最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第662號
上 訴 人 財團法人中國文化大學
代 表 人 張鏡湖
訴訟代理人 翁國彥 律師
被 上訴 人 教育部
代 表 人 潘文忠
上列當事人間私立學校法事件，上訴人對於中華民國104年9月15
日臺北高等行政法院104年度訴字第852號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人董事會於民國102年1月5日召開第16屆第41次董事會 議改選董事，報經被上訴人以102年3月12日臺教高（三）字 第1020035295號函核定張鏡湖等15人為其第17屆董事，其中 含前臺中市市長胡志強。嗣上訴人董事會以胡志強自95年2 月21日起接續兼任其第15屆及第16屆董事，依行政院限制所 屬公務人員借調及兼職要點（下稱兼職要點）第5點兼職期 間最長以4年為限之規定，自99年2月21日起即不得兼任董事 ；且胡志強於當選其第17屆董事時，除臺中市文教基金會董 事長之當然兼職外，尚兼任臺中市發展體育教育基金會董事 長、財團法人洪鈞培文教基金會（下稱洪鈞培基金會）董事 ，違反公務人員兼任政府投資或轉投資民營事業機構、捐（ 補）助財團法人及社團法人董、監事職務規定（下稱兼任董 、監事職務規定）第3點兼職合計以不超過2個為限之規定， 依上訴人捐助章程第8條及第33條規定，胡志強不具董事候 選人資格，分別於103年1月3日及同年1月6日函知被上訴人 及胡志強，撤銷其當選董事資格。旋上訴人於103年1月22日 召開第17屆第6次董事會（下稱系爭董事會），通過撤銷胡 志強當選上訴人第17屆董事資格案，並補選郭俊次繼任董事 ，於103年2月12日報請被上訴人審核補選董事資格。經被上 訴人以103年2月27日臺教高（三）字第1030025284號函（下 稱原處分）復，略以行政院人事行政總處（下稱人事總處） 103年1月24日總處組字第1030020326號函釋（下稱人事總處 103年1月24日函），民選地方首長並非兼職要點及兼任董、 監事職務規定之適用對象，上訴人董事會以胡志強違反前開 規定，撤銷其董事資格容有疑義；本次會議未通知胡志強出 席，會議召集程序與上訴人捐助章程第14條所定於會議7日
前通知各董事及監察人之規定不符，所報補選董事係遞補撤 銷胡志強董事所生遺缺，惟補選理由及會議召集程序與規定 不符，乃不予核定。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回。 上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件 上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）私立學校法人與董事間之法律 關係，性質屬民法委任契約，董事會召集程序、決議方法若 發生爭議，亦應循民事訴訟解決，因此依據私立學校法第33 條第2、3項規定，縱認上訴人召開系爭董事會會議時，違反 上訴人捐助章程未通知胡志強到場，而有董事會召集程序或 決議方法違反法令或捐助章程之爭議，應由不服之董事在決 議後1個月內自行向法院聲請撤銷；或應由被上訴人自行向 法院聲請撤銷決議，其無權凌駕司法而自行否定決議效力。 然被上訴人捨上開司法途徑，反以消極不予核定董事補選名 單之行政手段，變相否定上訴人董事會決議之效力，無異規 避司法監督。私立學校董事會「解任特定董事」與「補選董 事」，顯然為不同之決議性質、法規依據、生效要件、主管 機關監督程度，主管機關基於私立學校法取得之監督權限， 並不及於董事會撤銷現任董事資格。故原處分拒絕核定上訴 人補選董事名單，顯有不當聯結、濫用裁量權限且過度侵入 私立學校自治事項。（二）胡志強兼任上訴人董事之時間方 面，自95年起即獲選擔任上訴人第15屆董事，98年、102年 連任當選第16屆、第17屆董事，擔任上訴人董事時間已逾7 年，已超過兼職要點第5點之4年限制；又胡志強在102年10 月17日之前，確實同時擔任上訴人、臺中市發展體育教育基 金會及洪鈞培基金會等3個董事職務，長達數年之久，顯違 反兼任董、監事職務規定第3點兼職合計以不超過2個財團法 人基金會董事職務之規定，自不得擔任上訴人第17屆董事； 又胡志強身為民選地方首長，應有公務員服務法、兼職要點 及兼任董、監事職務規定之適用，若違反法令兼任上訴人董 事，將違反上訴人捐助章程第8條，屬違法參加董事選舉卻 當選之人，上訴人董事會自得基於學校法人自治，決議撤銷 胡志強之董事資格。（三）胡志強於102年1月5日繼續當選 上訴人第17屆董事後，持續缺席董事會，前4次會議前雖曾 傳真請假通知表示不克出席，僅泛稱另有公務，未載明必須 缺席之具體公務行程，其不附理由一再請假、不願出席董事 會議，已符合私立學校法第24條第1項第4款「董事連續3次 無故不出席董事會議」，董事職務當然解任，則後續召開第 5、6次會議，自毋庸通知胡志強。且103年1月22日第17屆董 事會第6次會議，僅處理是否撤銷胡志強之董事資格，及通
