最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第689號
上 訴 人 林秀玉
訴訟代理人 林恒毅 律師
被 上訴 人 宜蘭縣冬山鄉公所
代 表 人 謝燦輝
參 加 人 林宜德
訴訟代理人 郭美春 律師
蔡瑜軒 律師
上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年7
月14日臺北高等行政法院105年度訴字第14號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人（即承租人）與參加人（即出租人）間就坐落於宜蘭 縣○○鄉○○段000○000○號2筆土地（下合稱系爭土地） 訂有耕地三七五租約（租約字號：宜冬補字第103號，下稱 系爭租約），於民國103年12月31日租約期滿，參加人於104 年1月間檢附自任耕作切結書等相關文件，依耕地三七五減 租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定向被上訴人申請 收回系爭土地，上訴人則檢附自任耕作切結書等相關文件向 被上訴人申請續訂系爭租約。被上訴人審核結果，以104年6 月30日冬鄉民字第1040013527號函（下稱原處分）准由參加 人收回系爭土地。上訴人不服，提起訴願經無理由駁回，遂 提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以10 5年度訴字第14號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服， 遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依最高法院51年臺上字第582號判 例之意旨，被上訴人應依職權調查或命參加人舉證是否具備 耕作能力而能自任耕作，而非僅以切結代之，惟本件未見參 加人提出相關事證，難謂符合自任耕作之要件。又參加人年 已老邁，平時是否自任耕作已非無疑，且參加人提出之自耕 能力證明書係78年間核發，無從證明參加人現時仍具自耕能 力。另參加人與其配偶林王碧蓮於45年起即於戶籍地開設利 發商號迄今已60年而無暇農耕，且利發商號自95年起即大部 分面積租予全家便利商店，於105年4月6日起則全部出租予 全家便利商店，參加人將利發商號遷移至全家便利商店對面 繼續營業，則參加人稱傳統雜貨店式微，無法單憑雜貨店維 持生計等語，顯不可採。況參加人之子林溢哲開設菁葳實業
社從事五金零售等業，亦無暇農耕，顯見參加人不符減租條 例第19條第1項第1款收回自耕之要件。（二）長月星空民宿 之經營及登記者均為上訴人之妹林秀曼，該民宿之經營情況 不佳，參加人推測每月可獲利至少新臺幣（下同）15萬元， 要屬空言。又被上訴人依內政部103年7月28日台內地字第10 30216040號函訂之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工 作手冊」（下稱處理工作手冊），承租人收益及生活費用審 核標準，係以102年度綜合所得稅各類所得資料清單加計基 本工資作為上訴人收入標準，再以臺灣省最低生活費加計保 險費作為上訴人支出標準，依此種方式計算上訴人之收支， 上訴人永遠不可能成為入不敷出之人，此等審核標準實非妥 適，礙於舉證困難，上訴人只能選擇放棄爭執是否有減租條 例第19條第1項第3款之情形。（三）就客觀面以觀，由參加 人所主張之自耕地（即宜蘭縣○○鄉○○段000○號土地， 下稱參加人自耕地）歷來均非法搭設供給出租營業使用之大 面積鐵皮房屋於其上，且國土利用調查記載為「服務業」， 足證參加人將該鐵皮屋供作出租他人使用之事實，而在訴願 階段中才僱工拆除，可證參加人申請收回系爭土地自耕前， 參加人自耕地客觀上無從事家庭農場經營之事實，不能僅因 參加人書立切結書即謂其已盡舉證責任。又依參加人所提地 籍圖資截圖，僅能證明參加人自耕地現無鐵皮屋坐落其上， 無法證明參加人申請收回系爭土地時，參加人自耕地是否已 無鐵皮屋坐落其上、是否有經營家庭農場等事實；縱參加人 另提出林務局農林航空測量所102年及103年航照圖，亦無從 判斷航照圖何處係參加人自耕地，致無從確認參加人自耕地 上之鐵皮屋是否於102年9月間拆除。況若參加人自耕地含鹽 分高，不利農作及植栽，足證參加人自耕地種果樹之情事為 不實；縱如參加人所述，須進行土壤改良，則參加人稱其於 104年8月訴願期間進行填土，亦證其於104年1月間申請收回 系爭土地時，參加人自耕地尚未進行土壤改良，而無經營家 庭農場之事實。（四）就主觀面以觀，參加人係希望將系爭 土地賣出，且確有仲介向參加人表示可以每坪18,000元賣出 ，參加人甚至希望上訴人之親友以每坪18,000元幫忙賣出系 爭土地，賣成時願意以每坪數千元作為居間報酬，足徵參加 人於104年1月6日申請收回系爭土地時，仍有出售之主觀意 圖，而非基於擴大家庭農場經營規模之意思及計畫，惟被上 訴人及訴願機關僅以處理工作手冊規定審核標準為形式審查 ，而未命參加人舉證以實其說，就舉證責任分配責任，已難 認無誤。又參加人既未將參加人自耕地作為從事家庭農場經 營之用，自無收回系爭土地以擴大家庭農場經營規模之必要
