臺北高等行政法院裁定
105年度停字第119號
聲 請 人 凱擘股份有限公司
代 表 人 吳國章（董事長）
訴訟代理人 范瑞華律師
謝祥揚律師
黃合文律師
相 對 人 公平交易委員會
代 表 人 吳秀明（主任委員）
上列當事人間公平交易法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，
本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於 回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或 訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不 在此限。」行政訴訟法第116 條第3 項定有明文。是原處分 或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害 且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否 則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所 謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急 迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；所謂 「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以 金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困 難之程度等情而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非 屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院民國91年度裁 字第344 號、92年度裁字第864 、1332號、99年度裁字第10 52號裁定參照）。又起訴前聲請停止執行，並未有「原行政 處分合法性顯有疑義」之要件，行政法院僅須就原處分之執 行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公 益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法 性是否顯有疑義，加以審查（最高行政法院102 年度裁字第 1270號裁定參照）。
二、本件聲請意旨略以：㈠原處分適法性顯有疑義，不得任由相 對人逕為執行：⒈依最高行政法院101 年度裁字第2041號裁 定、103 年度裁字第1479號裁定、104 年度裁字第1967號裁 定見解可知，行政法院於審酌聲請停止原處分執行之保全程
序時，仍應考量聲請人本案請求勝訴之蓋然性。行政法院如 認原處分適法性確實顯有疑問時，即應降低聲請人就聲請停 止執行其餘法定要件之釋明程度。於本件情形，原處分關於 「限期改正」之處分，其明確性顯有疑問，如任由相對人執 行該「限期改正」之裁處，將對聲請人造成無可回復之損害 ，甚且將致聲請人負責人或相關人員遭受刑事追訴之危險。 依前述最高行政法院見解，法院實應考量本件原處分適法性 之疑問，並准予停止原處分之執行。⒉本案所涉聲請人與系 爭4 家系統經營者間之授權條件，直接攸關頻道業者之權益 ，然而相對人卻未曾通知相關頻道商表示意見，即作成本件 裁處，程序上顯有瑕疵，亦足見其並未正確體察有線電視市 場全貌，認事用法顯有違失。⒊原處分主文第2 項即限期改 正部分，其對於聲請人課與之作為義務，於「內容」、「範 圍」而言，均未臻明確，無法得知具體意涵，其內容有失明 確，原處分合法性顯有疑義。⒋原處分命聲請人應於1 個月 內「改正」原處分主文第1 項所列之「違法行為」，究竟係 指「提出改正方案」即足，抑或者應「完成」改正方案除未 臻明確之外，且有線電視頻道授權談判涉及多端，聲請人除 需與系爭四家系統經營者進行授權協商外，同時需與渠等相 同區域之其他既有系統經營者間進行協商，原處分命聲請人 應於「1 個月內」完成改正，現實上顯無期待可能性。