高雄高等行政法院判決
105年度訴字第180號
民國105年11月8日辯論終結
原 告 東千營造股份有限公司
代 表 人 周倉吉
被 告 高雄市政府原住民事務委員會
代 表 人 谷縱˙喀勒芳安
訴訟代理人 沈志祥 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服高雄市政府中華民國10
5年3月29日104申041號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告參與被告辦理之「那瑪夏區達卡努瓦里青山部落農路 改善工程」（下稱系爭工程）採購案，因工程進度嚴重落後 20%以上，經被告終止契約，被告認原告有政府採購法第101 條第1項第10款及第12款規定情事，乃以民國104年10月8日 高市原民建字第10431050900號函（下稱原處分），通知原 告將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，經被告以10 4年10月26日高市原民建字第10431120900號函駁回其異議， 原告仍不服，提起申訴，亦遭申訴審議判斷駁回，遂提起本 件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告確實已於104年8月1日進場放樣，放樣後才可以依據 放樣位置、長度及寬度進行整地。進場後因遇到土石籠護 坡需進行開挖，契約卻未列開挖項目，須被告同意才可施 工，被告不同意依契約規定辦理變更，導致原告無法施作 ，並非原告片面停工。系爭工程圖說可證明設計階段土石 籠護坡需進行開挖，才進行後續工程，土石籠護坡未列開 挖及回填項目，為未確實依現場測量圖計算數量之疏失， 不可歸責廠商。漏列開挖及回填項目雖為設計單位之疏失 ，只要設計單位依據設計時之現況測量圖增加開挖及回填 數量，原告便可進場施工。且104年8月18日協調會原告已 表明漏列開挖及回填項目雖非歸責廠商之責任，但只要機 關同意停工，原告願意吸收設計成本配合放樣，但被告不 同意展延工期，又要原告吸收設計單位之設計成本，顯與 契約規定不符。原告又於104年8月18日協調會表明只要被
告同意依契約規定之實作數量結算，原告願意配合進場施 工，但被告並未同意。故系爭工程無法施工係被告未依契 約履行、以及設計與招標作業不當所致，非可歸責廠商之 因素解約，自不應依政府採購法第101條規定刊登政府採 購公報。
（二）原告已於104年8月14日存證信函提供依據圖說放樣成果表 ，並依序依監造單位指示修正計畫書，且以104年8月18日 千青雙工字第000000000號函請被告依契約規定處理「未 列開挖回填項目」、「增列開挖回填項目及依圖說施作混 凝土鋪面會超出契約價金，是否同意實做實算」、「石籠 網材料綁標」、「非可歸責廠商因素工期展延」等設計上 之缺失，導致原告無法繼續施工，及以104年8月18日千青 雙工字第000000000號函檢送施工日誌及照片。系爭工程 因有疑義需與監造單位討論，由開工日起至104年8月5日 止，原告每日皆以電話連絡陳偉迪未果，又向陳冠仁反映 相關工程疑義，陳冠仁告知其為監造人員，無法解決相關 工程疑義，故原告將聯絡結果反映給被告，並於每日施工 日誌詳實紀錄。原告確實已於104年8月1日進場施工，且 多次積極聯絡被告處理工程疑義，因非可歸責原告因素導 致才無法繼續施作，並非被告所稱原告似未進場施工，亦 未進場測量放樣。另工程之測量放樣有設計階段之測量放 樣及施工階段之測量放樣，設計階段應執行之測量放樣為 被告委託之設計單位須執行之事項，然原告為利於工進， 已表明願意增加此一項目，惟原告對測量放樣唯一之要求 即是在此期間不應計入工期。此一項目並非原契約原告所 須進行之項目，不計入工期本屬合理，然被告堅不同意， 顯非合理，不應歸責原告。再者，監造單位審查計畫書時 ，未依政府採購法第73條之1規定，一次通知原告補正， 且原告提出計劃書逾期為不可歸責廠商之因素，監造單位 不但未依政府採購法規定審查計畫書，又不同意原告依契 約規定申請不計工期，才會導致原告無法繼續履約，並非 原告因素導致無法履約。
