高雄高等行政法院判決
105年度訴字第48號
105年11月24日辯論終結
原 告 煜峰營造有限公司
代 表 人 鄭秀美
訴訟代理人 吳漢成 律師
被 告 臺東縣政府
代 表 人 黃健庭
訴訟代理人 陳文泰
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國104年12月4日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告於民國94年間參與被告所辦理「新港、長濱漁港疏浚 工程」之政府採購案（下稱系爭採購案）投標，嗣被告依據 104年5月8日臺灣臺東地方法院（下稱臺東地院）103年度訴 字第68號違反政府採購法案件刑事判決（下稱系爭刑事判決 ），審認原告之實際負責人鄭秀美犯政府採購法第87條第4 項之罪，而判處其有期徒刑2年，減為有期徒刑1年之情形， 爰以104年8月7日府農漁字第1040155427號函（下稱原處分 ）通知原告其有政府採購法第101條第1項第6款規定情形， 將依同法102條第3項規定刊登政府採購公報。原告不服，提 出異議，經被告以104年9月8日府農漁字第1040173108號函 駁回其異議（下稱異議處理結果）。原告仍不服，乃向行政 院公共工程委員會提出申訴，亦遭申訴審議判斷駁回，遂提 起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)本件原告並無政府採購法第87條第4項之合意投標罪嫌：系 爭刑事判決就系爭採購案與另一標案，除投標日相同外，係 各自獨立之標案，履約地點一為臺東縣最北邊，一為臺東縣 最南端，兩地距離相差近200公里，混為合意圍標，令人不 解。又系爭刑事判決中所謂「人數與真實姓名不詳人士組成 之圍標集團」究係何人？刑事庭並未調查清楚，是否確有原 告以外之人組成之圍標集團，非無疑問，亦未見系爭刑事判 決理由交待。再者，依經驗法則言，圍標工程首重搓圓仔湯 之費用如何計算及如何分配，系爭刑事判決從未查得本件有
何搓圓仔湯費用之約定，則其認本件有不詳人士組成之圍標 集團，自嫌速斷。且何以僅參與另一標案之陳清柱與證人林 金福之證述，竟牽扯到僅參與系爭採購案之原告，其採證自 有違經驗法則。故系爭刑事判決在查無任何積極證據足資認 定廠商共同參與圍標之情形下，即判決認定廠商合意圍標， 未交待其認定之證據，自有理由不備之違法。
(二)本件被告原處分已逾3年之裁處權時效：本件原告縱有違反 行政法上義務之行為，其行政罰之裁處權時效，亦應自行為 時起算，即應自系爭刑事判決書所示之截標時間之翌日94年 12月27日起算；故本件被告裁處刊登政府採購公報停權3年 之時效至97年12月26日已屆滿，被告依行政罰法第27條第1 項規定，已不得發動裁處程序，故被告遲至104年8月7日所 為原處分顯逾裁處行政罰之3年時效。
(三)本件違反一事不二罰原則：法律既已就廠商即本件原告違反 投標須知規定之行為有刑事處罰，則被告行政機關對於同一 行為再為行政處罰，即有重複處罰之情形，違反行政罰法第 26條第1項一事不二罰之規定。
(四)本件縱應依政府採購法第101條第1項第6款規定刊登政府採 購公報，其停權處分期間亦應為1年，而非3年：１、依政府採購法第101條第1項本文規定可知，本條項係針對參 與投標之廠商違規所作停權處分之規定，非指廠商之代表人 個人之違規行為。而所謂廠商，包括自然人及法人，有疑義 者為該項規定是否包括自然人之代表人或實際經營者個人或 所屬人員之違規或違法行為，亦即若係代表人或實際經營者 個人或其人員所為之行為，法人廠商應否併受此處罰？按若 係此種個人（自然人）違法之行為，乃係該個人之違規行為 ，法人廠商除依第92條所定法定責任外，應無庸再與該人員 共同負其他行政責任；蓋停權處分為侵益處分，不能就條文 規定作擴張解釋，且政府採購法第101條第1項本文已明文規 定是對廠商所為之違規行為而為處罰，未包含廠商之代表人 或實際經營者或其人員之違規行為。
２、另縱認原告應受停權處分，亦應適用政府採購法第101條第1 項第6款及第103條第1項第2款規定，停權1年。因政府採購 法於87年制定，於88年正式施行，期間經二次修正。其中第 87條第5項出借牌照或借用牌照投標二罪，均係於91年2月6 日修正時增訂，故於政府採購法修正前，並無合意圍標罪之 處罰規定，雖該條項於修正前無刑責規定，但制定時已規定 有行政處罰，即其第101條第1項第1款、第2款之規定，惟於 91年2月6日增訂第87條第4項合意圍標罪之規定時，其未同 時就第101條第1項第1款、第2款之規定作檢討，如此造成廠
