臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第27號
105年11月22日辯論終結
原 告 詹益芳
被 告 嘉義市政府
代 表 人 涂醒哲
訴訟代理人 鍾仁彰
上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華
民國104年9月16日農訴字第1040715326號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：原告係坐落嘉義市○○段 000地號土地（下稱系 爭土地）所有權人，而系爭土地經公告劃屬山坡地範圍。原 告與訴外人嘉南興業有限公司（下稱嘉南公司）未先擬具水 土保持計畫送請主管機關核定，訴外人嘉南公司即擅自在系 爭土地及同段9地號土地開挖整地，案經被告於民國103年12 月23日派員會同相關單位人員、原告、訴外人嘉南公司代理 人黃志賢赴現場勘查。被告認定原告及訴外人嘉南公司故意 共同違反水土保持法第12條第1項第4款規定，而依同法第33 條第1項第2款規定，以104年3月9日府建農字第10414014341 號函裁處原告新臺幣（下同） 100,000元罰鍰（下稱原處分 ）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴 訟。
二、原告主張略以：
（一）原告不知系爭土地屬山坡地，並無故意、過失： 1、依司法院大法官釋字第 275號解釋及行政罰法第7條第1項 規定，可知行政罰以行為人有故意或過失為必要。系爭土 地依都市計畫土地使用分區編列為農業區，且該地十分平 坦、全無坡度，原告直至收受原處分前從不知該地為山坡 地。原告身為所有權人卻無任何管道得以知悉系爭土地被 列為山坡地，依前開行政罰法及大法官解釋，不應處罰原 告。
2、前行政院長陳沖於101 年3月9日在立法院接受質詢時，便 已指出：現行山坡地的認定是沿用過去3、40 年前標準， 很多土地離繁華都會很近，離山區很遠，坡度也很平緩， 卻只因海拔標高100 公尺以上就全認定為山坡地，確實有 檢討必要。
（二）原告不知訴外人嘉南公司開挖整地、堆積土石之行為，並
無故意、過失：
1、原告將系爭土地之一部無償出借與訴外人嘉南公司，並約 定系爭土地僅供其偶爾停放車輛。訴外人嘉南公司事前未 獲原告之同意，竟於系爭土地上開挖整地、堆積土石。因 此，原告對於訴外人嘉南公司開挖整地、堆積土石之行為 ，並無故意、過失可言。
2、系爭土地原種植樹木、水果、香蕉等作物，原告與從事製 作低強度混擬土之訴外人嘉南公司負責人黃國寶為朋友關 係，當初訴外人黃國寶曾告知拿到一批工程，位在系爭土 地旁，需要攪拌低強度混凝土場所，原告對其表示系爭土 地可以出借，自出借後即未再前往現場查看。訴外人嘉南 公司在系爭土地之開挖整地、堆積土石之行為，事前、事 後均未獲得原告之同意，而原告無償出借系爭土地，事前 既未分擔訴外人嘉南公司之違法行為、事後亦未獲得任何 利益，原告絕無與訴外人嘉南公司共謀之可言。（三）被告就一個「開挖整地、堆積土石之行為」分別處罰原告 與訴外人嘉南公司，顯屬一罪二罰。即便被告認定原告違 法，其認定之面積亦有問題。因同段 9地號土地非原告所 有，被告認定為原告所有，顯屬誤會。而原告所有之系爭 土地出借予訴外人嘉南公司之部分，面積不及 500平方公 尺。依「嘉義市違反水土保持法案件罰鍰處分基準」第2 條，第一級第一次違規，僅得裁罰 6萬元，原處分就此顯 有違失。
（四）聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負檐。
三、被告答辯則以︰
（一）依行政院農業委員會98年8月4日農授水保字第0000000000 號公告山坡地範圍界址圖冊，嘉義市○○段0地號、132地 號土地為公告山坡地範圍，系爭土地確屬山坡地範圍，並 無疑義。而被告於91年至94年間曾辦理山坡地範圍檢討變 更作業，經行政院94年4月8日院臺農字第0940013267號函 核定劃出山坡地約 176公頃，現存之山坡地範圍目前尚無 檢討必要。
（二）系爭土地依都市計畫法劃定為農業區，與依山坡地保育利 用條例、水土保持法劃定山坡地範圍，兩者並無關聯，且 由現地勘查照片顯示，系爭土地與同段 9地號土地遭開挖 整地已有明顯坡度，周圍皆有裸露陡峭邊坡，原告所述系 爭土地十分平坦、全無坡度，顯與事實不符。依被告提出 之等高線圖，可明顯看出周圍坡度遠大於5%，系爭土地屬
山坡地範圍並無疑義。且山坡地之劃定為大範圍考量，非 單一筆土地認定，因土地面積切割愈小，坡度愈平緩，系 爭土地是屬山坡地範圍，劃定無誤。