（三）系爭工程進行「開挖」工項後，需經RC基礎紮筋、組模及 混凝土澆置，待RC基礎完成後尚須經過石籠網組裝，待石 籠網組裝完成後才可進行「機械裝填土石（現地取材）」 ，「機械裝填土石（現地取材）」完成後還要經過石籠網 封蓋施工，等待封蓋完成後才可再進行「回填」工項。故 「開挖」、「回填」及「機械裝填土石（現地取材）」不 僅為不同施工項目，更需於不同階段施工，依工程慣例皆 區分為不同契約項目。被告於招標文件亦無特別說明「機
械裝填土石（現地取材）」包含「開挖」及「回填」工項 ，被告於簽約後擅自解釋「機械裝填土石（現地取材）」 包含「開挖」及「回填」工項於理不符。又工程契約第3 條第1項第2款規定，本工程依實際施作或供應之項目及數 量結算，以契約中所列履約標的項目及單價，依完成履約 實際供應之項目及數量給付。被告已確認圖說清楚標示開 挖線及回填線，契約標單卻未列開挖及回填項目，證明契 約確實漏列「開挖」及「回填」項目。契約項目內未列「 開挖」及「回填」項目，被告如何依契約規定「依完成履 約實際供應之項目及數量給付」。再者，工程契約第7條 第3項第(4)款規定，因辦理變更設計或增加工程數量或項 目，可延長履約期限，原告於104年8月18日會議反映現場 放樣才可確認施工數量，此為不可歸責廠商之因素，可否 待施工數量確認後再復工，監造單位卻表示不可以報停工 。原告已依據契約條款申請變更設計及工期展延，被告僅 依據招標文件內之其他文件所附記之條款要求原告配合放 樣，卻不接受原告申請變更設計及工期展延，顯與工程契 約第1條契約文件及效力規定不符。
（四）系爭工程招標案原為被告所執行，因非可歸責於原告因素 導致解除契約，嗣後轉由高雄市政府工務局新建工程處（ 下稱新工處）公開招標，因系爭工程位處偏遠山區，且大 型機具無法到達，工程難度甚高非一般廠商有能力完成， 故第一次公開招標因沒有廠商投標而流標。原告因已備妥 相關人力機具及材料，且確認有足夠能力可以完成本案， 104年11月17日第二次公開招標時原告再次投標且得標， 卻遭黑函檢舉為不良廠商，但經新工處查明，確認原告並 非為不良廠商後，於104年12月14日決標（該次決標之工 程內容與被告解約之工程內容為同一工程），決標後又遭 投訴原告因履行機關契約而知悉其他廠商無法知悉或應秘 密之資訊之廠商，不能決標。新工處原先認定並無違反政 府採購法相關規定，但為求謹慎行事函文請被告評估是否 合法，被告轉請原設計單位榮承發工程顧問有限公司（下 稱榮承發公司）評估，該公司評估結果為違反政府採購法 施行細則第38條第1項第4款規定，新工處乃依政府採購法 第50條第1項第1款規定，於105年3月10日撤銷決標。原告 於105年3月18日以千高那字第000000000號函表明「本案 投標並無違法之情事，但因施工條件已與投標時不同，所 以願意接受取消訂約」。系爭工程自撤銷決標後經5次公 開招標皆因無廠商投標而流標，且被告辦理之「瑪夏區青 山教會後方道路及排水工程」及「101年度原住民地區一
般小型零星工程那瑪夏區民權至雙連堀道路改善工程」亦 為原告所承攬，工程內容與本件十分類似，皆已順利結案 ，可證明原告確實有能力完成系爭工程，也願意配合被告 ，係因被告應辦事項未辦導致無法履約，原告才會解除契 約後再次參與投標。
（五）系爭工程於105年7月18日經新工處檢討後再重新發包，經 原告比對105年7月18日公告資料與原告被解約之工程圖說 及施工內容，設計單位皆為榮承發公司，除第1頁材料及 施工試驗項目樣及第15頁過水路段型式不同（均不影響路 面及開挖回填數量），其他圖說均相同，但部分契約項目 及數量確有大幅修改，原詳細價目表並無「挖方」及「近 運填方」，修正後之詳細價目表新增「挖方」及「近運填 方」；原「焊接鋼線網D＝3.20mm7.5×7.5cm及鋪設」數 量為812㎡，修正後之數量為989㎡；原石籠網規格為6cm ×8cm，修正後籠網規格為7-9cm×10-12cm。被告經檢討 後完全依照原告當初之工程疑義修正，證明本件是因設計 疏失（未列開挖及回填工項、混凝土鋪面設計數量與現況 不符及石籠網規格綁標），才導致無法繼續履約，為非可 歸責於原告之責任。