過前一案後再辦理董事補選等2案，縱通知胡志強開會時間 ，其亦無權出席參與討論及表決，則未通知胡志強開會顯不 影響其權益或議案處理結果。縱認原處分係為保障胡志強出 席董事會陳述意見之權利，胡志強曾委請焦仁和董事在董事 會中代為宣讀意見，並多次提出書面聲明表達對於兼職一事 意見，顯然胡志強已「為必要之說明」，符合上訴人捐助章 程規定，則上訴人嗣後召開董事會未通知已喪失董事資格之 胡志強列席，難遽認侵害胡志強陳述意見權或未給予必要說 明或召集程序違法。則原處分及訴願決定猶認定上訴人未通 知胡志強出席有召集程序違法等語，求為判決訴願決定及原 處分均撤銷，暨被上訴人對於上訴人103年2月12日之申請事 件，應作成准予核定上訴人第17屆董事補選名單之行政處分 。
三、被上訴人則以：（一）上訴人103年1月22日召開系爭董事會 確實未通知胡志強出席，被上訴人乃依私立學校法第27條職 權，以該次董事補選召集程序違反上訴人捐助章程，不予核 定第17屆董事補選名單，並再次提醒上訴人後續召開董事會 仍應通知所有董事。而被上訴人係按私立學校法第27條之核 定職權，即須對得否核定該補選董事之相關必要事項審查， 自得優先適用私立學校法第27條由被上訴人依法審查；況如 依上訴人見解，將使私立學校法第33條得架空私立學校法第 27條賦予被上訴人核定之審查權限，是被上訴人確認系爭董 事會會議違反相關規定，依法不予核定，洵無違誤。至於私 立學校法第33條第2項係賦予董事循司法程序解決董事會決 議之爭議，而本件業經上訴人之董事另案向民事法院聲請撤 銷上訴人系爭董事會決議，並經臺灣士林地方法院103年度 訴字第583號民事判決撤銷。（二）上訴人曾於102年12月24 日以校董字第1020117號函詢人事總處，有關直轄市長是否 為兼職要點之適用對象；人事總處業以103年1月14日總處組 字第1020059468號函復上訴人表示民選地方首長並非兼職要 點之適用對象；嗣該處又以103年1月24日函，說明民選地方 首長不受兼任董、監事職務規定及兼職要點限制，此亦為臺 灣士林地方法院103年度訴字第583號民事判決所採納。（三 ）私立學校法第24條第1項第4款解任要件係指「董事連續3 次無故不出席董事會議」；而私立學校法施行細則第19條第 1項所稱「無故不出席」僅指經合法通知而未依規定程序於 會前向董事會辦理請假手續者。依上訴人102年11月4日校董 字第102095號函文表示，胡志強於會議召開前已辦理請假， 倘上訴人認為胡志強請假事由無具體說明，則應再請其提供 相關證明文件，不宜事後以胡志強請假無具體說明為由，解
任其職務，亦不符上開法律解任要件。是以上訴人於103年1 月22日召開系爭董事會會議時，胡志強仍為上訴人之董事， 上訴人本應依其捐助章程第14條規定，通知所有董事及監察 人出席；而涉及當事人利益衝突者，再依上訴人捐助章程第 31條第4項規定，由胡志強為必要說明後自行迴避；如有應 自行迴避而不迴避情事，上訴人得再依其捐助章程第31條第 2、3項規定命胡志強迴避等語，資為抗辯，求為判決駁回上 訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依私立 學校法第21條第1項、第27條、第33條、上訴人捐助章程第 14條第1項、第31條第1項至第4項規定、本院93年度判字第 560號判決及97年度判字第351號判決意旨可知，被上訴人對 於私立學校所報補選董事之相關事宜，允有實質審查並決定 准駁之權限；如認其補選、改選程序違反法令或捐助章程時 ，自得本於監督職權，為不予核定之處分。本件被上訴人審 查上訴人於103年1月22日召開之系爭董事會，上訴人所附之 第17屆董事補選案提報審核資料一覽表，現有董事人數登載 為14人，與上訴人捐助章程所定董事人數15人；又該次會議 之簽到冊亦未列有胡志強董事名字，故該次會議確實未通知 胡志強董事出席，堪予認定。又參上訴人系爭董事會會議紀 錄，其議程四、選舉說明中既列有「撤銷胡志強先生當選本 會第17屆董事資格」，會上並進行贊成與反對之投票，足見 上訴人系爭董事會之議程所列事項，顯涉及胡志強利害關係 ，上訴人未依上訴人捐助章程第14條第1項規定，通知胡志 強列席為必要之說明，即逕作成撤銷胡志強董事資格並補選 郭俊次為董事之決議，經被上訴人審查該次會議紀錄，知有 董事會議召集程序違反上訴人捐助章程第14條第1項之明顯 違失，乃以原處分不予核定所報第17屆董事補選名單，並無 不合。