臺北高等行政法院判決
105年度訴字第140號
105年11月1日辯論終結
原 告 鄧麗雲
訴訟代理人 黃慧萍 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）住同上
訴訟代理人 吳卓勳
涂有河
張淑芊
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民
國104年11月23日交訴字第1041300947號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
確認原處分關於吊扣車號0000—00號車輛牌照逾二個月部分違法。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項:
本件被告代表人原為趙興華，訴訟進行中變更為陳彥伯，業 據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：
被告所屬臺北區監理所（下稱被告所屬臺北所）據民眾檢舉 資料，調查發現登記原告所有之0000-00號自用小客貨車（ 下稱系爭車輛），於民國104年3月11日自新北市板橋區漢生 東路搭載乘客，並收取費用，認原告有未經核准擅自經營汽 車運輸業之情事，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管 理規則第138條規定，嗣以被告104年7月27日第00-0000000 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原 告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月。原告不服 ，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張略以：（一）程序部分：依行政訴訟法第6條 第1項之規定，被告已於法定期間內對原告所有系爭車輛牌 照，於104年8月4日繳扣牌照，目前已執行吊扣牌照完畢， 現實上已無回復原狀之可能。惟原告並非原處分所稱違章行 為之行為人，亦非汽車運輸業管理規則第138條及公路法第 77條第2項等規定之處罰對象，關於被告得否依法裁處原告 ，將陷於不明之危險狀態，進而危及原告合法使用系爭車輛 之權利，原告自有即受確認判決之法律上利益。（二）實體
部分：1.依訴願法第63條第3項、第65條之規定，原告於訴 願程序請求到場陳述意見或言詞辯論，然訴願審議機關對此 請求竟棄置不理，遽為不利原告之決定，其訴願審議程序實 有瑕疵。2.依行政程序法第5條、第96條第1項第2款之規定 ，原處分未載明原告違章行為及被告認其違法之理由，顯非 適法，被告於原處分「違反時間」、「違反地點」等欄，記 載被告所認原告之違章行為，然於「違反事實」欄，僅稱「 未經申請核准而經營汽車運輸業者」等語，原告究係如何從 事違章行為，原處分書則未置一語；另關於事實部分，備註 欄雖記載：「所屬自用小客車（0000-00）違規營業載客收 費」云云，但未見被告具體說明，究係如何認定原告於處分 書所載時間、地點有違規行為，裁罰原告之事證基礎不明， 原處分確有未盡說明理由義務之瑕疵。3.原處分未遑詳查事 實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36 、43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法：行 政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分 人並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以其未提出 對自己有利之資料，即推定違規事實存在。被告據以作成原 處分之檢舉資料，客觀上已清楚可知實際行為人並非原告， 被告執此對原告為裁處，原處分之作成顯與證據不符，欠缺 合法性，亦見被告未為任何調查，逕對原告為裁罰，於法有 違。4.依行政程序法第96條第1項第2款、行政罰法第7條第1 項，縱被告所認「載客、收費事實」存在，本件被告所稱違 規行為之行為人（利用系爭車輛提供載客服務並收取費用之 人）為何人？與原處分裁處之對象（原告）是否同一？原告 是否依公路法第77條第2項所應裁處之對象？被告均未曾究 明。原處分未遑究明違章行為之行為人與裁罰對象，亦未能 說明理由及其法令依據，驟然裁罰原告，顯非適法。被告對 於原告就前開違規行為有無故意過失？原告究依公路法、汽 車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反此義 務應負有行政法上責任？系爭車輛之所有人與從事前開所謂 違規行為之行為人如有不同時，各該責任為何？亦均未究明 ，且未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何 。
5.被告對原告為裁處所憑搭乘資料、採證照片等檢舉資料， 無從作為認定原告有經營汽車運輸業之證明，此等文件當事 人並非原告，亦非原告經手之文件，且遍觀信件內容全文， 根本與原告無關，遑論據以認定原告有參與系爭搭載行程， 或有收取報酬等情；另文件上所示疑似駕駛人之照片乃名為 「朝根」之男性，顯非女性之原告，縱有檢舉人所稱系爭搭
載行為，搭乘資料既已清楚顯示從事搭載之實際行為人並非 原告，被告徒執原告為系爭車輛所有人，即據以認定原告有 經營汽車運輸業之行為，逕對原告作成原處分，原處分顯有 認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。6.縱認原告所屬 系爭車輛由訴外人即原告家人「朝根」用以搭載Uber會員屬 違規行為，然被告明知實際從事違規行為之人非原告，卻以 原告為車輛所有人作成原處分，顯有違反行政罰法第3、4條 及司法院釋字第687號解釋。7.縱認原告所屬系爭車輛有遭 使用於搭載乘客等情而該當於公路法第77條第2項規定之裁 罰要件，然公路法第77條第2項規定乃處罰整個經營行為之 法律上一行為，非對特定人提供單一之一次或少量之搭載行 為，被告卻認定原告所屬自用小客車有多次違規行為而對原 告為連續處罰，不僅於法無據，亦有重複處罰之違法，並有 違反一行為不二罰之原則；縱認被告得依公路法第77條第2 項規定，對違規行為人之違規事實得分割看待而予以多次處 罰，然依最高行政法院99年度判字第124號判決、99年度判 字第148號判決及98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議， 被告依公路法第77條第2項規定，以原告所屬系爭車輛分別 於104年2月6日及104年3月11日之2次搭載行為分別予以處罰 ，亦有重複處罰之違法。