，難認與減租條例第19條第2項規定之要件相符等語，求為 判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人對於上訴人就系 爭土地繼續承租之申請案件，應作成准予續訂系爭租約之行 政處分。
三、被上訴人則以：（一）地主如欲請求收回自身所有耕地之請 求權基礎，須建立在不具備減租條例第19條第1項第1款、第 3款之消極要件及具備同條第2項積極要件之前提，若符合上 開規定要件，即應准予地主收回耕地。參加人以「擴大家庭 農場經營規模」收回耕地自耕者，現行法令未就核定收回後 出租人之使用收益有所規範，依內政部99年5月6日台內地字 第0990089127號函釋意旨，參加人擬出售收回出租耕地，自 非法所不許。況減租條例第19條第2項所定「出租人有擴大 家庭農場經營規模之意願」之積極要件，參加人主觀上「為 擴大家庭農場經營規模」意圖，可由其所出具之「自任耕地 」切結書認定為真正，且參加人自耕地之現況，並非被上訴 人審核項目。（二）減租條例第19條第1項第3款所稱「出租 人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，依內政部 86年10月29日台（86）內地字第0000000號函釋，係指租約 期滿前1年（即102年），承租人本人及其配偶與同一戶內之 直系血親綜合所得總額，扣除參加人申請收回耕地部分之所 得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系 血親全年生活費用者而言。經參照本院100年度判字第1698 號判決意旨，被上訴人審查租、佃雙方之申請案件，依承租 人所檢附所得資料及生活費用等收支資料合併計算，並依處 理工作手冊六所示辦理程序作業方法辦理審核，核算上訴人 102年度之收入為239,183元，扣除支出134,738元後餘額104 ,445元，即上訴人之收支合併計算仍有盈餘，則耕地被收回 當不致使其失去家庭生活依據，依法自得由參加人收回自耕 。又減租條例第19條第2項規定有關鄰近地段之「兩地距離 」如何衡量認定，現行法令雖無規範，但上訴人依宜蘭縣羅 東地政事務所地籍位置導引便民服務系統查詢兩地之間距離 為4,381公尺，未超過15公里，符合處理工作手冊之規定。 （三）參加人自耕地及系爭土地使用地類別皆為農牧用地， 於申請收回至核定收回迄今，地政機關並無所有權移轉之登 記，故被上訴人審核參加人自任耕作之認定，尚難謂參加人 有不能自任耕作之事實。又依司法院釋字第580號解釋之意 旨，「自任耕作」並不以人力親自實施耕作為限，為農業科 技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者屬之，委託他人 代耕亦可，故參加人仍符合減租條例第19條第1項及第2項等 規定。（四）依處理工作手冊六㈡⒋及六㈢⒌⑵F、內政部7
9年8月31日台內地字第828311號函、89年8月3日台內地字第 0000000號函、102年1月25日台內地字第1020083900號函及1 02年8月13日台內地字第1020275696號函等規定，參加人申 請收回自耕者，就區域計畫法編定區域內「自耕地」之要件 而言，僅須符合「出租人所有之農牧用地」及「出租耕地與 其自耕地之距離未超過15公里」即為已足，經被上訴人審查 ，參加人自耕地係依區域計畫法編定風景區內之農牧用地， 且與系爭租約耕地之距離未超過15公里，縱上訴人自耕地上 有鐵皮屋，亦難認其不符合處理工作手冊規定自耕地之要件 等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）減租條例第19條第1項第1款所稱「出租 人不能自任耕作」之消極構成要件事實，應由上訴人即承租 人負證明之責任。又參加人已提出出租人切結書，表示其有 自任耕作之能力，且具有自任耕作之意願，足知本件並無此 消極事實存在，處理工作手冊六㈢⒌⑵審核標準E亦同此意 旨。另參加人現已年屆6、70歲，惟身強體壯、行動自如， 仍能勝任農作勞力，況實務上對於出租人之自任耕作，並不 以人力親自實施耕作為限，委託他人代耕或由其共同生活戶 之成員耕作亦可，亦無從以上訴人經營民宿為由，即認其無 自耕能力。且利發商號實際上乃為參加人之配偶單獨經營， 參加人僅偶爾幫忙照顧，況現今傳統雜貨店已日漸式微，無 法單憑雜貨店收入而維持家中生計。