（六）行政院公共工程委員會96年4月16日工程企字第096001512 80號函說明：「一、查本法第101條之規定，依照立法理 由所載為『明定對於廠商有違法或重大違約情形時，…… 視其結果刊登於政府採購公報，……以杜不良廠商之違法 、違約行為，避免其再危害其他機關。』故對於不良廠商 刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分， 尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為 ），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘遇有違約情 事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符。」準此，政 府採購法第101條第1項第10、12款規定之事由，仍須有「 因可歸責於廠商」並「情節重大者」時，始有該條之適用 ，不得一律予以刊登公報，避免有違比例原則。本件原告 因被告之設計疏失，導致無法繼續施工，被告忽視本身之 疏失，卻將受害之原告刊登公報，嚴重違反比例原則。（七）系爭工程設計數量與現況不符及未列開挖回填工項，被告 並未明確告知是否同意依契約規定實作實算，亦未明確告 知現況與設計不符可否展延工期，明顯不符行政程序法第 5條規定。又那瑪夏區雙連堀伸苗聯絡道路改善工程「截 水溝」及「A、B型集水井」皆有編列「機械挖方」及「土 方回填夯實」；石籠擋土牆拍漿溝混凝土砌石卻未編列， 明顯有差別待遇，亦有違行政程序法第6條規定。再者，
系爭工程採購案因「漏列開挖回填項目」及「契約數量不 足」導致無法依原契約履行，被告先漠視工程契約第3條 及第7條規定，不願同意不計工期進行協調，亦不願同意 依契約規定實作實算；再漠視工程契約第1條規定，以招 標文件內之其他文件所附記之條款，要求原告違反契約第 3條規定，先行施作會超出契約價金部分之開挖回填項目 。上述過程被告採取之方法明顯未助於目的之達成，亦未 選擇對人民權益損害最少者，不符行政程序法第7條規定 。被告未注意是否可依據契約申請不計工期及同意實作實 算等有利原告情形，亦有違行政程序法第9條規定。（八）被告使用臺灣僅有一家工廠生產之6cm×8cm石龍網，疑有 違反政府採購法第26條「限制競爭」之規定。原告向被告 反映混凝土路面施工數量與契約數量不符，被告未依契約 第7條第2項規定，變更部分之工期由雙方視實際需要議定 增減之。原告向被告反映契約項目未列開挖及回填工項， 被告未依契約第3條第1項第2款規定「同意施工」。原告 依據契約條款工期、價金給付規定及變更設計規定，請求 被告依契約條款規定履約，被告卻要求原告施作設計單位 應執行之設計測量工作，不符契約第3條第1項第2款「依 實際施作或供應之項目及數量結算」，及契約第1條第3項 第1款「契約條款優於招標文件內之其他文件所附記之條 款」規定。被告忽視本身之設計疏失，卻將受害之原告刊 登公報，除影響原告商譽外，更產生限制參與公共工程之 權利，不符行政程序法第4條規定等情。並聲明求為判決 申訴審議判斷及原處分（被告104年10月8日高市原民建字 第10431050900號函及104年10月26日高市原民建字第1043 1120900號異議處理結果函）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）原告所提出施工計畫及品質計畫審查意見、工項編列、材 料規格、施工數量等疑問，被告依據設計監造勞務契約規 定，依權責由設計監造單位亦即代表工程履約期間之被告 工程司，進行書面文件及工項數量變更審核、工程進度管 制、爭議事項協調處理及工程相關疑問釋疑，爭議期間被 告已盡速通知設計監造單位回覆，且因應原告要求於104 年8月6日函復及8月18日召開工程協調會，前開相關疑問 已請原告參照設計監造單位8月3日高原達卡青山字第0000 000-0號、8月11日高原達卡青山字第0000000-0號、8月26 日高原達卡青山字第0000000-0號函文內容事項辦理。原 告104年8月5日千原青工字第000000000號函提出無法編撰 施工計畫及品質計畫為由申報停工，設計監造單位已於8