此外 ，聲請人與系爭4 家系統經營者之授權協商，最終仍應取得 頻道商之同意，實非聲請人單方之努力所得完成。又原處分 「限期改正」課與聲請人之作為義務，實際上繫諸於交易第 三人之主觀決定，更難期待聲請人能如期履行。⒌相對人認 聲請人有違反公平法之情事，係以聲請人與全國數位等系爭 4 家系統經營業者就105 年度頻道授權之交易條件，相較於 聲請人與其他既有系統經營者之授權契約，並未訂有「以行 政戶數之15% 作為MG」之交易條件，而係以實際收視戶數加 上折數後作為計算依據，兩者交易條件有差別待遇，且該差 別待遇亦無正當理由，因而作成原處分，並命聲請人改正上 開差別待遇行為。然依據聲請人105 年度之代理頻道節目銷 售辦法第三、（四）項之規定，可知無論是新進或既有系統 經營者，授權費用之計算皆以經營者地區行政區域戶數之 15% 為最低基本戶數計算基準。換言之，既有系統業者之授 權金額亦至少以行政戶數15% 為基準之起算，此與新進業者 即系爭4 家系統經營者所適用之授權條件間相較，並無任何 差別待遇可言。且銷售辦法第三、（四）項即已明確載明： 計價戶數基礎所乘上之優惠折扣率：將視簽約商業條件之合 理事由（如：財務信用風險、廣告插播、合作期間等等）給
予適度之折扣、同辦法第三、（五）項亦規定：本銷售辦法 為雙方洽商頻道授權契約之基礎，最終授權條件仍以實際簽 署之契約為準，可知上開銷售辦法之規定，除行政戶數15% 為最低基礎價格之外，後續如何計算授權金額，仍有考量其 他市場因素而給予折扣。迺相對人全然忽視上開情形，逕認 定聲請人戶數計算有差別待遇云云，並非事實。另原處分認 為既有系統經營者享有較為優惠之授權條件，系爭4 四家系 統經營者未享有相同優惠，即為差別待遇。惟既有業者之所 以取得較為優惠之授權條件，與其長期以來之投入等因素有 關。既有業者能提供符合MG制度要求（甚至高於MG要求）之 最低保障，新進系統經營者因無法提供穩定之普及率與定頻 率，議價空間必然較小。惟如新進業者逐步增加其收視戶量 ，進而能提供固定之普及率與定頻率，其自能取得議價優勢 ，此為一般大眾對商業經營競爭之通常理解，亦為市場競爭 之法則。遑論，聲請人為遵守與頻道商間普及率及定頻率之 契約義務，與既有系統經營者未必具有拉高授權金之議價能 力，詎原處分卻直接以現有授權金額差異回推，未考量雙方 （既有／新進業者）決定價格力量之不同，直接認定聲請人 有為不合理之差別待遇，顯與事實不符，合法性顯有疑義。 ⒍相對人前曾於103年間，調查聲請人以區域行政戶數之15% 作為「最低收視戶數基準」（MG）計算授權費用，與新進系 統經營者簽訂授權契約是否構成差別待遇，最終作成「聲請 人並無違反公平法」之結論。聲請人因此認知104年度之授 權交易條件並無違反公平法，進而將104年度之授權條件沿 用於105年度。殊料，相對人卻以原處分認定聲請人105年度 之交易條件為違法。相對人就相同授權條件卻持不同立場， 前後反覆，致聲請人無所適從。若依原處分所命需調整105 年度與新進系統經營者簽訂之授權契約，則聲請人與頻道商 業者、系統經營業者各自之間之交易關係，勢必需重新議定 。然此實非原處分所限之「1個月內」所得完成。原處分限 期改正之裁處，顯無期待可能性，確非適法，應停止執行。 ㈡如任相對人執行原處分限期改正部分，勢將對聲請人、聲 請人負責人及相關人員造成難以回復之重大損害，且有急迫 情形：本件原處分限期改正之裁處，其課與聲請人之作為義 務，於「內容」、「範圍」而言，均欠缺明確性。此外，聲 請人之「改正」涉及與第三人間之商業授權，實非聲請人單 憑一己之努力所得完成，相對人以原處分課與聲請人之作為 義務，實際上繫諸第三人主觀上之決定。從而，若任由相對 人逕行執行原處分關於「限期改正」之裁處，一旦相對人認 定聲請人改正內容不如其預期，聲請人即有再次受到相對人