（三）經嘉義市山坡地自臺灣省政府69年2月6日公告範圍及行政 院農業委員會98年8月4日公告圖冊在案至今已數十年，原 告早有多種管道（如：電話詢問、公開網站「嘉義市山坡 地資訊網」等）可查詢系爭土地是否位於公告山坡地範圍 。原告從事山坡地開發行為時，有義務注意且亦有能力注 意卻不注意，應有過失責任，且行政罰法第 8條規定，不 得因不知法規而免除行政處罰責任。原告所述，為推卸責 任之詞。
（四）依被告 103年12月23日現勘紀錄可知，原告到場知悉系爭 土地有開挖整地、堆積土石行為，並未表示僅供訴外人嘉 南公司「停車使用」，僅紀錄寫明供其使用，常理判斷即 同意默許訴外人嘉南公司從事上開行為，且原告當時於現 場亦口頭表示，同意訴外人嘉南公司從事上開行為製作回 填料 CLSM，並於作業完竣後要求回復原狀。另同段9地號 土地非屬原告所有，惟原告於現勘時口頭表示其帶領訴外 人嘉南公司於同段 9地號土地開挖整地、開闢便道及堆積 土石方。原告於向被告陳述意見時亦自承：「本人於嘉義 市○○段0地號、132地號土地，未經申請暫時堆置土石乙 案，接獲通知已改善完畢…」，並檢附土地地形復原照片 乙份 3張，與訴外人嘉南公司所陳述之意見、提供之照片 雷同，顯示原告與訴外人嘉南公司有明顯違法犯意之聯絡 ，同時亦自承渠等皆於系爭土地及同段 9地號土地上從事 違法情事。
（五）依水土保持法第12條、第33條第 1項規定，有關山坡地範 圍內土地，若欲堆積土石或開挖整地，均應先擬具水土保 持計畫，送請主管機關核定後，始可為之。又系爭土地及 同段 9地號土地實際行為人為原告及訴外人嘉南公司，依 同法第 4條規定為各該土地之水土保持義務人並無疑義。 原告未先擬具水土保持計畫即擅自進行開發利用行為，明 確違反水土保持法第12條規定。原告知悉訴外人嘉南公司 從事製作低強度混凝土，而製作時一定會開挖整地，原告 同意將系爭土地給訴外人嘉南公司使用，即構成違反水土 保持法要件。
（六）依被告現勘紀錄已註明崎頂段9地號、132地號土地所有權 人，從未認定崎頂段 9地號為原告所有，原告就此有所誤 會。被告依水土保持法規定裁罰實際行為人（原告、訴外 人嘉南公司），並無違誤。原告與訴外人嘉南公司共同違
反水土保持法規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第 2款及行政罰法第14條第1項規定，分別處罰，各處10萬元 罰鍰，同一行為僅一罰，並無所謂一罪兩罰，受處分人為 2 位並不等同於兩罰。另原告與訴外人嘉南公司共同於系 爭土地及同段 9地號土地從事開挖整地、堆積土石屬同一 行為，違規面積合併計算達 2,175平方公尺，並非原告主 張違規面積不及500 平方公尺。因此，現場違規面積（開 挖整地、堆積土石面積）大於500平方公尺，依被告100年 9月1日公告之「嘉義市違反水土保持法案件罰鍰處分基準 」，應處100,000元罰鍰。
（七）答辯聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為， 應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應 進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一 併送核：…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用 地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其 他開挖整地。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元 以上30萬元以下罰鍰：…二、違反第12條至第14條規定之 一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持 之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改 正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第12 條第1項第4款、第33條第1項第2款分別定有明文。（二）事實概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭土地 登記謄本（見原處分卷第13頁）、現場會勘紀錄（見原處 分卷第37頁至第44頁）、現場照片（見原處分卷第19頁至 第28頁）、行政院農業委員會98年8月4日農授水保字第00 00000000號公告山坡地範圍界址圖冊（見原處分卷第29頁 至第31頁）、原處分及訴願決定書在卷可稽，自堪認屬實 。至原告主張其不知系爭土地屬山坡地，亦不知訴外人嘉 南公司有開挖整地、堆積土石之行為，並無故意、過失； 被告就一個「開挖整地、堆積土石之行為」分別處罰原告 與訴外人嘉南公司，顯屬一罪二罰，且原告所有之系爭土 地出借予訴外人嘉南公司之部分，面積不及 500平方公尺 ，依「嘉義市違反水土保持法案件罰鍰處分基準」第2 條 規定，被告裁罰原告10萬元亦有違誤云云，則為被告所否 認，並以上開情詞置辯。故本件兩造之爭點為： 1、原告是否有違反水土保持法第12條第1項第4款、第33條第