月7日高原達卡青山字第0000000-0號函復駁回，系爭工程 因涉及公共利益且停工事由未符合契約規定，故工程仍屬 繼續履約非能作為暫停計算工期依據。另設計監造單位亦 以8月13日高原達卡青山字第0000000-0號、8月24日高原 達卡青山字第0000000-0號、8月26日高原達卡青山字第00 00000-0號、9月1日高原達卡青山字第0000000-0號函文催 告原告先行進場施工。
（二）被告104年8月27日收訖原告存證信函提出終止契約事由， 經審查違反工程契約第21條第1項第8款規定，係無正當理 由而不履行契約者。系爭工程104年7月31日申報開工，預 定竣工日為104年9月13日，依據設計監造單位8月24日高 原達卡青山字第0000000-0號函文說明現場抽查及依原告 所提預定施工進度表，截至8月24日止進度落後約20%，9 月1日高原達卡青山字第0000000-0號函文說明8月28日現 場抽查，進度落後約58.9%，已達符合工程契約第21條第1 項第5款規定，工程進度已嚴重落後20%以上。另被告亦於 104年9月8日高市原民建字第10430903000號暨0000000000 0號函核定承包商所提報施工計畫及品質計畫，材料送審 書面文件亦已核定，但該公司仍未進場施工。被告於104 年9月10日高市原民建字第10430939600號函請原告於14日 內限期改正，截至104年9月24日仍未改正工程進度及履行 契約規定事項，符合工程契約第21條第1項第11款規定： 「廠商未依契約規定履約，自接獲機關書面通知次日起10 日內或書面通知所載較長期限內，仍未改正者。」第21條 第1項第5款規定：「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約 期限（係指履約進度落後20%以上），情節重大者。經機 關通知限期改善，屆期仍未改善者。」第21條第1項第8款 規定：「無正當理由而不履行契約者」，及政府採購法第 101條第1項第10款、第12款規定，故被告依據工程契約第 21條相關規定辦理契約終止及依政府採購法第101條相關 規定究責刊登政府採購公報。
（三）監造單位榮承發公司於104年8月11日以高原達卡青山字第 0000000-0號函通知原告「因時間緊迫請承商盡速測量放 樣」，又於104年8月13日以高原達卡青山字第0000000-0 號函原告「本公司於104年8月12日進行本工程之施工品質 抽查，本工程工區內未見任何現場施工人員，請承包商盡 速將工程告示牌、測量放樣辦理完成。」104年8月24日以 高原達卡青山字第0000000-0號函通知原告「本公司於104 年8月20日、21日進行施工品質抽查，本工程工區內仍未 見任何現場施工人員、交通管制、測量放樣或其他工項等
有任何施作，本公司已多次口頭告知。」等語，104年8月 26日以高原達卡青山字第0000000-0號函再次向原告重申 「原告應盡速進場施作本工程工程告示牌、交通管制、測 量放樣」、「請承包商提供開工至今之施工日報表」等語 ，又於104年9月1日以高原達卡青山字第0000000-0號函再 次向原告重申「工區內未見任何施工人員或完成任何工項 」、「進度落後已達58.9%，請承包商盡速進場施工」等 語，足見原告似未進場施作，亦未進行測量放樣。（四）原告標單上已載有機械裝填土之單位、單價、數量（現地 取材），顯見原告對於現地開挖取材即有預見，且按契約 文件之N1土石籠護坡標橫斷面圖，明白標示有開挖線，顯 見契約並非漏列，且對於原告不知如何施作，監造單位於 104年8月3日高原達卡青山字第0000000-0號函說明，甚至 提醒原告如何施作及流程。原告遲未履約，未進行放樣測 量，造成於104年9月1日進度落後達58.9%，顯可歸責於原 告。又最高行政法院101年度判字第1088號判決意旨謂： 「公共工程因涉及公共利益，承商無停工權利，任何爭議 應循爭議處理程序解決，不得任意停工」，再者，按契約 文件之施工說明第3點說明「承包商應於施工前進行測量 放樣並會同業主或監造人員依現場需要做適當調整」，廠 商如認為有結算金額超過契約價金之情形，監造單位曾於 另案提醒原告如何處理，即於104年8月26日高原雙伸聯路 字第000000-0號函表示請原告將測量放樣成果資料，提供 與監造單位，監造單位再依合約規定匯報業主進行數量增 減決定，惟原告似未按正常程序進行契約價金之調整，即 未為測量放樣，亦未提供任何放樣測量資料作為佐證申請 調整價金，即片面停工，與法不符。
