臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第285號
105年11月9日辯論終結
原 告 呂政隆
訴訟代理人 楊金順律師
複代理人 方志偉律師
複代理人 廖駿豪律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 游雅鈴律師
上列當事人間森林法事件，原告不服中華民國104年6月25日農訴
字第1040213379號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法
院104年8月26日104年度訴字第1184號裁定移送前來，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告僅不服被告機關以下述文號函文對其所為新臺幣（ 下同）12萬元罰鍰之處分而涉訟，係在40萬元以下，原告既 未就其中令限期改正之處分部分併同起訴，依行政訴訟法第 229條第2項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院 行政訴訟庭為第一審管轄法院，先予敘明。
二、事實概要：
坐落臺北市北投區崇仰段一小段131、132部份、133部分及 139-1地號等4筆土地(下稱系爭土地)屬保安林範圍內土地， 原告為系爭土地之所有權人，其為系爭土地複丈鑑界事宜， 未經主管機關即被告之核准或同意，於民國103年11月4日至 26日間某日，刈除系爭土地上之植被草莖地上部及毀損苗木 ，經被告機關於103年12月5日接獲民眾申訴而於同年月8日 派員查獲後，並於104年1月13日會勘測量確認系爭土地位屬 地3009號保安林內、除草面積約663平方公尺，被告因認原 告有違反森林法第30條第1項規定之行為，依同法第56條之1 第1款、臺北市政府處理森林法事件統一裁罰基準第3點項次 7規定，於104年2月16日以府工地字第10430200900號函對原 告裁處罰鍰12萬元（下稱原處分，不含同一函文中依同法第 30條第3項規定命限期改正之部分），原告不服提起訴願仍 遭駁回，遂於104年8月20日提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：
㈠原告係為系爭土地複丈鑑界之需要，向臺北市士林地政事務
所提出複丈申請，於測量時因現場山坡陡峭且雜草過長，導 致鑑定機關無法以專業器具進行測量鑑定，經承辦人員告知 應將上揭土地之雜草林木除去，以確保複丈結果之正確，並 請原告予以整理，原告因而僱員以人工背掛軟管式後背除草 機進行人工除草作業，原告上開行為乃依行政機關指示、信 賴臺北市士林地政事務所之公權力行使而為，若非如此，原 告何須主動整理經劃定為保安防風林、不能任意開發之系爭 土地，原告主觀上認知有獲主管機關同意，屬行政罰法第11 條規定依法令之行為，更無違反森林法之故意，應不予處罰 ，現卻遭被告裁罰，顯然2行政機關之行為互相牴觸，原處 分實違反行政罰法第11條規定、違反行政法上之信賴保護原 則。
㈡原告僅就過長之雜草予以整修，並無將草皮連根拔起之情狀 ，而正常草皮修整後，因除去過長雜草致原本草皮養分吸收 力下降，造成草皮枯黃，此應屬正常現象，原告所為亦不符 森林法第30條第1項所規定之「採取或採掘」行為。 ㈢此外，原告為維護生態環境及保安林用途，仍願種植喬木、 完成補植造林系爭土地損，被告就此亦驗收完畢，亦無再裁 處原告罰鍰之必要，原處分有違法及不當，訴願機關亦未予 糾正，為此訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
