臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第102號
105 年11月2日辯論終結
原 告 柯朝明
被 告 桃園市政府
法定代理人 鄭文燦
訴訟代理人 劉作耘
江昭諄
上列當事人間因食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部
中華民國105 年6 月2 日衛部法字第1050005661號訴願決定，提
起行政訴訟，經本院言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件係原告因不服原處分機關所為新台幣（下同）40萬元以 下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院 ，並適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：
原告為販售其所生產之「火龍果」產品，於網際網路（網址 ：http ://goods .ruten .com .tw/item/show ，網頁下載 日期：民國104 年8 月3 日，下稱系爭網站）刊登「柯媽媽 果園有機火龍果」廣告述及「……火龍果的好處……1.排毒 解毒、保護胃壁。2.抗衰老、預防腦細胞變性、抑制癡呆症 發生。3.美白皮膚、養顏。4.減肥、降血糖、潤腸滑腸…… 預防大腸癌發生…」等詞句，因內容涉及誇張、易生誤解， 經宜蘭縣政府衛生局查獲並移送原告戶籍地之被告所屬衛生 局查證屬實，經被告以原告違反食品安全衛生管理法第28條 第1 項規定，依同法第45條第1 項規定，於105 年1 月21日 以府衛食藥字第1050015422號行政裁處書，處原告新臺幣（ 以下同）4 萬元罰鍰（即原處分）。原告不服，依法向衛生 福利部提起訴願，惟遭駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告主張略以：
㈠伊於露天拍賣網站協助父母銷售自家生產火龍果，貼文中雖 有述及關火龍果功效及人體之益處等語，惟均引用醫學百科 、奇摩知識網站搜尋而來，每個人都可上網查知，並非原告 誇大火龍果之營養價值。
㈡又人民財產權及言論自由權（包括商業言論），應受保障及 保護使人民有取得充份資訊及自我實現之機會，憲法第8 條 定有明文。雖食品與國民健康有重大關係，基於公共利益之
維護，應受較嚴格規範，惟本件被告認原告在露天拍賣用詞 提及火龍果功效，有排毒解毒，抗老化、美白等字句，認有 涉及誇張、易生誤解等情。然該火龍果係自土地生長，沒有 任何加工過食物，人人均可食用，而原告廣告所述，功效及 營養價值，乃火龍果本身特殊成份，且是根據醫學百科等文 獻資料以科學佐證加以論述，並非原告憑空杜撰，應屬原告 商業言論自由範圍。
㈢在網路、媒體、及科學進步之當今，對於各類食物之功效， 均有詳細研究及報導介紹，如蕃茄中茄紅素對延緩老化，對 肝臟有明顯助益，茶葉中兒茶素具抗氧化及蔬菜成分對身体 健康有那些助益等，不止是言論自由，更是公益形成及真理 之發現，因此原告廣告內容僅是言論自由範圍，何罪之有。 又當今社會網路普及人民知識水準提高，不致於看了原告產 品廣告或宣傳即生誤認，對於火龍果療效仍有判斷之智慧。 是被告如認原告貼文有誇大情事，應先以勸導方式糾正取代 開罰，如原告再有違規情事始加以處罰。綜上所述，本件被 告原處分對原告科處罰鍰，無疑違反憲法言論自由保障原則 ，及侵犯原告財產權，與古代文字獄有何差別，是原處分顯 非妥當，應予撤銷。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；訴 訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
㈠宜蘭縣政府衛生局104 年8 月3 日於系爭網站查獲原告於刊 登「柯媽媽果園有機火龍果」產品廣告內容述及：「火龍果 的好處……：1.排毒解毒、保護胃壁；2 、抗衰老、預防腦 細胞變性，抑制癡呆症發生；3 、美白皮膚、養顏；4 、減 肥、降血糖、潤腸滑腸、預防大腸、預防大腸癌發生等…… 」等詞句，涉及誇大、不實，易生誤解之詞句，復經被告所 屬衛生局105 年1 月12日約談原告，據其自陳：「……本案 之療效是刊登人搜索後，整理網路上營養師及醫學報導所記 載之火龍果功效，非刊登人本身誇大其療效……，並無從中 獲取任何利益，而自刊登日起到下架，並無售出，……」等 語，業已坦承在案，核有違反食品安全衛生管理法第28條第 1 項之規定，爰依同法第45條第1 項規定處4 萬元最低罰鍰 ，於法並無不合。