（二）私立學校法第27條之核定，係專就董事會補選 董事之相關必要事項，賦予被上訴人審查權限；同法第33條 第3項則係概括就董事會召集程序或決議方法有違反法令或 捐助章程之情事時，明定被上訴人命董事會改善仍未改善時 ，被上訴人亦得衡酌案件整體情事，依該條行政裁量權決定 是否聲請法院撤銷董事會議決議之處理程序。則依私立學校 法第27條及第33條第3項規定，私立學校董事會開會通知程 序有明文規定者，其召集程序違反規定者，當實質影響會議 決議之正當性及合法性，主管機關行使核定權時，自得併予 審查，如解為只得依私立學校法第33條第3項規定聲請法院 撤銷決議，於撤銷前仍應予核定，將形同架空主管機關核定 權，無法落實法定監督權之行使。本件上訴人103年1月22日
召開系爭董事會會議時，胡志強仍為上訴人董事，上訴人未 依其捐助章程第14條第1項規定通知胡志強董事出席，即逕 予辦理董事補選，並依私立學校法第27條函報被上訴人核定 ，本案既係有關補選董事相關必要事項，自應優先適用私立 學校法第27條規定，由被上訴人依法審查。故本件並無上訴 人所稱被上訴人捨私立學校法第33條之法律途徑不為，以不 予核定董事補選名單之行政手段，變相否定上訴人董事會決 議之效力，規避司法權監督之情事。（三）本件係上訴人曾 於102年12月24日函詢人事總處，直轄市長是否為兼職要點 之適用對象，人事總處於103年1月14日總處組字第10200594 68號函復上訴人，表示民選地方首長並非該要點之適用對象 ；人事總處再以103年1月24日函略以「旨揭2項法令係以行 政院所屬公務人員為適用對象，民選地方首長並非該2項法 令之適用對象」。又被上訴人代理人於訴願程序進行言詞辯 論時陳稱，原處分說明二，僅係依據法規權管機關人事總處 103年1月24日函示關於民選地方首長並非兼職要點及兼任董 、監事職務規定適用對象之旨，善意提醒上訴人以董事胡志 強違反兼職規定，依其捐助章程第8條及第33條規定撤銷胡 志強董事資格，適用法規容有疑義等語，足認原處分說明二 ，旨在提醒上訴人注意撤銷胡志強董事資格之適法性，尚非 原處分不予核定之理由，故原審法院自應無庸審究原處分說 明二之適法性。上訴人主張被上訴人依據牴觸上位法律及公 務員法基本原則之人事總處103年1月24日函為原處分基礎， 原處分違法應予撤銷云云，洵非可採。（四）依私立學校法 第24條第1項第4款、同法施行細則第19條第1項、第20條第1 項第4款規定可知，董事有連續3次無故不出席董事會議之事 實，於該第3次無故不出席之董事會議結束之次日即當然發 生解任之效力，不待董事會決議或法院裁判；惟所謂「無故 」不出席，私立學校法施行細則第19條第1項規定僅規定請 假之程序，未及於請假理由之規範，參諸同項但書規定，仍 應有「正當理由」始足當之；至「正當」與否，屬不確定法 律概念，允應由學校董事會本於自主原則審認之。本件上訴 人102年11月4日校董字102095號函11月4日函文曾表示，胡 志強董事於會議召開前已辦理請假手續，故上訴人已多次受 理胡志強董事請假申請，惟上訴人董事會從未規定董事請假 程序、格式、內容及應檢附之文件，倘上訴人認為胡志強董 事請假事由無具體說明，應再請其提供相關證明文件，不宜 事後以胡志強董事請假無具體說明為由，解任其董事職務， 臺灣士林地方法院103年度訴字第583號民事判決亦同此旨， 故上訴人主張胡志強董事有私立學校法第24條第1項第4款規
定「連續3次無故不出席董事會議」之法定解任要件，委無 可採。上訴人103年1月22日召開系爭董事會會議時，胡志強 仍為上訴人之董事，上訴人依其捐助章程第14條第1項規定 應通知所有董事出席；又縱使上訴人董事會議決議事項有涉 及當事人利益衝突，上訴人仍應依上訴人捐助章程第14條第 1項規定通知胡志強董事出席，並依該章程第31條第4項規定 ，由胡志強董事為必要說明後自行迴避；倘胡志強董事有應 自行迴避而不迴避之情事，上訴人得依其捐助章程第31條第 2項及第3項規定命其迴避。況胡志強既為上訴人董事，即應 通知其出席，不應以胡志強董事已於前5次董事會議另以其 他方式表示意見等為由，即作為係對第6次董事會議之相關 討論事項為必要說明；且作為不依上訴人捐助章程第14條第 1項規定通知胡志強董事出席第6次董事會議之正當理由，臺 灣士林地方法院103年度訴字第583號民事判決亦同此旨。