商合意圍標之行為，若經法院有罪判決時，同時會有第101 條第1項第1款或第2款與第6款規定重疊適用之情形。３、依行政程序法第7條規定，國家對人民為不利益之行政處分 ，除須考量目的正當性，施以處分有助於立法目的之達成， 且別無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用時， 始得為之；而行政處分對人民權利之限制與機關所欲維護法 益之重要性及行為對採購秩序危害之程度，尚須處於合乎比 例之關係。縱使原告該當政府採購法第101條第1項第6款之 要件，刊登政府採購公報停權應否1年或3年，仍應審酌行政 處分目的正當性、手段必要性及限制妥當性。據此而論，本 件系爭刑事判決經上訴後，若最後有罪判決不能撤銷，衡諸 上開各項情形，原告之實際負責人係受得為易科罰金之判決 ，如遽以刊登政府採購公報停權3年之行政處分相繩，法重 情輕，不符比例原則等情。並聲明求為判決將申訴審議判斷 、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)依行政院公共工程委員會103年11月21日「研商政府採購法 第101條第l項各款裁處權時效之起算時點」會議紀錄：「政 府採購法第101條第l項各款裁處權時效之起算時點判斷原則 」第6款：「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決 者。」起算時點應為「第一審判決發生效力時，有宣示者， 自宣示時起算；無宣示者，自判決書送達廠商時起算。」本 件事實既經第一審為有罪判決，且系爭刑事判決宣示日期為 104年5月8日，則被告於104年8月7日以原處分通知申訴廠商 將刊登政府採購公報，並未逾3年之裁處權時效。(二)本件經行政院公共工程委員會於104年7月9日工程企字第104 00182700號函釋略以：「依來函所附旨揭判決（按即系爭刑 事判決）所載，懋鴻營造有限公司等6家公司之負責人，犯 採購法第87條之罪，均被處有期徒刑，依採購法第101條第1 項第6款立法意旨，如廠商之代表人、代理人、受雇人或其 他從業人員，因執行業務犯採購法第87條至第91條之罪，經 第一審為有罪判決者，該廠商即有該條款之適用……」等語 。本件經政府採購法主管機關釋示而按該法刊登政府採購公 報並無違誤。
(三)依政府採購法第103條第1項第1款規定：「依前條第3項規定 刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標 或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款 情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判 決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」因此，本件係以 犯政府採購法第101條第1項第6款情形，依法應為停權3年之
裁罰至臻明確等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之 訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，復有系爭採 購案之決標公告（第13頁）、系爭刑事判決（第16-30頁） 附申訴審議卷，及原處分（第133-134頁）、異議處理結果 （第135-137頁）、申訴審議判斷書（第139-147頁）附本院 卷可稽，自可信實。本件兩造之爭點為：(一)原告是否有該 當於政府採購法第101條第1項第6款規定之情形？(二)原處 分是否已罹於裁處權時效？(三)原處分有無違反一事不二罰 原則、比例原則、明確性原則及法律保留原則？本院判斷如 下：
(一)按政府採購法第87條第4項規定：「意圖影響決標價格或獲 取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不 為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑， 得併科新臺幣100萬元以下罰金。」同法第101條第1項第6款 規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其 事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府 採購公報：……六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有 罪判決者。」同法第102條第3項規定：「機關依前條通知廠 商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴 結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機 關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」同法第 103條規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商 ，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商 。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者 ，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者 ，應註銷之。二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判 處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤 銷原處分或無罪確定者，應註銷之。