（二）實務上雖常以處 理工作手冊之內容作為審查承租人家庭收支之標準，惟此乃 在無特殊實證之情況下，是以若有其他具體客觀事證（例如 承租人實際有其他財產、收益），足以推估承租人之實際家 庭生活狀況者，此時行政機關即應實質審查具體事證而為判 斷。本件上訴人除就參加人所有之系爭土地訂立系爭租約外 ，其名下尚有位於系爭土地鄰近之宜蘭縣○○鄉○○段000 ○號土地暨其上同段43號建物（下稱43建號建物，門牌號碼 宜蘭縣○○鄉○○街000號）供作經營「長月星空」民宿之 用，每月獲利至少15萬元（以平日住房率5成、假日住房率 滿房計算之），參加人收回系爭土地，顯未造成上訴人失其 生活依據。又依上訴人提出之戶籍謄本、102年度綜合所得 稅各類所得資料清單及102年全年生活費用明細表等資料， 核計上訴人102年度收入為239,183元，扣除支出134,738元 後餘額104,445元，即上訴人收支合併計算仍有盈餘，其收 益明顯大於支出，故上訴人並不因參加人收回耕地而失其家 庭生活所據。（三）參加人自耕地之使用類別為「農牧用地 」，自屬所謂「耕地」，且距系爭土地兩地之間距離為4,38 1公尺，並未超過15公里。又減租條例第19條第2項所定「出
租人有擴大家庭農場經營規模之意願」之其二積極要件，可 由參加人所出具之切結書為證。另出租人擴大家庭農場經營 規模之「具體計畫」，非屬被上訴人審查項目，被上訴人亦 無權要求出租人提具相關計畫。且參加人自耕地只要符合「 耕地」及「與出租耕地同一或鄰近地段」之要件即可，尚不 以其現況已作農業使用為要件，參加人雖曾有出賣系爭土地 之想法，惟參加人對系爭土地之利用方式本可有多方面之構 思，是否出賣仍持保留。況參加人自耕地上之鐵皮屋為參加 人之親戚所建，參加人要求親戚協助拆除，於拆除後即作為 耕地使用，目前乃作為種植果樹之用。再者，參加人次子林 溢哲所有之五結鄉利福段324、331地號土地距離參加人自耕 地約3、4公里，亦為參加人代為耕作，足認出租人確實有擴 大家庭農場經營規模之意願與計畫甚明。（四）參加人自耕 地位屬濱海地區，土地含鹽分高、農作及植栽不利，參加人 選擇以墊土方式洗鹽整地，可達到土壤改良之效果。又參加 人自104年8月開始為填土、整地之作業，乃為改良耕地土壤 之地質，非放任土地荒廢不作為。另減租條例第19條第2項 所指「地主擴大農場而得收回耕地」之規定，立法目的無非 是減輕地主收回耕地之困難程度，以便與農業發展條例所定 「擴大農業經營規模」之規範意旨相協調等語。五、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）依憲法第143 條第4項、第153條第1項等意旨，均為合理分配農業資源而 制定，40年6月7日制定公布之減租條例秉承上開憲法意旨， 為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保 實施該政策所獲致之初步成果，其中減租條例第19條第1項 及第2項等規定可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭 農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人 失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願， 出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。 故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者， 依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件， 以及同條第2項之積極要件而為認定。又依司法院釋字第580 號解釋之意旨，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人 本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能 力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託 代耕之能力而言（本院99年度判字第669號、100年度判字第 1663號判決意旨參照）。（二）經查參加人具自耕能力證明 書，本身即具有自耕能力，且參加人現年68歲，於本件歷次 期日均親自到場而未以輔具輔助，行動自如，未見其原有之 自耕能力業已喪失之情事，故上訴人所提利發商號營業人統