處以高額罰鍰，甚至遭受刑事追訴之危險。就後者而言，縱 謂刑事程序需經檢察官依法偵查、起訴，並需經法院審理， 惟一旦檢察官啟動其刑事偵查程序，其偵查作為將立即對聲 請人之商譽、信用即名譽等發生重大影響，更可能致使頻道 供應商不願意再授予代理權，可能產生之損害實無從估計， 更不可能再予回復，原處分之執行，將對聲請人造成難以回 復之損害，且原處分限期1個月內必須改正，更有急迫情事 。此外，原處分關於「限期改正」之範圍既不明確，亦將連 帶導致聲請人無從具體計算其因原處分逕為執行而受損害之 範圍，自有損害難以計算或計算困難之情形，依最高行政法 院101年度裁字第2041號裁定意旨，亦有保全之必要性。且 本件如經准予停止執行，對公益影響亦屬有限。為此聲請停 止原處分主文第2項關於命聲請人「應於1個月內改正違法行 為」之執行等語。
三、經查：
㈠本件相對人認定聲請人就所代理頻道105年度之授權，分別 對於全國數位有線電視股份有限公司(下稱全國數位公司) 、大豐有線電視股份有限公司(下稱大豐公司)、新高雄電視 股份有限公司(下稱新高雄公司)及數位天空服務股份有限公 司(下稱數位天空公司)等有線電視系統經營者，與渠等之競 爭者給予不同之交易條件，為無正當理由之差別待遇，且有 限制競爭之虞，違反公平交易法第20條第2款規定，並以原 處分主文第2項，命聲請人應於原處分送達之次日起1個月內 限期改正前述行為，併以原處分主文第3項，處聲請人新臺 幣4100萬元之罰鍰。聲請人係僅就主文第2項命聲請人「應 於1個月內改正違法行為」部分聲請停止執行，先予敘明。 ㈡本件聲請人聲請停止原處分之執行，無非係以若任由相對人 逕行執行原處分關於「限期改正」之裁處，一旦相對人認定 聲請人改正內容不如其預期，聲請人即有再次受到相對人處 以高額罰鍰，甚至遭受刑事追訴之危險，而一旦檢察官啟動 其刑事偵查程序，其偵查作為將立即對聲請人之商譽、信用 即名譽等發生重大影響，更可能致使頻道供應商不願意再授 予代理權，可能產生之損害實無從估計，將對聲請人造成難 以回復之損害云云。
㈢惟查：
1.判斷原處分之執行是否將發生難於回復之損害，係指如原處 分一旦「不停止執行」，則將來原處分若因違法被撤銷，受 處分人因原處分之「執行」所受損害難於回復而言。並非指 ：受處分人不依原處分之指示為「限期改正」行為，處分機 關因而「依法」進一步為裁處或移送檢察官追訴受處分人刑
責，受處分人因而所受之損害。
2.以本件而言，相對人係認定聲請人無正當理由，對於全國數 位公司、大豐公司、新高雄公司及數位天空公司，與渠等之 競爭者給予不同交易條件之差別待遇，違反公平交易法第20 條第2款規定，而於主文第2項命聲請人應於1個月內限期改 正該違法行為，是本件原處分之「執行」，即係「改正違法 行為」，亦即聲請人對於全國數位公司、大豐公司、新高雄 公司及數位天空公司等有線電視系統經營者之交易條件，須 調整與渠等之競爭者相同，如不相同者，亦應有正當理由。 至於「交易條件調整為相同」之方式，一者或將全國數位公 司、大豐公司、新高雄公司及數位天空公司等4家公司之「 費率降低」，至與渠等之其他競爭者相同；抑或將其他競爭 者之「費率調高」，至與4家公司之費率相同。惟不論何者 ，均屬費率之高低及金錢數額之多寡，以本件交易性質而言 ，縱將來原處分被撤銷，受處分人因原處分之「執行」所受 之損害，在一般社會通念上，亦非達到回復困難之程度。則 聲請人聲請停止執行原處分，即與首揭停止執行之要件不符 。
3.至聲請人主張原處分若不停止執行，一旦相對人認定聲請人 改正內容不如其預期，聲請人即有再次受到相對人處以高額 罰鍰，甚至遭受刑事追訴之危險，檢察官之偵查將立即對聲 請人之商譽、信用即名譽等發生重大影響，可能產生之損害 無從估計，更不可能再予回復云云，要非屬「原處分執行」 所生之損害，而係聲請人未遵照原處分命令所生之損害。聲 請人主張其損害難於回復，要屬誤解。
㈣至聲請人另稱：「限期改正」涉及與頻道商業者、系統經營 業者各自之間之交易關係，勢必需重新議定，實非「1個月 內」所得完成，原處分限期改正之裁處，顯無期待可能性云 云。惟查：
⑴就此部分相對人業已具狀陳明略以：
①聲請人所能採取之改正措施相當多元，例如：將104年起開 播之系統經營者之收費方式比照既有經營區之原系統經營者 收費方式辦理，抑或將既有經營區之原系統經營者之收費方 式比照104年起開播之系統經營者收費方式辦理，甚或另規 劃新收費方式，並一體適用於具有競爭關係之既有經營區之 原系統經營者與104年起開播之系統經營者等，只要該等方 式不構成無正當理由之差別待遇，均為法之所許。至於聲請 人最終究竟採取哪一種改正措施，則屬聲請人之營運自由， 聲請人本得依自身之經營策略及成本考量等，而自行選擇最 可行之改正措施。