（五）系爭工程終止契約後，被告將該工程移交新工處，新工處 第一次招標資料，招標文件工程內容，與系爭工程招標文 件、工程內容範圍均相同，此見標單上仍記載「機械裝填 土石（現地取材）」足明，該工程仍由原告得標，惟原告 於訴訟中提出對於契約或招標文件記載與工程實際施作範 圍不同之主張，原告完全無按政府採購法規定請求招標機 關即新工處釋疑，反倒是對於相同招標文件及契約內容， 照單全收，是以，系爭工程是否如原告所稱契約或招標文 件記載與工程實際施作範圍不同之情形，實令人質疑。10 5年5月27日新工處會勘工程現場，因路基流失，遂變更工 程設計，陳報會勘紀錄、及變更設計後105年7月18日公開 招標資料，此次工程內容範圍已與本件不同，且原告提出 之標單詳細價目表即為變更設計後105年7月18日公開招標
資料，不僅與系爭工程不同，且施工項目、單位、數量均 與本件不同，實不能作為本件之證據。
（六）按契約及工程慣例，放樣程序，應有放樣照片，填具檢查 表，並通知監造單位查驗，惟原告完全沒有；又原告提出 附件2之照片及施工日誌藉以主張伊有施工，然該照片並 非施工照片，而是進場前工區整理照片，施工日誌並無任 何人簽名，實不能作為本件證據。另工程契約第10條㈣規 定廠商依契約提送機關一切之申請報告請示項目均須送監 造單位轉核及先照會監造單位，原告提出相關資料，均無 送監造單位查核，被告無法同意原告提出之附件1、2為符 合契約規定之文件等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回 原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有 系爭工程公開招標公告、工程契約、被告104年10月8日高市 原民建字第10431050900號函、104年10月26日高市原民建字 第10431120900號函、原告104年10月12日異議書及申訴審議 判斷書附於訴願卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為系爭 工程延誤履約期限，是否可歸責於原告及延誤履約情節是否 重大？被告以原告有政府採購法第101條第1項第10款及第12 款規定情事，通知原告將刊登政府採購公報，是否適法？爰 論述如下：
（一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事 實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府 採購公報：……。十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履 約期限，情節重大者……。十二、因可歸責於廠商之事由 ，致解除或終止契約者。」「（第1項）本法第101條第1 項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文 件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進 度落後百分之10以上；於其他採購，指履約進度落後百分 之20以上，且日數達10日以上。（第2項）前項百分比之 計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後 已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未 改善者，依逾期日數計算之。二、屬已完成履約而逾履約 期限者，依逾期日數計算之。」為政府採購法第101條第1 項第10款、第12款及同法施行細則第111條定有明文。（二）經查，原告承攬系爭工程採購案，並簽訂系爭工程契約， 依系爭工程契約第1條第1款規定：「契約文件及效力：（ 一）契約包括下列文件：1.招標文件及其變更或補充。2. 投標文件及其變更或補充。3.決標文件及其變更或補充。 4.契約本文、附件及其變更或補充。5.依契約所提出之履