㈣並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠系爭林地係編入第3009號風景保安林範圍內之土地，原告未 經主管機關核准或同意，擅自於系爭林地上損毀草木植生或 補植苗木，亦經被告會勘現場測量違規面積達約663平方公 尺，原告雖謂臺北市士林地政事務所測量時有口頭告知應將 土地上茂密雜草除去，所為乃依測量機關指示辦理，惟僅憑 所提出申請複丈之收據並無法證明測量人員有口頭告知，況 且，被告機關前即曾以原告於保安林內有砍樹損毀草木之違 規行為，以101年3月16日府工地字第10130316200號函裁處 原告罰鍰22萬5000元，並限期復舊改善造林處分有案，足見 原告不僅應知悉系爭林地為保安林，且應亦明知未經主管機 關核准或同意即在其上除草等，須負違章責任，縱使測量人 員確有告知應除草等，原告應無誤信臺北市士林地政事務所 為森林法所規定主管機關之可能，仍應依法先行向森林主管 機關申請核准或同意後，始得為之，原告行為恐將造成水土 流失及破壞原編入保安林公益目的之虞，被告據此裁罰，並 無違誤。
㈡103年12月8日現場會勘所指「迄今仍未見植生正常生長」， 係指案址雖查有101年5月補植樹木紀錄，但現場卻不見生長
完好之樹木，雖無法判斷有正常生長後又經砍伐，104年1月 13會勘紀錄之照片則可見到修除過的草鋪陳在基地(像稻草 堆，踩踏鬆軟，草堆與地面似還有距離的)及數棵枯木橫倒 ，雖無法見到挖除的草根及挖掘草皮的痕跡，但不論原告除 草係以挖除草根方式為之，或單純剪除過長草莖，基於保 安林之編列係為達到森林法第22條各項規定之公益目的，並 不僅限於水土保持一種，參諸森林法第30條規定之精神在於 「未經主管機關核准或同意」，不得於保安林為草皮採取或 採掘，由森林法第22條編為保安林欲達成之公益目的，均足 以證明保安林原則上應維持天然地形及植生態樣，除非經主 管機關核准或同意者，始能為草皮採取或採掘之行為，原告 「未經主管機關核准或同意」之除草行為，已破壞天然植生 態樣，單純除草或挖除草根，法條並未明文規定加以排除不 罰，縱使原告僅單純剪除過長草莖，仍屬違反森林法第30條 第1項之行為，被告據以裁罰，並無違誤。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有系爭土地分區單筆查詢結果表（見原處 分卷第183-187頁）、地籍查詢結果表(見原處分卷第119 -123頁）、單一申訴窗口市長信箱申訴信件資料(見原處分 卷第124頁），及原處分書、訴願決定書各1份，臺北市政府 工務局大地工程處103年12月8日、104年1月13日會勘紀錄暨 所附現場照片（見原處分卷第111-118頁）等件附卷可稽， 堪信屬實。是依前開兩造之主張及抗辯，本件主要爭點厥為 ：原告若除有刈除草莖地上部之行為外，是否尚有毀損苗木 ?上開情狀是否構成違反森林法第30條第1項規定之行為？原 告上開行為，是否係依法令而為故應不予處罰？原告就此有 無故意或過失？被告以原處分對原告裁處罰鍰，有無違法？ ㈡本件應適用之法規及法理：
⒈按森林法第2條規定「本法所稱主管機關：在中央為行政 院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政 府。」，第3條第1項前段規定「森林係指林地及其群生竹 、木之總稱。」，第22條規定：「國有林、公有林及私有 林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安林：一 、為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者。二、 為涵養水源、保護水庫所必要者。三、為防止砂、土崩壞 及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要者。四、為國防上 所必要者。五、為公共衛生所必要者。六、為航行目標所 必要者。七、為漁業經營所必要者。八、為保存名勝、古
蹟、風景所必要者。九、為自然保育所必要者。」，第23 條規定：「山陵或其他土地合於前條第一款至第五款所定 情形之一者，應劃為保安林地，擴大保安林經營。」，第 30條第1項規定「非經主管機關核准或同意，不得在保安 林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧，或為土、石、草皮、 樹根之採取或採掘。」，第56條之1第1款規定「有下列情 形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違 反第6條第2項、第18條、第30條第1項、第40條及第43條 之規定者。」。