②原處分主文第2項之限期改正係要求聲請人應於期限內提出 改正之交易條件，而非要求聲請人需於1個月內與既有經營 區之原系統經營者或104年起開播之系統經營者締約完成。 聲請人既對於各種「簽約戶數計價基準」方案早有預見及因 應，自足以於原處分送達之次日起1個月內擬定改正方案， 並據以向各交易相對人提出，惟原處分自送達迄今猶未見聲 請人提出任何改正方案，顯見聲請人非不能改正、而係無意 為之等語。
⑵是依相對人陳述意旨，所謂「1個月內改正違法行為」，並非 要求聲請人完成締約，而係要求聲請人1個月內應有擬定改正 方案向各交易相對人提出之改正行為。核無期限過短之問題 。何況期限是否過短，乃屬原處分是否適法問題，亦非本件 停止執行所須審酌(詳後述)
㈤聲請人復稱：原處分欠缺明確性，適法性顯有疑義，不得任 由相對人逕為執行云云。惟本院認本件聲請停止執行程序應 僅就行政訴訟法第116條第3項之法定要件進行審查，至原處 分是否有合法性疑義或顯無理由，尚非本件所應審酌，茲說 明如下：
⑴依公平交易法第48條規定，對於公平交易委員會依本法規定 所為之處分不服者，直接適用行政訴訟法程序。是本案部分 已無須踐行訴願程序，本件亦無訴願法第93條之適用。聲請 人係於起訴前提起停止執行之聲請，自應直接適用行政訴訟 法第116條第3項規定。
⑵就條文文義而言，因行政訴訟法第116條第1項已明確揭櫫我 國對行政處分之執行力係採行政訴訟不停止執行之立法制度 ，僅於符合同條第2項或第3項之法定要件時，始例外允許受 處分人得向法院聲請停止執行。是以，行政訴訟法第116條 第3項既屬例外規定，解釋適用上本應格外謹慎，而條文內 容又僅規範「執行將發生難以回復之損害」、「有急迫情事 」及「停止執行對於公益無重大影響」，則於法無明文，又 無其他特殊重要之考量下，自無額外增加其他判斷因素之必 要。
⑶就行政訴訟法第116條第3項之立法目的以觀，聲請停止執行 本屬對於受處分人之暫時權利保護措施，目的在迅速對於受 處分人之權利提供即時、有效之保護，避免因行政爭訟階段 曠日費時而造成難於回復之損害，故於是否符合聲請停止執 行要件之審查上，亦應以能即時判斷者為限。原處分是否具 合法性疑義或於法律上顯無理由等情，事涉原處分機關之認 定事實、適用法律及證據援引等方面是否均有所本而足資採 信，所涉及之爭點往往極多，需透過行政訴訟程序之進行逐
一審酌、釐清，顯非短期內所能即時判斷者。此觀訴願法第 93條第2項、行政訴訟法第116條第2項及同條第3項規定雖同 屬對於受處分人之暫時權利保護措施，但因前兩者聲請停止 執行時，原處分亦已進入訴願或行政訴訟階段，本已就原處 分之實體內容進行實質審查，故於聲請停止執行程序亦明定 就原處分是否具合法性疑義或顯無理由併予審酌；而後者因 係訴訟繫屬前之程序，原處分有無理由尚屬不明，故僅就執 行是否將發生難以回復之損害等要件進行審酌，而不及於原 處分之實體內容，可見一斑。是以，行政訴訟法第116條第3 項之立法目的既係一暫時權利保護措施，目的在透過快速之 審查程序提供受處分人即時、有效之保護，自不宜就原處分 之實體內容進行實質審查，而應將此部分留待行政訴訟程序 再為究明。(參最高行政法院103年度裁字第311號裁定，及 高等行政法院89年度第1次法律座談會第10號決議) ⑷是以，聲請人指稱原處分之適法性顯有疑義云云，要不影響 本件之判斷。
㈥綜上，聲請人聲請停止執行原處分，核與首揭停止執行之要 件不符，不應准許。
四、依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定 如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 19 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 陳金圍
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 105 年 12 月 19 日 書記官 劉道文
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