約文件或資料。」同條第2款第11目：「11.圖說，指機關 依契約提供廠商之全部圖樣及其所附資料。另由廠商提出 經機關認可之全部圖樣及其所附資料，包含必要之樣品及 模型，亦屬之。圖說包含（但不限於）設計圖、施工圖、 構造圖、工廠施工製造圖、大樣圖等。」同條第3款：「 契約所含各種文件之內容如有不一致之處，除另有規定外 ，依下列原則處理：1.招標文件內之投標須知及契約條款 優於招標文件內之其他文件所附記之條款。但附記之條款 有特別聲明者，不在此限……。」同條第4款：「契約文 件之一切規定得互為補充，如仍有不明確之處，應依公平 合理原則解釋之。如有爭議，依採購法之規定處理。」第 2條第1款第1目及第3款規定：「履約標的及地點：（一） 廠商應給付之標的及工作事項：1.詳如設計圖、詳細價目 表、單價分析表、施工補充說明書及施工規範……。（三 ）履約地點：高雄市那瑪夏區。」第3條第1款規定：「契 約價金之給付：本契約價金總額：新臺幣貳佰貳拾柒萬元 整。（一）契約價金之給付，得為下列方式：依實際施作 或供應之項目及數量結算，以契約中所列履約標的項目及 單價，依完成履約實際供應之項目及數量給付。若有相關 項目如稅捐、利潤或管理費等另列一式計價者，應依結算 總價與原契約價金總額比例增減之。但契約已訂明不適用 比例增減條件，或其性質與比例增減無關者，不在此限。 原則上結算金額不超過契約價金，如需超過契約價金，應 先報請機關同意後方可施工。」第7條第1款規定：「履約 期限：（一）履約期限：1.工程之施工：應於決標日之次 日起10日內開工，並於開工之日起45日內竣工。」第9條 第4款規定：「施工管理：……。（四）施工計畫與報表 ：1.廠商應於開工前，擬定施工順序及預定進度表等，並 就主要施工部分敘明施工方法，繪製施工相關圖說，送請 機關核定。機關為協調相關工程之配合，得指示廠商作必 要之修正……。3.預定進度表之格式及細節，應標示施工 詳圖送審日期、主要器材設備訂購與進場之日期、各項工 作之起始日期、各類別工人調派配置日期及人數等，並標 示契約之施工要徑，俾供後續契約變更時檢核工期之依據 。廠商在擬定前述工期時，應考量施工當地天候對契約之 影響。預定進度表，經機關修正或核定者，不因此免除廠 商對契約竣工期限所應負之全部責任……。5.廠商於契約 施工期間，應按機關同意之格式，按約定之時間，填寫施 工日誌，送請機關核備。」同條第15款：「廠商應依契約 文件標示之參考原點、路線、坡度及高程，負責辦理工程
之放樣，如發現錯誤或矛盾處，應即向監造單位/工程司 反映，並予澄清，以確保本工程各部分位置、高度、尺寸 及路線之正確性，並對其工地作業及施工方法之適當性、 可靠性及安全性負完全責任。」同條第17款：「機關於廠 商履約中，若可預見其履約瑕疵，或其有其他違反契約之 情事者，得通知廠商限期改善。」同條第18款：「廠商不 於前款期限內，依照改善或履行者，機關得採行下列措施 ：……。2.終止或解除契約，並得請求損害賠償。」同條 第24款：「基於合理的備標成本及等標期，廠商應被認為 已取得了履約所需之全部必要資料，包含（但不限於）法 令、天候條件及機關負責提供之現場數據（例如機關提供 之地質鑽探或地表下地質資料）等，並於投標前已完成該 資料之檢查與審核。」同條第29款：「廠商應依預定進度 桿狀圖或網狀圖之進度施作，其實際進度較預定進度落後 5%以上時，機關得要求廠商加班趕工限期改善或提出趕工 計畫，廠商不得拒絕並應配合執行……。」第10條第3款 規定：「監造作業：……。（三）工程司之職權如下（機 關可視需要調整）：1.契約之解釋。2.