訟法健全 完備,特修訂本條準用之規定,避免掛一漏萬產生立法漏 洞,而程序法之適用亦是採取從新原則,因此倘民事訴訟 法已修訂者,縱使行政訴訟法尚未配合修正,亦應準用修 正後之民事訴訟法新規定以達到健全法制之目的。(四)按行政訴訟法第307條之1、民事訴訟法第254條第5項規定 ,又揆諸民事訴訟法第254條第5項修法理由,可知該規定 係藉由將訴訟繫屬事實予以登記之公示方法,使第三人知 悉訟爭情事,俾阻卻其因信賴登記而善意取得,及避免確 定判決效力所及之第三人受不測之損害,經查本件雖非民 事訴訟,然訴訟標的仍是基於物權關係所為不動產所有權 移轉登記之訴訟,倘於訴訟繫屬中相對人(即本案訴訟之 被告)擅自將所有權移轉予第三人者,亦可能發生上開諸 民事訴訟法第254條第5項規定所欲避免之事發生,進而使 訴訟當事人及第三人皆陷入不測之損害;再者,註記並無 法律上之強制力,與行政訴訟性質並無衝突,僅為公示之 方法,藉使第三人不致無端受害,準此本件行政訴訟自應
依行政訴訟法第307條之1規定準用民事訴訟法第254條第5 項規定,准許當事人得聲請受訴法院以裁定許可為訴訟繫 屬事實之登記,方能確保訴訟雙方及第三人之權益。(五)聲請人主張相對人應將系爭土地所有權移轉登記予聲請人 ,僅屬行為義務,無涉土地價值多寡,要無查報土地價值 之必要,倘相對人主張因土地價值漲跌而不敷開發成本, 此等抗辯亦應由被告負舉證責任,而非由聲請人提出土地 價值之證明,包括公告現值及實價登錄之參考資料。(六)次查系爭土地至今仍登記為相對人所有,相對人單方面以 不敷成本為由拒絕履約而不願移轉所有權之事已有前車之 鑑,倘相對人於訴訟中將系爭土地移轉予他人,恐將導致 聲請人請求移轉不動產所有權之困難,更將可能形成國土 保全漏洞,對於公共利益侵害之巨不可謂不大,相較之下 相對人為實收資本額達6億5千萬之公司,縱使對系爭不動 產為訴訟繫屬之註記,應對相對人公司之營運影響甚微, 兩相權衡之下本件更有為註記之必要。
(七)依釋字第533號解釋之意旨及參臺灣台北高等行政法院105 年度訴更一字第63號判決及最高行政法院101年度判字第 1074號判決意旨,一般區分行政契約與私法契約,乃採取 下述三者綜合判斷之,亦即契約主體至少一方為行政機關 (國家機關)、契約標的內容為執行機關之法定職權,及 契約目的係具有增進公共利益之行政目的,若契約符合上 述三項要件者,即應具有行政契約性質;反之,則屬私法 契約。查本件協議書簽約之主體分別為「基隆市政府」與 「中華貿易開發股份有限公司」顯見系爭協議書係由國家 機關與都市計畫區域內人民所締結;牽涉之內容為基隆市 政府為改善居民生活環境,並促進市、鎮鄉街有計畫之均 衡發展,因而辦理之都市計晝,係屬基隆市政府之法定職 權範圍;且辦理者為「變更基隆市(七堵暖暖地區)主要 計畫(部分倉儲區為商務專用區、戶外景觀區、保護區及 公園用地)案」暨「擬定基隆市七堵區八堵段八堵北小段 商務專用區、戶外景觀區、保護區及公園用地細部計畫案 」,即契約標的乃執行都市計畫法第27條之都市計畫變更 、同法第24條之關係人擬定或變更細部計畫,及同法第27 條之1土地權利關係人提供或捐贈土地等法規範內容,足 見本件係為實現公法上之法律關係而簽訂之行政契約,雙 方因該契約衍生爭議,自屬公法上爭議,應由 鈞院管轄 ,甚為顯然。
三、相對人答辯略以:本件聲請人即原告據以請求之依據為協議 書,協議書之性質,固為行政契約,然依聲請人即本案訴訟
原告據以請求之依據,即系爭協議書第2條及第3條規定等以 觀,必須於系爭協議書外,另行簽訂捐贈契約,相對人始有 給付義務,而捐贈契約應屬民事契約,且依系爭協議書第7 條第3款規定「本協議書以中華民國法律為準據法,並以基 隆市地方法院為第一審管轄法院」,故本件對於依系爭協議 書外之捐贈契約,請求被告給付系爭土地之管轄法院,應為 基隆地方法院,今聲請人違反協議書對於管轄法院之約定, 逕向 鈞院提起本件訴訟,自應由 鈞院依行政訴訟法第12 條之2第2項規定,將本件移送至基隆地方法院。又行政訴訟 法第307條之1係規定於行政訴訟法第八編「強制執行」,故 於解釋上開規定,自係指第307條所定之「債務人異議之訴 」由行政法院審理時,始有準用之可能。另依行政訴訟法第 二編「第一審程序」第115條、第131條、第176條、第186條 、第218條、第228條等,已明定準用民事訴訟法規定,故本 件 鈞院審理時,自僅依上開行政訴訟法規定,所明定準用 民事訴訟法之範圍,自不及於行政訴訟法第二編第一審程序 所未明定之準用之民事訴訟法第254條規定。綜上,聲請人 上開主張,實屬無據。並聲明:1、原告(按聲請人)聲請 駁回。2、聲請費用由原告負擔。
四、經查本件聲請人主張兩造間簽署之「變更基隆市(七堵暖暖 地區)主要計畫(部分倉儲區為商務專用區、戶外景觀區、 保護區及公園用地)案協議書」(即系爭協議書)為行政契 約,並依系爭協議書第3條等規定為本件請求移轉登記所有 權予聲請人之法律依據,相對人亦肯認系爭協議書為行政契 約;因此本件既為行政契約,依聲請人前開本案請求聲明及 陳述,核自屬公法上案件,應先敘明。次參照首開行政訴訟 法第307條之1立法理由可知,依行政契約規定提起一般給付 之訴時,似應可準用首揭新修訂民事訴訟法第254條,聲請 裁定將訴訟繫屬事實予以登記規定,亦應敘明。五、次查,依聲請人提起本案訴訟及本件聲請,係依據系爭協議 書第3條等規定之「回饋捐贈」,並非本於(公法上)物權 關係為請求;而本件系爭協議書為行政契約即公法上契約, 而公法物權關係如公法上地役權、或公法上徵收亦非以登記 為生效及公示要件;故參照首開說明,本件聲請人之聲請除 不符合民事訴訟法第254條要件,同時依聲請人主張(縱認 屬公法上物權關係)民事訴訟法第254條亦無準用空間,故 其聲請應予駁回。爰依首開規定裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 13 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 張瑜鳳
法 官 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定,應於送達後10日內向本院提出抗告狀(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 106 年 10 月 13 日 書記官 陳德銘
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