㈡原告雖主張：「……雖食品及藥物與國民健康有重大關係， 基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範，……惟就原告於 露天拍賣所販售之火龍果，仍自土地生長，沒有任何加工過 之食物，而其在廣告所述其功效以及營養價值，乃是食物本 身之特殊成分，其是根據醫學百科等文獻資料，以科學佐證 來加以論述，並非原告憑空杜撰而來，其應屬原告商業言論
自由範圍內。……」等語。惟為防止廠商利用消費大眾想改 變身體外觀，促進身體健康之心理需求，為推銷產品，而誇 大不實宣傳食品之效能，導致民眾誤認食品有改善、減緩、 治療疾病之用途，衛生署於101 年9 月28日署授食字第0000 0000000 號令發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生 誤解或醫療效能之認定基準」（以下簡稱系爭認定基準）， 改制後衛生福利部則於103 年1 月7 日部授食字第00000000 00號令修政發布系爭認定基準。原告之系爭產品廣告使用「 ……1.排毒解毒、保護胃壁；2 、抗衰老、預防腦細胞變性 ，抑制癡呆症發生；3 、美白皮膚、養顏；4 、減肥、降血 糖、潤腸滑腸、預防大腸、預防大腸癌發生等……」等詞句 ，確有讓閱聽者產生使用該產品則可預防疾病、改善生理機 能，進而購買之慾望，是被告整體合併觀察，認定原告涉有 誇張或易生誤解用語之客觀違法情事；且於105 年1 月12日 約談原告，經其坦承不諱，爰依食品安全衛生管理法第28條 第1 項、第45條第1 項規定科處罰鍰，尚無不合。 ㈢又言論自由為人民之基本權利，惟為兼顧對公共利益之保護 ，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。參 酌臺灣桃園地方法院行政訴訟104 年簡字第21號判決意旨略 為：「原告系爭產品透過外包裝袋上之廣告說明方式，欲達 招徠銷售目的，當屬為獲得財產而從事之經濟活動，惟其同 時亦具有商業上意見表達之性質，。……。惟食品廣告之商 業言論因與食品安全及國民健康有重大關係，基於公共利益 之維護，自應受較嚴格之規範，然食品廣告之內容亦為提供 商品客觀資訊之方式，有助於消費大眾之合理經濟抉擇…… （大法官釋字第414 號、第577 號解釋理由書參照）；再觀 諸大法官會議第414 號解釋亦認定「藥物廣告係為獲得財產 而從事之經濟活動，涉及財產權之保障，並具商業上意見表 達之性質，惟因與國民健康有重大關係，基於公共利益之維 護，應受較嚴格之規範」，且釋字第517 號解釋就菸品之包 裝亦採此種認定，則本件食品廣告基於公共利益之維護，自 應受較嚴格之規範。
㈣本件原告既欲於拍賣網站上刊登食品（火龍果）廣告，本應 負有時時注意相關食品法規，並確認其廣告內容是否合法之 守法義務。今原告所使用上開廣告詞句，經被告就系爭產品 廣告係本於整體合併觀察，認定該廣告內容易引起消費者有 使用該產品獲得預防上述疾病及改善生理狀態等整體印象及 效果，進而引起購買慾望，因而認定該廣告之說明用語涉及 誇大、不實、易生誤解，並依食品衛生管理法第28條第1 項 、第45條第1 項規定裁罰，即有所本。
㈤綜上，本件原告之訴，顯無理由，請予駁回，以維法紀。並 答辯聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。五、本院判斷
㈠按「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公 告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不 得有不實、誇張或易生誤解之情形」，「違反第28條第1 項 或中央主管機關依第28條第3 項所定辦法者，處4 萬元以上 4 百萬元以下罰鍰。……」，食品安全衛生管理法第28條第 1 項、第45條第1 項定有明文。又食品安全衛生管理法所規 範者為一般供人飲食之食品，如依其傳達消費者訊息之整體 表現得僅食用該食品即可達到改善生理機能之效果，顯已混 淆其為食品之概念，而有誤導消費者之虞，自非法所允許。 惟所謂「誇張或易生誤解」，係屬不確定法律概念，食品安 全衛生管理法之中央主管機關（即衛生福利部）為避免各級 衛生機關於相同事件為不同之處理而產生不公平之結果，乃 訂定系爭認定基準作為各級衛生機關一體遵循之依據，並於 系爭認定基準第3 點第2 款明列食品廣告使用詞句涉及生理 功能者，應認定為涉及誇張或易生誤解。