工程設計、品質或 數量變更之審核。3.廠商所提施工計畫、施工詳圖、品質 計畫及預定進度表等之審核及管制……。6.於機關所賦職 權範圍內對廠商申請事項之處理。7.契約與相關工程之配 合協調事項……。」第11條第11款規定：「工程品管：… …。（十一）廠商應提報施工計畫及品質管制計畫。1.施 工計畫得視工程規模及性質，分整體與分項計畫。整體計 畫除設計圖另有規定者外，應於工程開工日前1日提報； 分項計畫除設計圖另有規定者外，亦於各分項工程施工前 提報。2.品質計畫提報期限及內容，詳閱附錄7『品質管 理作業』。3.計畫內容如須修訂，廠商應於機關或監造單 位通知日次日起__日內（未填時採購金額未達公告金額者 為7日；公告金額以上至未達查核金額者為7日；查核金額 以上至未達巨額採購者為10日；巨額採購以上者為12日） 完成修正，計畫修正次數以1次為限。如未依期限提出計 畫或修正完成，每逾期1日扣罰契約品管費用總額之2%。 」第21條第1款規定：「契約終止解除及暫停執行：（一 ）廠商履約有下列情形之一者，機關得以書面通知廠商終 止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商因此所生 之損失：……。5.因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期 限（係指履約進度落後20%以上），情節重大者。經機關 通知限期改善，屆期仍未改善者……。8.無正當理由而不 履行契約者……。11.廠商未依契約規定履約，自接獲機
關書面通知次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍 未改正者。」又系爭工程設計圖施工說明第1點、第3點、 第10點規定：「一、本工程投標前，承包商應會同主任技 師詳閱設計圖說及有關文件說明，並針對安全性及數量做 過實際勘查，如有疑問應於開標前提出說明，否則一經決 標視同完全了解。」「三、承包商應於施工前進行現場測 量、放樣工項，並會同業主或監造單位依現場需要做最適 當調整之，經業主及監造單位認可放樣成果無誤後始得施 作，承包商不得有任何理由拒絕配合或強行施作情形；如 因未經檢測導致之放樣錯誤，其後果由承包商自負。」「 十、工程開工前，承包商需提送工地負責人名冊、工程網 狀進度表、晴雨表送監造單位及業主核備，並於得標後7 日內製作施工計畫書、品質計畫書及剩餘土石處理計畫送 業主及監造單位核可後方得進場施作，……若因延遲送審 導致停工或工期延宕，承包商不得藉詞要求延長工期且一 切損失均由承包商自行承擔，工地負責人應逐日填寫施工 日誌送監造單位及業主核備……。」等情，有被告提出原 告並無爭執之系爭工程契約書乙冊附卷可參。依此，上開 契約內容及設計圖所附之施工說明，即為原告應遵守之契 約義務，自堪認定。
（三）次查，系爭工程經兩造於104年7月29日簽訂前揭工程契約 後，原告即於同年7月31日申報開工，預定竣工日為104年 9月13日。惟原告開工後不久即於104年8月5日申報停工， 略謂因尚未取得監造計畫以製作施工品質計畫，故即辦理 停工等語；經監造單位之榮承發公司以104年8月7日高原 達卡青山字第0000000-0號函否准原告停工之申請。然原 告自申報停工之日起即未進場施作，經監造單位之榮承發 公司先後於同年8月13、24、26日函催原告進場施作及同 年月28日現場抽查，原告均無任何人員在場施工。期間原 告並於104年8月26日以存證信函向被告表示：因系爭工程 存在施工數量及設計工項之錯誤，而被告又未能承諾實做 實算，導致工程逾期達50％以上，而原告人員及機具皆已 撤離工地，無法繼續依原契約內容履約，故爰依系爭工程 契約第21條第12款規定解除系爭工程契約等語。嗣經被告 以104年9月10日高市原民建字第10430939600號函請原告 於文到14日內限期改善工程進度及履行契約，仍未見原告 進場施作，爾後被告乃於104年10月8日以高市原民建字第 10431050900號函以原告違反系爭工程契約第21條第1款第 5、8、11目規定終止系爭工程契約，並以原告違反政府採 購法第101條第1項第10、12款規定通知將刊登政府採購公