⒉次按，依森林法第57條規定：「本法施行細則，由中央主 管機關定之。」所授權訂定之森林法施行細則第3條第3款 規定：「本法第3條第1項所稱林地，範圍如下：…三、依 本法編入為保安林之土地。」，考諸前揭森林法第22條、 第23條既明定凡山陵及土地有為預防水害、風害、潮害、 鹽害、煙害所必要者，為涵養水源、保護水庫所必要者。 為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要 者，為國防上所必要者，五、為公共衛生所必要者，應劃 為保安林地，擴大保安林經營之規範意旨，前述施行細則 第3條第1項第3款關於保安林土地為林地範圍之規定，並 無違森林法所規範林地之意旨，本院自當予以援用。 ⒊又行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為 非出於故意或過失者，不予處罰。」，是依前開森林法第 56條對於違章行為人裁處之罰鍰，屬行政罰之ㄧ，除有特 別規定外，仍應適用上開行政罰法之規定及其相關法理， 應以原告實施違章行為時之狀態觀察，在行為人主觀上出 於故意或過失之情形，始得予以裁罰。而所謂故意，並不 以直接故意為限，間接故意（或稱「未必故意」）亦屬之 ，「直接故意」乃行為人對於行政違章行為之構成要件明 知並有意使其發生，「間接故意」則指行為人對於行政違 章行為預見其發生，且發生不違反其本意，進一步分析其 內涵，包括「對所有客觀構成要件要素的認知」，以及「 實現構成要件的意志」，前者是指對客觀構成要件事實之 主觀認知，原則上是不牽涉到價值判斷，後者則是指「認 知到自己之客觀作為是法規範所禁止者（或自己之客觀不 作為是法規範期待作為者）」，故在行政罰採行為罰之類 型者，為違法行為之「行為構成要件故意」，同時也表徵 了對法規範之輕忽，而具備「違法性認識」，即在「直接 故意」之情況下，顯示出行為人對禁止之法規範（或誡命 法規範）明顯蔑視，在「間接故意」之情況下，則呈現出 行為人對法規範之輕忽與漠視，惟上開二種情況均屬「故
意」，僅間接故意行為之知與欲，較直接故意者為弱。 ⒋另行政罰法第11條第1項規定：「依法令之行為，不予處 罰」，此規定係基於行為如依據法令，雖違反行政法上之 義務，但具有阻卻違法之正當事由，故不予處罰，而所謂 「法令」，則係指法律、法規命令、行政規則等一般性、 抽象性之規範，亦即包括內部法、外部法等有法拘束力者 。
㈢經查：
⒈原告在屬保安林地之系爭土地上有刈除草莖、毀損苗木之行 為，各該行為且該當於森林法第30條第1項所規定應經主管 機關核准或同意，否則不得在保安林為草皮採取或伐採、傷 害竹木之情形：
⑴本件原告自承係在前開時地僱人以人工背掛軟管式後背除 草機之方式刈除草莖地上部，核與卷附被告於103年12月8 日、104年1月13日先後至現場會勘所攝製之照片中，明顯 可見系爭土地上有大片草皮之草莖頹倒、枯黃等狀況相符 ，除堪認原告確有刈除草莖之行為外，由104年1月13日該 次會勘紀錄所附現場照片(見原處分卷113-114頁），該土 地上可散見部分苗木倒臥橫陳，加之原告前於101年1月17 日經被告查獲在系爭土地上約2,186平方公尺範圍內有砍 樹除草行為，經於101年3月16日以府工地字第1013031620 0、10130316201號號函對原告裁處罰鍰、限於101年5月31 日前完成造林補植後，原告確於101年5月10日完成造林補 植並會同被告所屬工務局大地工程處會勘確認無誤，有各 該函文、會勘紀錄暨斯時現場照片在卷供佐(見原處分卷 第127-144頁），足證迄原告於103年11月間僱人前往修整 前，系爭土地上當有存在前所補植之苗木，則參酌前述 104年1月13日會勘時所見苗木倒臥之情狀，而當日會勘亦 有派員到場之行政院農業委員會林務局就此節，復表示現 場並未見有諸如膠管套筒、竹竿標示等保護苗木之防護措 施，除草作業中有較高風險導致苗木遭砍除，有行政院農 業委員會林務局105年11月21日林政字第1051722919號函 在卷可參，是綜合系爭土地上既存在經補植達3年餘之苗 木，原告僱請他人進行除草作業時又無任何避免傷及苗木 之保護措施，尤其依原告自陳行為之動機，又係為去除土 地上過高障礙物以利土地測量作業之需，其刈除草莖之同 時，就同屬障礙物之苗木併予伐砍，確有可能，則前述照 片中倒陳之苗木係原告砍伐所造成，應較符事實，原告於 前開時間修整系爭土地時，有刈除草莖及砍伐苗木之行為 ，堪予認定。