（三）以比例原則的觀點觀之，採 取罰鍰之處罰相較於吊扣牌照之處罰手段，吊扣牌照對於人 民權利乃屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段，倘依被 告所作成原處分對於公路法第77條第2項規定之解釋適用， 身為系爭違規事實之實際行為人因非系爭違規營業車輛之所 有人而僅得以裁處罰鍰，卻對非違規行為人所有而因車輛遭 使用於非法營業之車輛所有人，竟採取較重之吊扣牌照及罰 鍰之處罰，此顯有悖於比例原則。（四）被告於104年4月28 日即以第00-0000000號處分書（下稱第一次處分），針對原 告所屬自用小客車於104年2月6日所涉違規營業載客收取費 用之違規行為為裁罰，嗣第一次處分雖經被告以105年1月4 日路授北監裁字第1050000013號函通知撤銷，然依最高行政 法院105年度判字第290號判決所揭意旨，此等行為法律上應 僅得評價為一個經營行為之範圍，在第一次處分送達生效前 之各次違規行為均屬前處分已處罰之範圍，換言之，系爭 104年3月11日違規行為乃涵攝於第一次處分之處罰範圍，則 第一次處分既經被告自行撤銷，此等撤銷處分之效力範圍自 應及於第一次處分送達前所發生之任何違規行為，是以被告 仍不得對第一次處分送達生效前所發生之任何違規行為，包 括本次違規行為，予以處罰。（五）並聲明求為判決：1.訴 願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。2.確認原處分關於吊
扣車輛牌照之處分違法。3.訴訟費用由被告負擔。四、被告抗辯則以：（一）依訴願法第63、65條之規定，是否讓 原告於訴願程序中陳述意見或言詞辯論核屬受理訴願機關之 職權，原告主張訴願審議程序有瑕疵云云，顯屬無稽。（二 ）原告行為業已構成公路法第2條第1項第14款之要件，被告 依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予 以裁處並無違誤：經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制 之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准籌備始可為 之，業者運送行為涉及載運旅客或貨物並受有報酬之行為即 應為上開規範所規制。依檢舉資料可證本案係乘客以信用卡 支付車資203.23元之報酬，原告有違規經營汽車運輸業而收 取報酬之事實。原告有意以系爭車輛供載運乘客，並藉由此 載運行為而受領報酬，顯見原告有反覆性、繼續性實施運輸 行為並藉此受領車費報酬之故意，非單純提供少量、個別性 、臨時性的共乘服務。（三）原處分並無原告所稱關於事實 、理由之記載俱有欠缺，不符合行政程序法第96條第2款規 定之法定程式，且亦有欠明確，而有違反同法第5條規定之 違失，及被告未能究明本件違規行為實際行為人、所應裁處 對象究應為何人之違法：依最高行政法院100年度判字第427 號判決、96年度判字第594號判決意旨，原處分之表格式顯 示記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反 事實（含備註）、違反時間、違反地點、違反通知單號、處 罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚，原處分上角 備註攔記載「所屬自用小客貨車（0000-00）違規營業載客 收取費用」，敘述詳實，並無原告所訴因記載欠缺致違反行 政程序法第5、96條規定之情形。被告所屬臺北所已於104年 6月25日以北監運字第0000000000A號函敘明認定原告違反之 相關法規及事實內容，原告應得具體認知原處分之內容，無 原告所稱欠缺事實及理由之記載，原告未檢具相關證明文件 向被告所屬臺北所說明。（四）原告所屬車輛因有違規營業 事實而為非法營業車輛應依公路法第77條第2項吊扣牌照2個 月至6個月，此乃行政法上所謂之「狀態責任」。對照，檢 舉資料上所載「朝根」似為物之事實管理人，被告裁處時因 「行為人責任不明」，又被告尚有3年裁處權時效的限制， 為有效達成行政管制目的，有效防止違規行為狀態繼續發生 ，從行政效率觀點出發，優先處罰狀態責任人即原告並非無 據。原告因消極未善盡監督保管該車輛的責任應認為係以不 作為方式構成公路法第2條第1項的要件，而應依第77條第2 項負責。原告既登記為車主所有人，係名義上「各項稅費、 規費、保險費及交通違規罰鍰」之主體，對於因該車輛使用
道路所產生的風險非不能預見，包括因公路法之違反而構成 行政法上義務，原告容任駕駛人逕予使用道路並有違規營業 的事實，對於可能衍生的行政法上義務明知可能發生卻容任 之，顯有間接故意。原告因該車輛登記在自己的名下而使自 己可能發生違反前開行政法上義務之危險者，負有監督義務 卻未防止，此違規營業的結果與原告未盡車輛監督義務有因 果關係，是以原告為歸責的主體，乃出自於其自己因故意或 過失而怠於或未盡「保證人」地位，此名義上的車主亦為行 為人，本件處罰並無違誤。（五）原處分符合交通部94年5 月27日交路㈠字第09400054871號令修正發布之自用車違規 營業處罰基準表規定。（六）並聲明求為判決：1.原告之訴 駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如左：… …（第14款）十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車 經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規 定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得 通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…… （第4款）四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車 出租載客為營業者。」第37條第1項第3款規定：「經營汽 車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……（第3款 ）三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直 轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央 主管機關申請。