機關採購因特殊需要， 經上級機關核准者，不適用前項之規定。」次按「（第1項 ）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前 項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之 結果發生在後者，自該結果發生時起算。」亦為行政罰法第 27條第1項、第2項所明定。又「機關因廠商有政府採購法第 101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採 購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加 投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分 。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行 為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵， 如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序
施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般 ，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰 性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處 權時效。……」業經最高行政法院101年度6月份第1次庭長 法官聯席會議決議在案。準此，招標機關依據政府採購法第 101條第1項第6款規定通知將廠商刊登政府採購公報，並依 同法第103條第1項規定予以停權之處分，係屬裁罰性不利處 分，應有行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效之適用； 至於裁處權時效之起算日，原則上依行政罰法第27條第2項 規定自違反行政法上義務之行為已終了時起算，惟倘法律已 明文規定須具備一定前提要件始得處罰者，則違反行政法上 義務之行為雖已終了，因尚不能處罰，自不能開始起算時效 ，而應俟該前提要件成立時，始得開始起算時效。政府採購 法第101條第1項第6款將「經第一審為有罪判決者」列為裁 罰處分之前提要件，則其3年裁處權時效，即應自該條前提 要件事實成立時起算。工程會103年12月15日函釋作成「政 府採購法第101條第1項各款裁處權時效之起算時點判斷原則 」，關於政府採購法第101條第1項第6款裁處權時效之起算 時點為「第一審判決發生效力時，有宣示者，自宣示時起算 ；無宣示者，自判決書送達廠商時起算。」即採同一見解， 核係工程會基於法規主管機關之地位，基於目的解釋，對政 府採購法第101條第1項第6款適用疑義所為解釋，無違該條 款之立法目的，自可予以適用。
(二)經查，原告之實際負責人鄭秀美於94年間代表原告參與系爭 採購案，與不詳成年人士組成之圍標集團共同基於意圖影響 決標價格及獲取不當利益之犯意聯絡，達成由鄭秀美以原告 公司擔任陪標廠商，不為價格競爭之協議，共同違犯政府採 購法第87條第4項之罪，經臺東地院於104年5月8日以系爭刑 事判決判處鄭秀美有期徒刑2年，減為有期徒刑1年等情，已 如前述，是原告之實際負責人鄭秀美犯政府採購法第87條第 4項之罪，既經第一審為有罪判決，原告即有該當於政府採 購法第101條第1項第6款所規定之情形。又鄭秀美既遭判處 有期徒刑，則被告據以作成原處分，通知原告其違規情形將 刊登政府採購公報，依同法第103條第1項第1款規定應予以 停權3年，於法並無違誤。原告雖主張系爭刑事判決在查無 任何積極證據足資認定廠商共同參與圍標之情形下，即違反 經驗法則，以判決認定廠商合意圍標，復未交待其認定之證 據，自有理由不備之違法，本件並不該當政府採購法第101 條第1項第6款規定等語。惟政府採購法第101條第1項第6款 規定是否該當，端視廠商是否有「經第一審認定犯同法第87
條至第92條之罪而為有罪判決」之事實為斷，如第一審法院 已對廠商或其執行業務之從業人員判處同法第87條至第92條 之罪者，該廠商即合於同法第101條第1項第6款規定之情形 ，辦理採購機關應據以作成停權處分，並無其他裁量空間， 嗣縱經上訴改判無罪確定，亦屬依同法第103條第1項各款之 但書規定應予註銷之問題，原告此部分主張並不足取。(三)原告另主張政府採購法第101條第1項第6款僅指參與採購之 廠商，不包括廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人 員等語。然政府採購法第87條至第91條係以自然人為處罰對 象，為法人、機關或團體之廠商雖不可能違犯。惟倘犯罪之 該自然人為廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員 ，廠商依同法第92條規定亦負有刑責，應處以該條之罰金。 