⑵進而，原告砍伐苗木之行為，自屬於森林法第30條第1項 所規定伐採、傷害竹木之行為，而其刈除草莖地上部之行 為，細繹森林法第30條第1項規範之行為態樣既尚區別草 皮採取、採掘，後者應係就挖取植物根部而言，則關於前 者所謂之採取，在植物有部分經取用時即該當之，況且， 以前述規定予以限制之目的為達成同法第22條所規定涵養 水源、防止土石崩壞而言，刈除草莖地上部有危及草皮抓 住土壤功效之虞，是縱然原告除草作業之進行方式僅在刈 除草莖地上部、未予連根拔，仍屬於該規定所限制之草皮 採取行為，此亦經行政院農業委員會前開函文表示相同見 解在卷，亦即原告無論擬砍伐苗木或僅刈除草莖地上部， 事前均須經主管機關即被告之核准或同意，方得為之。 ⒉臺北市士林地政事務所承辦人員為辦理原告申請測量系爭土 地事宜，固有通知原告應清除測量範圍之土地上障礙物，但 原告因而為草皮採取、毀損苗木之行為，並無依法令而為之 問題，自無行政罰法第11條第1項不予處罰規定之適用，更 無是用信賴原則之問題：
⑴本件原告係於103年11月4日向臺北市士林地政事務所申請 系爭土地鑑界測量事宜，經承辦之測量人員於同年月14日 前往測量後，隨即於同年月18日以土測補字第Y00030號補 正通知書請原告排除現場障礙物以實施複丈，並註明係依 ，有臺北市士林地政事務所105年9月1日北市士地測字第0 0000000000號回函檢附之土地複丈申請書、補正通知書影 本等件附卷可稽(見本院卷第104-109頁），證人即承辦之 測量人員張志瑋亦結證稱：第1次到現場時，印象中土地 上有障礙物，但不確定為植被或林木，其因而依地籍測量 實施規則第212條規定，在現場口頭告知原告須清除障礙 物，亦有開立補正通知單，待原告清理後才完成測量，至 於清除障礙物時是否會涉及違反其他法令等，並非其辦理 之測量業務範圍，其亦不會加以研究，一般補正通知單只 依第212條規定記載應排除障礙物，實際排除方法約可區 分三種方式，第1種方式是申請人自己先清出相當範圍後 ，其等前往測量時如果認為清除範圍不夠，會在現場告知 申請人須再清除哪些部分，第2種方式是測量時當場依其 等指示由申請人直接排除障礙物，第3種方式是若未予清 除，因無法確實放出界址點，其等會告知是從障礙物往後 幾米作為界址點，本件原告是採用第1種方式，且到現場 後，亦無因清除範圍不夠而當場告知申請人進一步清除範 圍之情形等語（見本院卷第88-93頁），足徵原告主張係 因測量人員要求清除才除草等，尚符事實。
⑵然而，參諸證人張志瑋所指憑據之地籍測量實施規則第21 2條第2項僅規定：「依排定時間到場，發現有障礙物無法 實施測量，需申請人排除者，登記機關應依前項規定通知 補正。」，此僅足以說明臺北市士林地政事務所依該規定 得令原告負有排除測量障礙物之責任，原告為排除障礙物 以完成測量，仍可先依森林法第30條第1項規定取得被告 之核准或同意後，再綜合被告所核准或同意之內容與施測 之需要，整理系爭土地上之植被苗木，並非謂一旦原告負 有排除測量障礙物之責任，其即可無視森林法第30條第1 項須先經被告核准或同意之規定，此由證人張志瑋證述 本件並非當場指示原告如何清除，而是在一定期限內通知 原告自行先予清理後，待陳報清理完成後再前往測量之方 式，亦可明該排除障礙物之申請測量要件，絲毫無礙於原 告仍可依森林法第30條第1項規定先徵得被告之核准或同 意辦理，前述地籍測量實施規則第212條第2項之規定，既 無涉原告有何可解免經被告核准或同意方能修整草莖苗木 之規範內容，原告謂其係依法令而為，依行政罰法第11條 第1項應不予處罰云云，實屬無由。另臺北市士林地政事 務所承辦人員並未曾具體告知清理之範圍、方式等，更未 曾提及有何事項足使原告認知可毋庸適用森林法第30條第 1項規定辦理，原告謂有信賴原則之適用，亦屬無稽。 ⒊原告就上開行為應有漠視、輕忽而故意違反森林法第30條第 1項規定之情形，被告據以裁罰，並不違法：