1項第2款規定之故意或過失？
2、被告就裁罰原告之罰鍰金額裁量及就上開行為分別處罰原 告及訴外人嘉南公司有無違法？
（三）經查：
1、原告有違反水土保持法第12條第1項第4款、第33條第1 項 第2款規定之故意：
⑴按水土保持法第3條第3款規定：「本法專用名詞定義如下 ：……三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保 安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政 區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範 圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：(一)標高在1 百公尺以上者。(二)標高未滿1 百公尺，而其平均坡度在 百分之5以上者。」同法第4條規定：「公、私有土地之經 營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地 之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務 人。」次按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者 ，不予處罰；不得因不知法規而免除行政處罰責任，此觀 行政罰法第7條、第8條前段分別定有明文。
⑵原告為系爭土地之所有權人，有系爭土地登記謄本在卷可 稽，依前揭水土保持法第 4條規定為系爭土地之水土保持 義務人。而系爭土地及同段 9地號土地均經公告劃屬山坡 地範圍等情，有行政院農業委員會98年8月4日農授水保字 第0000000000號公告山坡地範圍界址圖冊（見原處分卷第 29頁至第31頁）在卷可稽。又觀諸被告提出系爭土地及同 段 9地號之等高線圖（見本院卷第46頁），系爭土地、同 段9地號及相鄰同段129地號土地間等高線甚為密集，核符 前揭水土保持法第3條第3款規定，足見原告主張系爭土地 十分平坦、全無坡度云云，顯與客觀事實相違。而被告亦 已建置嘉義市山坡地資訊網提供一般民眾查詢山坡地範圍 ，有上開資訊網列印畫面在卷可憑（見原處分卷第33頁） ，足見一般民眾均有適當管道得以查知山坡地範圍。故原 告主張其已無管道得以查知系爭土地屬於山坡地而無任何 故意或過失云云，並不足採。從而，依前揭行政罰法第7 條、第8 條前段之規定，原告並不能以其無故意或不知法 令等事由主張不受原處分裁罰。
⑶原告固主張其不知訴外人嘉南公司有開挖整地、堆積土石 之行為云云。然原告於本院審理時自承：據伊所知訴外人 嘉南公司是專門製作低強度混凝土，作為路面開挖埋設水 電管以後鋪設所用；當時伊去該公司負責人黃國寶家裡泡 茶，他說剛拿到一批工程，剛好是在系爭土地旁邊，需要
攪拌低強度混凝土之場所，伊就說系爭土地有一部分沒有 在使用，可以借給他，講完以後，伊就帶黃國寶去看那塊 地；當時系爭土地有用鐵門鎖起來，伊向訴外人嘉南公司 負責人黃國寶表示可在系爭土地上工作等語（見本院卷第 40頁背面、第58頁背面），此與訴外人嘉南公司陳述意見 函所載其在上開土地堆置土石係為配合公共工程挖掘管線 施工等情相符（見原處分卷第51頁）。惟對照原告提起訴 願時及本件起訴時均竟主張其與訴外人嘉南公司約定系爭 土地僅供其偶爾停放車輛云云（見訴願卷第57頁、本院卷 第4 頁），足見其提起訴願時及本件起訴時之陳述，顯屬 卸責之詞，是其上開關於主觀上要件之主張，即難遽信。 況由現場照片（見原處分卷第19頁至第28頁）以觀，系爭 土地及同段9 地號土地附近原有草木、果樹叢生，未加開 挖整地、闢建工程機具進出便道，實無法加以利用。原告 既知悉訴外人嘉南公司係專門製作低強度混凝土，且因承 攬附近工程而借用其土地係欲作為攪拌低強度混凝土之場 所等情，其對於訴外人嘉南公司為達上開製作工程用途必 然將有工程機具進出、整地開挖之行為，自難諉為不知。 故其上開主張，顯係卸責之詞，亦不足採。而原告既自承 其與訴外人嘉南公司未先擬具水土保持計畫送請主管機關 核定，即將系爭土地交由訴外人嘉南公司開挖整地，從而 ，被告認定其有違反水土保持法第12條第1項第4款、第33 條第1項第2款規定之故意，自屬有據。
2、被告就裁罰原告之罰鍰金額裁量及就上開行為分別處罰原 告及訴外人嘉南公司並無違法：
