最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1707號
抗 告 人 財團法人基督教臺灣信義會
代 表 人 吳英賓
訴訟代理人 楊傳珍 律師
上列抗告人因與相對人新北市政府捷運工程局等間都市計畫事件
，對於中華民國105年8月4日臺北高等行政法院105年度訴字第70
6號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁 定。
二、本件原裁定以：抗告人所有新北市○○區○○段266-1、268 、527、528、531、536、537地號等7筆土地（下稱系爭土地 ），經新北市政府辦理捷運三鶯線都市計畫變更有關「變更 土城（頂埔地區）都市計畫（配合捷運三鶯線建設計畫）（ 部分住宅區為捷運系統用地）」案及「擬定土城（頂埔地區 ）都市計畫（配合捷運三鶯線建設計畫）細部計畫」案（以 下合稱系爭都市計畫案），並自民國104年8月14日起辦理公 開展覽30天。抗告人於104年8月25日、9月8日、9月30日陳 情反對協議價購系爭土地及地上物事宜，經相對人新北市政 府城鄉發展局（下稱城鄉局）分別於104年9月1日、9月15日 及10月6日函復抗告人，有關陳情建議事項將依都市計畫法 第19條規定，錄案納入系爭都市計畫案公民或團體陳情意見 ，供都市計畫委員會參考審議，並以104年11月23日新北城 審字第1042256612號函請抗告人出席同年月30日新北市都市 計畫委員會專案小組研商會陳述意見。嗣抗告人再委託聯晟 法律事務所以104年11月29日（2015）聯法字第0000000號函 提具意見，陳請廢止三鶯線LB02車站「捷二出口」用地開發 計畫（原裁定載為抗告人以上開函申請廢止三鶯線LB02車站 「捷二出口」用地開發計畫），經相對人新北市政府捷運工 程局（改制前為新北市政府捷運工程處，下稱捷運工程局） 104年12月14日新北捷開字第1043472863號函（下稱系爭函 文一）復以：「說明：……㈢旨揭出入口用地原屬都市計畫 住宅區，考量地主權益及土地有效利用，爰採土地開發方式 辦理用地取得……。三、另本案目前正在進行都市計畫變更 ，相關行政程序及民眾參與部分，均依都市計畫法規定辦理 ，而本處刻正研析本案土地開發建築配置方案，將與抗告人
及地主持續溝通……。」另相對人城鄉局則以104年12月8日 新北城審字第1042327397號函（下稱系爭函文二，與系爭函 文一以下合稱系爭函文）復略以：「說明：……三、有關貴 事務所本次陳情提供資料，本局納入前開陳情案內，併供都 市計畫委員會參考審議……。」抗告人不服系爭函文，提起 訴願，均遭決定不受理，遂提起行政訴訟，求為判決撤銷訴 願決定及原處分（即系爭函文）。惟系爭函文核屬事實之說 明，且系爭都市計畫完成後，仍需報請內政部審議、核定， 始生拘束人民權利義務之法效，故系爭函文並非行政處分， 抗告人對非行政處分提起撤銷訴訟，其訴不合法，又抗告人 請求「廢止三鶯線LB02車站捷二出口用地開發計畫」部分， 應以內政部為被告，抗告人逕認系爭函文屬行政處分並認城 鄉局及捷運工程局（原裁定誤載為新北市政府）為適格被告 ，其起訴亦不合法，而裁定駁回抗告人在原審之訴。三、抗告意旨略謂：㈠抗告人依法向相對人提出申請案件，既經 系爭函文否准而提起訴願，並經訴願程序實質審查，當無要 求抗告人對於否准處分須俟最終內政部行政處分作成後，再 以內政部為訴願相對人、行政訴訟被告之必要，原裁定認抗 告人之訴不合法，容有未適用行政訴訟法第5條第1項、第2 項或適用不當之違法。㈡系爭都市計畫已明示其法律依據為 都市計畫法第27條第1項第4款，為個案之變更，應屬行政處 分，原裁定逕認系爭都市計畫屬法規之通盤檢討，依司法院 釋字第156號解釋意旨，自有適用法規不當之違法。況相對 人以系爭函文表示系爭土地已納入系爭都市計畫案，且具體 以協議價購系爭土地及地上物為執行方案，並經合法送達抗 告人，顯已對外發生法之效力，應為行政處分或構成多階段 行政處分，原裁定認非屬行政處分，適用法規顯有不當，且 未令抗告人就其性質為辯論，復未就抗告人撤銷系爭函文之 聲明予以論斷，亦有違反行政訴訟法第125條第2項及受請求 事項未予裁判之違法。㈢相對人於系爭都市計畫案發布後， 僅提出協議價購方案，別無納入其他考量方案，難謂已具體 落實系爭都市計畫案應進行之程序，尤以相對人作成系爭函 文時，對於變更系爭都市計畫案欲達成之公益及未變更之利 益有無衡量、有無綜合權衡判斷開發之必要性及民眾權益保 障等事項，具有公益性、必要性並符合比例原則等情均未說 明。爰提起本件抗告，求為廢棄原裁定。
四、本院查：
㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定 駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正： ……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第