蓋法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由 其代表人或委由代理人對外為意思表示，故廠商為法人組織 者，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示，以參與政府 之採購，其代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為， 是廠商之代表人因執行業務，代表公司參與政府採購，犯政 府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者，應 認該廠商已符合同法第101條第1項第6款之要件，而有該條 款之適用。另觀之政府採購法第103條第1項規定「依前條第 3項規定刊登於政府採購公報之『廠商』，於下列期間內， 不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條 ……第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。……二、 有第101條……第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次 日起1年。」已區分廠商停權期間因判處有期徒刑及拘役、 罰金或緩刑而有不同，而法人廠商不可能被判處有期徒刑， 足見第101條第1項第6款所謂「犯第87條至第92條之罪，經 第一審為有罪判決者。」包括廠商之代表人、代理人、受雇 人或其他從業人員，否則政府採購法第103條第1項第1、2款 之區分將無實益。是廠商之實際負責人（從業人員）因執行 業務犯政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，廠 商處罰限於該條之罰金，但其代表人、代理人、受雇人或其 他從業人員，因執行業務犯政府採購法第87條至第91條之罪 ，經第一審為有罪判決者，廠商即合於同法第101條第1項第 6款之要件。故原告主張政府採購法第101條第1項第6款，僅 限於參與採購事件之廠商，不包括廠商之代表人、代理人、 受雇人或其他從業人員，執此指摘原處分違法云云，殊無可 採。
(四)原告復主張其因同一行為已經系爭刑事判決處以刑事罰，現 又遭被告為刊登政府採購公報予以停權處分之行政罰，係違
反一行為不二罰原則；且原告代表人鄭秀美係遭判處有期徒 刑得易科罰金，情節非重，被告本得依行政程序法第7條規 定為合於比例原則之裁量，決定停權期間為1年而非3年，原 處分通知將刊登政府採購公報停權3年，有違比例原則、明 確性原則及法律保留原則云云。惟按行政罰法第26條第1項 規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定 者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或 得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」係就行 政罰與刑事罰之科處種類不同者，明文排除一行為不二罰原 則之適用。被告以原處分將原告刊登政府採購公報並停權3 年，固屬行政罰法所指之裁罰性不利處分，業如前述。然刊 登政府採購公報並停權3年之行政罰種類，核與原告之實際 負責人鄭秀美遭判處有期徒刑之刑事罰種類不同，依上開條 文但書規定，依法得與刑事罰合併處罰之，並未違反一行為 不二罰原則，況原告違反政府採購法第92條規定之刑事責任 ，因追訴權罹於時效，業經系爭刑事判決免訴，更無違反一 行為不二罰原則可言。再者，政府採購法第103條第1項第1 款、第2款係針對廠商遭判處有期徒刑或拘役、罰金、緩刑 ，而設有不同停權期間之規定，並未賦與機關有裁量停權期 間1年或3年之權限。是以，被告審認原告實際負責人鄭秀美 違法而遭判處有期徒刑之犯罪情節，認施予停權處分有助於 提升政府採購效能與確保採購品質等公共利益目的之達成， 縱限制原告工作權暨財產權而造成損害，亦無利害顯失均衡 之情形，爰依政府採購法第101條第6款作成原處分，復依政 府採購法第103條第1項第1款規定創設停權3年之法律效果， 核與比例原則無違，亦查無違反處分明確性原則及法律保留 原則之情事，原告此部分主張，亦非可採。
(五)綜上所述，原告各項主張，均無可採。被告就系爭採購案所 為原處分及異議處理結果並無違誤，申訴審議判斷遞予維持 ，亦無不合。原告訴請撤銷原處分（含異議處理結果）及申 訴審議判斷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確， 兩造其餘攻擊防禦方法核於判決結果不生影響，爰不逐一論 列，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 8 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
得上訴。
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 12 月 8 日
書記官 楊 曜 嘉
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