再者，衛生福利部 於103 年1 月7 日以衛生福利部授食字第1021250977號令修 正發佈系爭認定基準，其第1 、3 點規定：「一、衛生福利 部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品衛生管 理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或 宣稱醫療效能，特制訂本基準。……三、涉及誇張、易生誤 解或醫療效能之認定基準如下：㈠使用下列詞句者，應認定 為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾 病或特定生理情形：例句：……降血壓。改善血濁。清血。 ……。2.宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句： 解肝毒。降肝脂」。另衛生褔利部（改制前行政院衛生署） 95年4 月12日衛署食字第0950014498號函亦略以：「依據消 費者保護法施行細則第23條規定：『廣告』指利用電視、廣 播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳播、海報、招牌、牌坊 、電話傳真、電子視訊、電子語音、電腦或其他方法，可使 不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。因此，透過各種媒體 管道( 包含網際網路之連結) ，可使不特定多數人知悉其宣 傳內容，進而達到招徠商業利益之效果，即構成廣告行為。 若廣告內容有涉及違反食品衛生相關法令之規定者，即屬違 法」；且衛生署98年10月27日衛署食字第0980031595號函略 以：「…食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認 定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述 、產品品名、圖像、圖案及符號等作綜合研判。…產品宣傳
內容如能達到對大眾宣傳之效果，即構成廣告行為…只要內 容涉及違規，即屬違規廣告行為」，合先敘明。 ㈡經查，原告於系爭網站上，刊登其水果產品即火龍果有「… …火龍果的好處……1.排毒解毒、保護胃壁。2.抗衰老、預 防腦細胞變性、抑制癡呆症發生。3.美白皮膚、養顏。4.減 肥、降血糖、潤腸滑腸……預防大腸癌發生…」等詞句（見 本院卷第40頁），嗣遭宜蘭縣政府衛生局查獲乙節，為原告 所不爭執，並有網頁販賣及廣告資料及宜蘭縣政府104 年12 月18日衛食藥字第1040034423號在卷可查（見本院卷第36頁 、39至40頁），堪信屬實。
㈢細繹原告上開廣告用語，依上揭103 年1 月7 日衛生福利部 授食字第1021250977號令修正系爭認定基準第1 點、第3 點 檢視，其內容宣稱可達特定之生理功能或效果（如解毒、排 毒、保護胃壁、預防腦細胞病變、抑制痴呆病發生、降血壓 、潤腸、滑腸、預防大腸癌發生等用語），確實易使民眾誤 認僅食用該水果產品即可達到改善生理機能效果；而被告於 本院辯論期日亦指明：「食品本來就含有它的營養素，但是 否有達到原告所述之醫療效能有疑義，因原告之廣告內容是 一個商業的廣告，有連結到原告的產品，因食品與國民健康 有重大關係，基於重大利益必須受較嚴格之規範，且我們認 為火龍果也有他的副作用火龍果含有葡萄糖，原告提到有降 血糖之功能，但食用過量會造成血糖上昇，原告之聲稱已涉 及醫療效能……」等語（見本院105 年11月2 日言詞辯論筆 錄），足見原告僅宣揚食用火龍果醫療效能及好處，但就若 食用火龍果過多，亦有其副作用乙節，則隱而未予說明，此 已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念；另按食品廣告是否涉 及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳達消費者 訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案 及符號等作綜合研判，縱引述政府出版品、政府網站、典籍 或研究報導等內容，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告， 只要內容涉及違規，即屬違規廣告行為；是依系爭認基準之 規定及參酌前揭改制前衛生署95年4 月12日衛署食字第0000 000000號、98年10月27日衛署食字第0980031595號等函令意 旨，系爭廣告所使用之字句涉及生理功能等功效，確有誇大 之情形，核屬違反食品安全衛生管理法第28條第1 項之規定 無訛，原告縱非故意，亦難認非無應注意、能注意而不注意 之過失情節，被告據以認定違反食品安全衛生管理法並予裁 罰，並無不當。至原告雖辯稱並無誇大、使人誤解功用云云 ，與事實不符，不足採信。