107條第1項第10款定有明文。又同法第4條第1項規定：「人 民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法 律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……得向行 政法院提起撤銷訴訟。」準此可知，撤銷訴訟之合法提起， 須以行政處分存在為前提，否則其起訴即屬不備要件，應予 駁回。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體 事件所為之決定或其他公權力措施，對外直接發生法律效果 之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3 條第1項規定自明。次按，都市計畫法之主管機關在中央為 內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）（局）為縣（ 市）（局）政府，為都市計畫法第4條所明定；另依同法第1 3條、第18條、第19條、第20條、第21條規定，直轄市政府 擬定都市計畫主要計畫後，應辦理公開展覽30天及舉行說明 會，任何公民或團體均得於公開展覽期間，以書面向該直轄 市政府提出意見，送由其都市計畫委員會參考審議，連同審 議結果及主要計畫一併報請內政部核定後，再由直轄市政府 將主要計畫書（圖）發布實施。又細部計畫擬定後，除依第 14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬 定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市 ）政府核定實施；細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布 實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規 定辦理，同法第23條第1項、第5項亦有明定。 ㈡經查，本件依抗告人行政訴訟起訴狀所載訴之聲明「訴願決 定及原處分均撤銷」及其事實理由記載「……系爭土地由原 劃設為『住宅區』，經系爭細部計畫變更為『捷運三鶯線都 市計畫LB02車站捷二出口』之公共設施用地，自屬都市計畫 之個別變更，揆諸司法院釋字第156號解釋意旨等，應為行 政處分……對於抗告人之財產權加以限制並增加負擔，自不 可謂抗告人之權益未受限制使用之不利……」等語（原審卷 第64、66頁），可知抗告人係以其所有系爭土地因系爭都市 計畫案由住宅區變更為捷運三鶯線LB02車站捷二出口公共設 施用地，致其權益受有限制而為爭訟，並依行政訴訟法第4 條第1項規定提起撤銷訴訟。故抗告意旨稱抗告人係依法提 出申請案件，並指摘原裁定有未適用行政訴訟法第5條規定 或適用不當之違法，與事實未符，顯不足採。又抗告人於其 起訴狀內業已表明本件經踐行訴願前置程序而訴請撤銷之原 處分為相對人捷運工程局作成之系爭函文一，以及相對人城 鄉局作成之系爭函文二（原審卷第63頁）。而系爭函文乃係 針對抗告人於系爭都市計畫案審議期間，委託聯晟法律事務 所以104年11月29日（2015）聯法字第0120669號函陳請廢止
三鶯線LB02車站「捷二出口」用地開發計畫乙事，分別由相 對人捷運工程局就有關捷運三鶯線LB02站出口設置規劃及辦 理土地開發事宜提出說明，並敘明該案都市計畫變更尚在進 行中，相關行政程序及民眾參與部分均依都市計畫法規定辦 理，該局刻正研析之土地開發方案亦將與抗告人及地主持續 溝通等語；相對人城鄉局則函復稱抗告人該次陳情提供資料 ，將納入抗告人前已提出之陳情案內，併供都市計畫委員會 參考審議等語，亦有系爭函文各在卷可稽（原審卷第28~31 頁）。經核系爭函文內容，純屬事實敘述或理由說明之觀念 通知，且相對人捷運工程局及城鄉局並非都市計畫法所定主 管機關，就系爭都市計畫案無決定權，系爭函文一所敘「旨 揭出入口用地原屬都市計畫住宅區，考量地主權益及土地有 效利用，爰採土地開發方式辦理用地取得」等語，不生規制 效力，是原裁定以系爭函文僅屬事實之說明，並因系爭都市 計畫案完成後，仍需報請內政部審議、核定，始發生拘束人 民權利義務之法效，而認系爭函文非屬行政處分，尚無不合 。抗告人主張系爭函文已具體表明系爭土地納入系爭都市計 畫案，且以協議價購為執行方案，應為行政處分或構成多階 段行政處分云云，要屬其歧異法律見解，洵非可採。另本件 訴請撤銷之標的既為系爭函文，則關於系爭都市計畫案（該 案業經105年10月6日新北市都市計畫委員會第69次會議審議 通過）是否屬行政處分，以及系爭都市計畫案應進行之程序 暨其實質內容有無違反法令，原裁定未予論究並無不當，抗 告意旨指摘原裁定認系爭都市計畫案屬法規之通盤檢討，違 反司法院釋字第156號解釋意旨，有適用法規不當之違法云 云，容有誤會，亦不足採。至抗告人對非行政處分之系爭函 文提起撤銷訴訟，其訴即屬不備要件，難謂合法，原審當無 庸就實體事項調查審究並為裁判，且依原審卷附兩造書狀所 載，兩造已就系爭函文是否屬行政處分為論述，故本件尚無 抗告意旨所指違反行政訴訟法第125條第2項及受請求事項未 予裁判之違法情事。
五、綜上所述，原裁定以系爭函文非屬行政處分，抗告人對之提 起撤銷訴訟，為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款 規定，裁定駁回抗告人之訴，並無不合，本件抗告難認有理 由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民 事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 汪 漢 卿
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日 書記官 彭 秀 玲