報等事實，為兩造所是認，並有兩造及監造單位前揭往返 函文、存證信函等文件在卷可證（見本院卷1第113至116 、143至160頁；申訴卷第93頁），則此等事實自堪信為真 實。由是觀之，系爭工程於被告104年10月8日作成本件原 處分時，確實存在政府採購法施行細則第111條第1項所指 履約進度落後達百分之20以上，且日數達10日以上之要件 。況原告係要求自開工日（104年7月31日）起停工，而其 復自承於104年8月5日以後即未再進場施作，依據原告自 行提出之施工日誌（104年7月31日至同年8月5日止，見本 院卷1第294至299頁）記載上開期間僅施作動線整理、施 工告示牌製作及路基整地夯實外，尚未完成系爭工程之任 一工項，姑不論工程延宕究應歸咎於系爭工程契約之何造 當事人，系爭工程延遲完工，確已達情節重大之情事。（四）原告違反系爭工程契約第11條第11款約定提報施工計畫及 品質計畫：
1、按前揭契約第11條第11款明定：「工程品管：……。（十 一）廠商應提報施工計畫及品質管制計畫。1.施工計畫得 視工程規模及性質，分整體與分項計畫。整體計畫除設計 圖另有規定者外，應於工程開工日前1曰提報；分項計畫 除設計圖另有規定者外，亦於各分項工程施工前提報。2. 品質計畫提報期限及內容，詳閱附錄7『品質管理作業』 。3.計畫內容如須修訂，廠商應於機關或監造單位通知日 次日起__日內（未填時採購金額未達公告金額者為7日； 公告金額以上至未達查核金額者為7日；查核金額以上至 未達巨額採購者為10日；巨額採購以上者為12日）完成修 正，計畫修正次數以1次為限。如未依期限提出計畫或修 正完成，每逾期1日扣罰契約品管費用總額之2%。」依此 ，原告應於開工前提報施工計畫及品質管制計畫，如有修 正時，修正之期間為機關或監造單位通知日次日起至多僅 12日，且僅能修正1次，此為防止工程延誤，原告應遵守 之約定。查本件原告於104年7月31日開工，於104年7月24 日以千青山工字第000000000號函送施工及品質計畫書（ 申訴卷第65頁），經監造單位榮承發公司於同年月29日以 高原達卡青山字第0000000-0號函具審查意見並請原告修 正（申訴卷第66頁）。原告於同年8月1日以千青山工字第 000000000號函知榮承發公司，表示對審查意見表部分內 容及施工數量不甚了解，請求榮承發公司提供監造計畫及 協助召開協調會說明（申訴卷第67頁），經榮承發公司以 104年8月3日高原達卡青山字第0000000-0號函覆指示原告 計畫書修正方式，並表示監造計畫尚未經被告審查核備，
請向被告索取參照，且施工數量等若有不明之處，應於投 標前依投標須知等規定處理或於開標前提出，無召開協調 會必要等語（申訴卷第76至77頁）。原告遂於同年8月5日 以千原青工字第000000000號函以尚未取得監造計畫具以 製作施工品質計畫為由，申請自107年7月31日起辦理停工 （申訴卷第93頁），又於同年月6日以千原青工字第00000 0000函檢附施工及品管計畫書第1次修正版（申訴卷第68 頁）。榮承發公司以104年8月7日高原達卡青山字第00000 00-0號函覆不同意原告申報停工（申訴卷第94至95頁）， 另於104年8月13日以高原卡達青山字第0000000-0號函知 原告，略謂：「一、依據本公司104年8月10日高原達卡青 山字第0000000-0號函辦理，並依據旨案工程合約書對迄 今未收到（已逾3日）貴公司修正後之各類計劃書進行催 告。二、本公司於104年8月12日進行本工程之施工品質抽 查，本工程工區內未見任何現場施工人員，因工程時間緊 迫，請承包商儘速將工程告示牌、交管設施、測量放樣及 勞工安全衛生訓練辦理完成。」等語（本院卷1第249頁） ，催促原告儘速修正施工及品質計畫書並進場施工；原告 卻於104年8月18日千青雙工字第000000000號函知被告， 謂監造單位於104年8月10日檢退計畫書修正版兩次審查意
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