……」第77條第2項規定：「未依本法申 請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以 上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛 牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、 營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事 項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰 鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要 件等事項之規則，由交通部定之。」次按汽車運輸業管理 規則第1條規定：「本規則依公路法第七十九條規定訂定 之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業 者，應依公路法第七十七條第二項之規定舉發。」司法院 釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直 接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應 視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許 合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者， 必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人
民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法 律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具 體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要 事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對 人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機 關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之 細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規 則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授 權，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行母法(公路法)之細 節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權 範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用 。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽 車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法 第77條第2項規定處罰。又按公路法第77條第2項業已規定 ：未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，應處 罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6個月，或吊銷之。而汽車運輸業管理規則第138條 則僅重申公路法第77條第2項不得未經申請核准而經營汽 車運輸業，否則應依公路法第77條第2項之規定舉發意旨 。充其量無非規定主管機關應依職權舉發，並未涉及人民 之生命、自由及其他自由權利之限制，要僅屬執行公路法 之細節性、技術性次要事項，揆諸前述，自得由主管機關 發布命令為必要之規範，即屬已足。
（二）經查，本件經民眾提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資料 ，檢舉訴外人「朝根（JORGEN）」有以系爭車輛搭載乘客 並收取費用之違規情事，被告所屬臺北所據此認原告未經 核准擅自經營汽車運輸業，舉發原告違反公路法第77條第 2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，駕駛系爭車輛分 別於上開時地搭載乘客並收取費用之違規情事。依檢舉人 提供之資料，包括行車路線圖（含司機照片）、付費收據 及系爭車輛之照片，該照片所顯示之車牌號碼0000-00， 確實與原告所有之系爭車輛相同，復為原告所不爭執，是 原告所有車號0000-00自小客貨車，有於上開時地搭載乘 客收取費用之事實，應堪認定。
（三）原告主張：被告未盡調查證據職責，亦未究明違章行為之 行為人，即遽認原告有違規事實；且其為「自然人」而非 「事業體」，無從該當公路法第2條第14款規定以汽車經 營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件；又其僅「 偶然性」地提供「共乘」服務，並無反覆性及繼續性，亦 非屬營業行為。且原處分未載明原告違章行為及被告認定
違法理由，有欠明確性；又於訴願程序未予原告陳述意見 機會即作成不利決定，程序亦有瑕疵云云，經查： 1.關於以自有車輛透過Uber APP平台，載客收費營業之運作 方式略為：乘客要搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber的 會員，司機要提供該載客服務，也是要加入Uber的平台， 當乘客有需要用車時，就會透過Uber APP平台叫車，司機 接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目 的地後，Uber APP會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘 客加入會員時會提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地 時就會完成扣款。司機在加入Uber平台時，會提供照片給 Uber平台，乘客在叫車時確定司機以後就可以從平台上截 取路線圖及司機的照片等情，此有關於台灣宇博數位服務 股份有限公司（下稱台灣宇博公司）招攬司機入會之相關 資料可參（見本院卷第199頁至第228頁）。足見加入Uber 平台，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可 自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」（含司 機照片）、付費收據等文件。