㈣至於，原告雖主張原處分違反憲法保護言論自由云云。惟為
兼顧公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方 式為合理之限制。審酌原告就其火龍果產品透過網路上之廣 告說明方式，欲達招徠銷售目的，當屬為獲得財產而從事之 經濟活動，惟其同時亦具有商業上意見表達之性質，雖應受 憲法第15條財產權，及第11條言論自由之保障，惟食品廣告 之商業言論因與食品安全及國民健康有重大關係，基於公共 利益之維護，自應受較嚴格之規範，然食品廣告之內容亦為 提供商品客觀資訊之方式，有助於消費大眾之合理經濟抉擇 ，……（見大法官釋字第414 號、第577 號解釋理由書意旨 參照）；再觀諸大法官會議第414 號解釋係認定「藥物廣告 係為獲得財產而從事之經濟活動，涉及財產權之保障，並具 商業上意見表達之性質，惟因與國民健康有重大關係，基於 公共利益之維護，應受較嚴格之規範」；而大法官釋字第 517 號解釋就菸品之包裝亦採此種認定，則本件食品廣告與 國民健康既有重大關係，基於公共利益之維護，自應受較嚴 格之規範。基上可知，實務見解肯認食品廣告應受較嚴格之 規範，則其應從整體廣告描述之方式及影響消費者購買決定 及對於不實廣告可能影響消費者之效果加以綜合論斷。且憲 法第157 條亦明文「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生 保健事業及公醫制度」；又為管理食品衛生安全及品質，維 護國民健康，並制定食品安全衛生管理法，並針對有侵害社 會大眾身體健康權益及消費者權益之食品標示、宣傳或廣告 ，科以相應行政處分，以達法規範目的，依同法第28條第1 項：「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關 公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告， 不得有不實、誇張或易生誤解之情形」，原告既欲於拍賣網 站上刊登食品（火龍果）廣告，本應負有時時注意相關食品 法規，並確認其廣告內容是否合法之守法義務。系爭認定基 準明載：「三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準 如下: ( 二) 使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能， 但涉及誇張或易生誤解: 1.涉及生理功能者: 例句：……排 毒素。3.涉及改變身體外觀者: 例句：減肥。……延遲衰老 。防止老化。……美白」等語，而觀諸原告所使用上開廣告 詞句，經被告就該廣告本於整體合併觀察，認定該廣告內容 易引起消費者有使用該產品獲得預防上述疾病及改善生理狀 態等整體印象及效果，進而引起購買慾望，因而認定該廣告 之說明用語涉及誇大、易生誤解，與食品衛生管理法第28條 之立法意旨無違，原告主張本件違反憲法保障言論自由云云 ，顯屬誤會，委無可取。
㈤末按，行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違
反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政 法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，此項規 定在於裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。本件被告 就原告違法情節及程度暨應受責難程度及所生影響等因素衡 平考量，基於維護公共利益之重要性，以原處分科處原告法 定最低額度罰鍰4 萬元，業已考量行政罰法第18條規定，並 無裁量濫用情形，亦無違比例原則，洵屬適法允當。六、綜據上述，原告所訴委無足採，被告以原告違反行為時食品 衛生管理法第28條第1 項規定，依同法第45條第1 項規定， 處原告最低額度罰鍰4 萬元，徵諸前揭規定，於法並無不合 ，訴願決定予以維持，並無不當。原告訴請撤銷，為無理由 ，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後， 核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 張金柱
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。中 華 民 國 105 年 12 月 19 日
書記官 張育慈