一編號查詢、菁威實業社商業登記公示資料查詢、全家便利 商店五結利澤店網路資料、分公司基本資料查詢等文書，均 無法證明參加人自耕能力業已喪失；縱認參加人本人不能自 任耕作，參諸司法院釋字第580號解釋之意旨，出租人之自 任耕作本不以人力親自實施耕作為限，如為農業科技化及企 業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，是參加人具有委 託代耕之能力，堪認參加人並無不能自任耕作之情形。又上 訴人雖提出參加人自耕地91年、102年間空照圖及102年間國 土測繪圖資網路地圖服務圖，主張參加人自耕地前曾搭建鐵 皮屋供作出租他人使用，未作家庭農場使用等情；惟參酌10 3年7月18日空照圖，則已未見鐵皮屋於其上，足認參加人於 系爭租約租期屆滿前，即已將鐵皮屋拆除並進行翻土、整地 及種植作物等行為，則上訴人上開主張，至多僅能證明參加 人自耕地於系爭租約屆滿1年餘前其上有鐵皮屋存在，惟無 從證明參加人自耕地未作為家庭農場之用。另上訴人所提出 錄音光碟及譯文各1件，觀其內容，僅係上訴人親友與參加 人之對話內容，參加人縱有此想法，亦尚未有客觀行為足以 認定其顯無擴大家庭農場經營規模之意。（三）依上訴人之 戶籍謄本所示，上訴人戶籍地為宜蘭縣冬山鄉，被上訴人核 算上訴人本人102年全年總收入為239,183元（含上訴人無固 定職業或收入，依102年基本工資核計收入227,763元、營利 及利息收入11,420元）。被上訴人另核算上訴人之生活費用 合計為134,738元（以臺灣省每月最低生活費用10,244元計 算上訴人之生活費用，另列計上訴人應予扣抵農民保險、全 民健康保險、及國民年金保險費，費用計11,810元）。綜上 ，被上訴人據以計算上訴人全戶102年全年總收入239,183元 ，扣除全年生活費用134,738元後為正數（104,445元）之事 實，為上訴人所不爭執；又上訴人所有336地號土地上蓋有 43建號建物，供長空星月民宿經營之用，該民宿經營者及登 記者均非上訴人，然不論上開民宿是否為上訴人所經營，惟 上訴人既能於面積廣達2,534平方公尺上之336地號土地上蓋 有77.79平方公尺之一層43建號建物，且43建號建物尚能供 經營民宿使用，足證其經濟狀況堪稱寬裕，即令參加人收回 系爭土地，當不致使上訴人「失其家庭生活依據」，因將原 決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴等詞，為其判斷之 基礎。
六、上訴意旨略謂：（一）參加人雖於原審提出102年5月29日及 103年7月18日空照圖及地籍圖謄本，證明坐落於參加人自耕 地搭建之鐵皮屋已於102年9月間拆除，然上訴人於原審主張 上開空照圖與地籍圖謄本無從判斷耕地上之鐵皮屋已拆除，
此一事實攸關參加人自耕地是否有實際經營家庭農場之事實 ，惟原判決未依職權調查證據，或命被上訴人提出是否曾經 至參加人自耕地進行實地履勘確認參加人有經營家庭農場之 事實而有收回系爭土地之必要，顯有應調查而未調查之違法 。（二）參加人於原審程序中自認於104年8月開始對參加人 自耕地進行填土整地作業，則參加人於104年1月6日向被上 訴人申請收回系爭土地時，尚未就參加人自耕地進行改良土 地行為，自無可能於參加人自耕地種植農作物等經營家庭農 場的事實，惟原判決以參加人提出之參加人自耕地現狀照片 ，而推論參加人拆除鐵皮屋後即進行翻土、整地及種植作物 等耕作行為，並非閒置不用，顯與參加人自承事實不符，有 理由矛盾之違法。又如何從參加人自耕地現況照片即可得知 參加人於鐵皮屋拆除後即進行翻土、整地及種植作物等耕作 行為，原判決未予說明，顯有不備理由之違法。（三）依本 院75年度判字第2037號、100年度判字第1862號判決之意旨 ，出租人請求依減租條例第19條第2項規定收回自耕時，先 決要件必須審核出租人是否確實就其自耕地有經營家庭農場 之事實，是否有擴大家庭農場經營規模而有收回出租耕地之 必要。而依舉證責任分配法則，應由出租人就104年1月6日 申請收回系爭出租耕地時，證明其自耕地已有經營家庭農場 的事實，或被上訴人亦應提出作成原處分時，如何認定參加 人自耕地已有經營家庭農場之證據。然訴訟至今仍未見參加 人提出相關證據，顯見原處分及訴願決定就舉證責任分配有 所違誤，惟原判決未予指摘，亦未依舉證責任分配法則命被 上訴人及參加人提出有利於己之證據資料，而逕為駁回上訴 人之判決，顯有適用法規不當之違法。（四）上訴人原審提 出之錄音光碟及譯文，係上訴人、上訴人親友及參加人之對 話內容，原判決卻謂「核該錄音光碟內容僅係上訴人親友與 參加人之對話內容」，顯與事實不符。又參加人對於上訴人 提出之錄音光碟及譯文對話內容並不爭執，然參加人辯稱僅 係為擔任仲介親友增加業績，倘系爭土地未成功出售，如何 使其親友作業績，足徵參加人所辯不實在。另參加人自承有 刊登銷售系爭土地廣告之客觀事實，且從錄音譯文來看，確 實有新北市仲介向參加人表示可以每坪1萬8000元賣出，參 加人亦希望上訴人之親友幫忙賣系爭土地，願意給居間報酬 等情，足徵參加人欲出售系爭土地並非僅為想法，更有委託 新北市仲介銷售之客觀事實，惟原判決認定參加人「尚未有 客觀行為足以認定參加人顯無擴大家庭經營農場規模之意」 ，顯與卷內資料不符，而有理由矛盾之違法等語。七、本院按：（一）減租條例第19條第1項及第2項分別規定：「
耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕 ：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維 持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭 生活依據者。」及「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收 回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」故依減租條例第19條第2項規定申請收回 出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第 3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。又「 所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農 業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」 亦經司法院釋字第580號解釋在案。（二）原判決依參加人 所提出之102年5月29日及103年7月18日自耕地空照圖及地籍 圖謄本，認參加人自耕地固於102年5月29日空照圖顯示其上 搭蓋有鐵皮屋，惟自103年7月18日空照圖，則已未見鐵皮屋 於其上，足認參加人於系爭租約租期屆滿前，即已將其自耕 地上之鐵皮屋拆除等語，固非無見；惟查參加人於原審自承 其於104年8月開始在其自耕地（即五結鄉季新段913地號土 地）進行填土整地作業，距參加人自承其於102年9月將其自 耕地上之鐵皮屋拆除，已有近2年之時間，按所謂擴大家庭 農場經營規模，雖不以提出經營計畫為必要，惟仍須有擴大 家庭農場經營規模之事實，或收回出租耕地之前即已在其自 耕地上自任耕作，始足當之；本件參加人之自耕地既長期蓋 有鐵皮屋，於102年9月始加以拆除，復於拆除後近2年之時 間始進行填土整地，則參加人是否在收回系爭土地前即已在 其自耕地上自任耕作？是否有擴大家庭農場經營規模之事實 ？即非無疑，原判決未遑詳查參加人究竟為何長期在其自耕 地上蓋有鐵皮屋？為何遲至102年9月始加以拆除？為何遲至 原處分作成後始開始填土整地？等原因，即遽認參加人於鐵 皮屋拆除後即進行翻土、整地及種植作物等耕作行為，並非 閒置不用，無從證明參加人自耕地未作為家庭農場之用等語 ，似嫌速斷；上訴意旨主張參加人並未能舉證證明其自耕地 已有經營家庭農場之事實，原處分就舉證責任分配顯與舉證 責任分配法則有違，原判決未予指摘，亦有違誤等語，尚非 無據。（三）按出租人若於收回出租耕地之前即計畫出售其 出租耕地，並著手進行，即顯示其已無繼續經營家庭農場之 意願，而不符減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規 模」之積極要件；本件上訴人於原審提出104年1月24日之錄 音光碟及譯文，主張參加人在收回系爭土地前有委託仲介出 售系爭土地並刊登銷售廣告之事實，參加人於原審亦自承該 仲介為其親戚，是為了幫助仲介刊登廣告、增加業績，實際
上參加人並無出售系爭土地之意願（見原審卷第228頁）等 語，惟參加人既已坦承刊登售地廣告，復否認其有出售系爭 土地之意願，似與常理有違，則參加人是否真有出售系爭土 地之意思？其與仲介之間是否簽有委託銷售合約？委託期間 為何？廣告如何刊登？均攸關參加人是否有在系爭土地上擴 大家庭農場經營規模之意願與事實之認定，原判決未予詳查 ，即遽認該錄音光碟內容，僅係上訴人親友與參加人之對話 內容，參加人縱有此想法，亦尚未有客觀行為足以認定其顯 無擴大家庭農場經營規模之意等語，亦屬率斷；上訴意旨主 張參加人欲出售系爭土地並非僅為想法，更有委託新北市仲 介銷售之客觀事實，惟原判決之認定顯與卷內資料不符，而 有理由矛盾之違法等語，亦非無據。（四）綜上所述，原判 決既有如上之違誤，且足以影響本件判決之結果，上訴意旨 指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件尚有部 分事實仍待原審法院調查審認，本院無法逕為判斷，爰將原 判決廢棄發回，由原審更為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日 書記官 伍 榮 陞