故 上訴人未依上開規定通知胡志強董事出席，即決議新任董事 補選，召集程序不符上訴人捐助章程第14條第1項規定，原 處分不予核定上訴人陳報第17屆董事補選名單，於法並無不 合。至於上訴人另主張其於104年7月9日已重新召開第17屆 第10次董事會，並通知胡志強出席會議將審議、追認撤銷其 董事資格及補選郭俊次為董事之相關議案，瑕疵已獲得補正 乙節，惟上訴人103年1月22日董事會議召集程序不符其捐助 章程，所為「通過撤銷胡志強先生當選本會第17屆董事資格 案」、「補選郭俊次為上訴人董事之決議」決議，業經臺灣 士林地方法院103年度訴字第583號民事判決撤銷在案，即上 開會議程序瑕疵，無從經由上訴人104年7月9日重新召開第 17屆第10次董事會予以補正等語，判決駁回上訴人在原審之 訴。
五、本院按：
（一）「董事會應於當屆董事任期屆滿2個月前開會選舉下屆董 事，並應於選舉後30日內，檢具全體董事當選人名冊，報 請法人主管機關核定；董事應經法人主管機關核定後，始 得行使職權。」「（第2項）董事會應於完成董事長推選 或董事、監察人補選聘程序後30日內，檢具相關資料，報 法人主管機關核定。」「（第1項）董事會議決議內容違 反法令或捐助章程者，無效。（第2項）董事會議之召集 程序或決議方法，違反法令或捐助章程者，董事得於決議 後1個月內聲請法院撤銷其決議。但出席董事對召集程序 或決議方法，未當場表示異議者，不在此限。（第3項） 法人主管機關知悉董事會議有前項情形者，應依職權或申 請，指明召集程序或決議方法違反法令或捐助章程之情事
，限期命董事會改善，屆期未改善者，得自決議後6個月 內聲請法院撤銷其決議。」私立學校法第21條第1項、第 27條第2項及第33條分別定有明文。「董事會議每學期至 少召開1次，開會通知應以可供存證查核之方式，於會議7 日前通知各董事及監察人。」上訴人捐助章程第14條第1 項亦有明定。可知，主管教育行政機關受理私立學校就董 事會改選、補選董事之核定，為主管教育行政機關本其監 督私立學校之法定職權，所為具高度公益目的之行政行為 ，是於私立學校董事所報改選、補選董事之事項，召集程 序有違反法令或捐助章程時，主管教育行政機關本其監督 之職權，除得限期命董事會改善，屆期未改善者，訴請民 事法院撤銷其決議外，就報請核定事項自得為不予核定之 處分，尚非謂僅得訴請民事法院撤銷其決議，而於撤銷前 仍應予以核定，致立法所為監督管制之規範目的落空。易 言之，主管教育行政機關於核定時之審查，雖不就私權之 實質關係予以審究（如決議是否應予撤銷之爭執），並非 得不問從申請人檢具之資料或對應存在之相關事實因而知 悉召集程序違反法令或捐助章程情事，仍應予核定。（二）系爭董事會會議未通知胡志強董事出席，即決議撤銷其董 事資格並補選新任董事，召集程序不符上訴人捐助章程第 14條第1項規定等情，為原審確定之事實。則被上訴人認 系爭董事會會議召集程序不符規定，不予核定，係屬有據 。原判決已敘明私立學校董事會召集程序違反規定，主管 教育行政機關行使核定權時，自得予審查，如只得依私立 學校法第33條第3項規定聲請法院撤銷決議，將無法落實 法定監督權限之行使，並就上訴人所為胡志強之董事職務 已當然解任、前已提出書面或信函為必要之說明，及第17 屆第10次董事會已補正系爭董事會會議瑕疵之爭執何以不 足採取，予以指駁甚明，依上開規定及說明，於法並無不 合，並無上訴人所指判決未依卷證及判決不適用法規、理 由不備及矛盾之違誤。上訴意旨再對原審已詳為論述之事 實認定事項，援引私立學校法第27條規定及不當聯結禁止 原則，並執非本件審理範圍之私權關係事項，主張：原判 決仍應探究胡志強是否違反兼職規定云云，指摘原判決違 法，並非可採。
（三）綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及 原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。 上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理 由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項
、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 汪 漢 卿
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
法官 胡 方 新
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日 書記官 張 玉 純