⑴本件原告固係為辦理系爭土地鑑界測量之需要，方有本件 違章在系爭土地上刈除草莖苗木之行為，然而，臺北市士 林地政事務所承辦人員僅通知其應清除障礙物方得施測， 究竟清理何範圍、如何清理等，並未要求其當場立即為處 理，而係限期令原告自行辦理再通知前往施測，關於具體 如何實施清理及該土地上植被苗木之修整有無須遵守其他 法規之問題，本非職司測量事務之承辦人員所得知悉，甚 且，證人張志瑋復證稱：關於要求測量申請人排除障礙之 標準，因施測方法是用雷射測量距離，不論土地上有樹或 草，只須雷射光能通過障礙物即可，亦不要求須大範圍清 除，只要清除一定寬度讓雷射光可以到達需要距離就能施 測等語（見本院卷第91頁背面），可見系爭土地為測量所 需應如何清理及達何程度，悉由原告自行決定，原告對該 清理之進行應遵守如何之規定，自難解免其法定應盡之注 意義務。
⑵進而，關於原告所有之系爭土地業經編定為保安林地，其 上植被之修整等行為，尚須遵守森林法第30條第1項規定
先經被告核准或同意一節，由原告前於101年1月17日即曾 遭被告查獲在系爭土地上廣達約2,186平方公尺範圍內有 砍樹除草行為，卻事先未經被告核准或同意，被告因而依 森林法第30條第1項、第56條之1第1項第1款規定以101年3 月16日府工地字第10130316200、10130316201號號函，對 原告裁處罰鍰22萬5000元並限期完成造林補植，且該次經 被告所屬工務局大地工程處承辦人員前往會勘時，原告陳 稱因擬就系爭土地開發使用，須事先申請鑑界，又不瞭解 法律規定才會有砍樹草行為，有會勘紀錄表在卷供佐(見 原處分卷第146頁），顯然原告前於101年1月間同為申請 鑑界事宜，即有因違反森林法第30條第1項規定而遭裁罰 之情形，原告對系爭土地上植被之修整，即使係基於鑑界 所需，仍須依森林法第30條第1項規定辦理之相關規定， 實難諉為不知。
⑶雖然，本件係在其申請鑑界經臺北市士林地政事務所承辦 人員到場測量，卻因其上草莖苗木過高之障礙無法進行， 方經承辦人員通知其補正辦理，惟該機關與前處理其涉及 違反森林法裁罰處置之機關並不同，原告當能注意區辨， 尤其，前遭裁罰時其所述係為申請鑑界需要而違章之陳述 ，仍未能解免其遭裁罰之結果，其對地政事務所測量人員 通知其排除障礙物一事，與應盡之森林法第30條第1項所 規定須先經被告核准或同意屬二事，更應有相當能力查知 並予確認，然其並未向相關機關進一步詢問查究，即擅自 僱人刈除草莖、毀損苗木，實足證其明知所為有違反森林 法第30條第1項規定之可能，卻輕忽、漠視而任令自己構 成違章行為，其乃基於間接故意而為，洵堪認定，其辯稱 並無故意或過失，委不足採，被告據以裁罰，悉依森林法 第30條第1項、第56條之1第1項第1款而為，自不違法。 ⒋綜上，原告基於間接故意有違反森林法第30條第1項之行為 ，被告並依臺北市政府處理森林法事件統一裁罰基準第3點 項次7規定「違法森林法第30條第1項規定，其違規面積超過 500平方公尺，在1000平方公尺以下，依同法第56條之1第1 款規定，處12萬元。」之規定，以原告上開違章行為所造成 損害面積約為663平方公尺，故裁處罰鍰12萬元，關於該裁 量基準之適用，基於平等原則並無違法，衡酌原告違規之情 狀、造成損害之程度等，復難認違反比例原則，如前述， 本件又無行政罰法第11條第1項關於依法令之行為不予處罰 之事由存在，被告作成裁處罰鍰12萬元之決定，所為裁量尚 無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用 ，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，是原處分應屬合
法有據。
七、從而，原告主張各節，均無可採，已見前述，本件被告所為 原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍 執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及證據， 核與判決不生影響，爰不予一一論述，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
書記官 梁華卿