⑴原告固主張其所有之系爭土地出借予訴外人嘉南公司之部 分，面積不及 500平方公尺，依「嘉義市違反水土保持法 案件罰鍰處分基準」第 2條，第一級第一次違規，僅得裁 罰 6萬元，原處分就此顯有違失云云。然按「嘉義市違反 水土保持法案件罰鍰處分基準」第2 條規定：第一次違規 面積未滿500平方公尺屬第一級違規，裁處6萬元罰鍰，第 一次違規面積500平方公尺以上屬第二級違規，裁處10 萬 元罰鍰（見原處分卷第56頁）。而上開裁罰基準係被告就 水土保持法事件，為行使法律所授與裁量權，於授權目的 及範圍內實踐具體個案正義，並為顧及法律適用之公平性 以符合平等原則所訂頒之裁量基準，被告予以援用，並無 不合。且行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處 分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行 使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形， 而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查。查原
告所有之系爭土地面積為1,893平方公尺，同段9地號土地 面積為46,501平方公尺等情，有系爭土地及同段9 地號土 地登記謄本（見原處分卷第13頁、第15頁）在卷可稽。而 系爭土地範圍內原告及訴外人嘉南公司未經許可擅自堆積 AC廢料約5 立方米及開發使用（面積約35m×40m）；又同 段9地號土地範圍內未經許可擅自回填土方10×18m及開挖 道路7m寬、85m 長等情，有現場會勘紀錄在卷可憑（見原 處分卷第41頁至第44頁），足見單就原告所有之系爭土地 部分，其違規面積即達1,400 平方公尺。原告主張其出借 予訴外人嘉南公司之面積未達500 公尺云云，顯與客觀事 實不符。對照前揭「嘉義市違反水土保持法案件罰鍰處分 基準」第2 條所定裁罰基準，被告對原告裁處10萬元罰鍰 ，尚未違反上開裁罰基準，自難認有何違法。
⑵原告另主張：被告就一個「開挖整地、堆積土石之行為」 分別處罰原告與訴外人嘉南公司，顯屬一罪二罰云云。惟 按故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情 節之輕重，分別處罰之，行政罰法第14條第1 項定有明文 。又該條文所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義 務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者 而言；如個別行政作用法中對於共同違反行政法上義務行 為之處罰，係採「由數行為人共同分擔」，而非分別均處 罰之規定，則依本法第一條但書之規定，即應優先適用， 而無須依本條第1 項之規定分別處罰，此觀上開條文之立 法理由闡釋甚明。查原告及訴外人嘉南公司，分別為系爭 土地之所有權人及使用人，依水土保持法第 4條規定均為 該法所稱之水土保持義務人。而水土保持法中對於共同違 反該法行政法上義務行為之處罰，並未另設有由數行為人 共同分擔之特別規定，揆諸上開說明，違反水土保持法所 定行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故 意共同完成者，即應適用前揭行政罰法第14條第1 項所定 ，依其行為情節之輕重，分別處罰。本件系爭土地既經公 告劃屬山坡地範圍。原告與訴外人嘉南公司未先擬具水土 保持計畫送請主管機關核定，原告即帶同訴外人嘉南公司 負責人前往現場、開啟鐵門而將系爭土地借予訴外人嘉南 公司開挖整地、堆置土方，以作為攪拌低強度混凝土場所 使用，是上開違反水土保持法所定行政法上義務構成要件 之事實係由渠等故意共同完成無訛。被告依行政罰法第14 條第 1項規定對渠等分別處罰，亦難認有何違法。原告上 開主張，並不足採。
五、綜上所述，原告主張均不足採。被告認定原告違反水土保持
法第12條第1項第4款規定，而依同法第33條第1項第2款規定 對原告裁處罰鍰100,000 元，尚無違誤，訴願決定予以維持 ，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理 由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據 ，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條 、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 曾宏揚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。
書記官 蕭佩宜
中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
, 台灣公司情報網