2.按所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如 依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱 其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅 被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參 諸本院依職權調取Uber在臺灣招攬司機入會之官網資料， 其登載：「成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入 。」「只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就 能每週獲得報酬。」「自己當老闆，並且自由安排服務時 間以賺取車資。」「有車嗎？將車變成賺錢工具。」「在 繁榮的城市中，Uber讓您很輕鬆就賺到錢。」「不需要辦 公室，自己就是老闆。」「不論您要養家糊口或想增加積 蓄，Uber都能夠讓您在適當的時段上路載客。」等語（見 本院卷第226頁）。足見以自小客車加入Uber APP平台， 其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，該司機係以 營利為目的（賺錢、自己當老闆），有反覆實施之意圖， 其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵。原告訴訟代理人 亦坦承本件使用系爭車輛載客收費之「朝根（JORGEN）」 為原告之配偶（見本院卷第231頁、第301頁），再參酌原 告於訴願理由書自承加入Uber APP軟體平台，可於平時業 餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置時，透過相關 應用程式搜尋於原告開車行經路線附近是否恰有乘車需求 之人，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務等語（見訴 願卷可閱部分第80頁），亦足徵原告配偶加入Uber APP平
台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲 2次，仍無礙營業行為之成立，並無違誤。是原告主張其 配偶之行為僅係單純為特定人以自有車輛提供從事一次或 少量性、個別性、臨時性的汽車共乘服務，與上開規定所 稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業不符，非屬公路 法第77條第2項所稱汽車運輸業云云，自無可採。 3.次按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書 面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟 為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作 成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素， 以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可 以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依 據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其 受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關 之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」（最高行政法 院96年度判字第594號判決可資參照）。又「按所謂『內 容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言， 行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其 形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確 ，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明 確。」（最高行政法院100年度判字第427號判決可資參照 ）。查原處分係以表格列載，其已記載：「車號：0000-0 0」、「車種：自用小客貨」、「違規事實：未經申請核 准而經營汽車運輸業者」、「備註：所屬自用小客貨車（ 0000-00）違規營業載客收費」、「違反時間：104年3月 11日12時47分00秒」、「違反地點/攔查地點：新北市板 橋區漢生東路」、「違反通知單字號：0000000」、「簡 要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運 輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核 上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依 同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如 主文」，是業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間 、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法 令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使原告瞭解其受處分 之原因事實及其依據之法令。另被告所屬臺北所亦以104 年6月25日北監運字第0000000000A號函，檢送違反汽車運 輸業管理事件通知單（交公北監字第0000000號）予原告 ，亦敘明「依據Uber會員檢舉台端所屬自用小客車（0000 -00），104年3月11日於新北市板橋區搭載乘客並收取費 用（新臺幣203元），查汽車運輸業係公路法明定之特許
事業，經營汽車運輸業，須經公路主管機關核准設立，並 取得汽車運輸業營業執照後始可營業，爰台端所屬車輛顯 已違反汽車運輸業管理規則第138條規定……本案依公路 法第77條第2項舉發如主旨通知單。……」等語（見被證3 ），認定系爭違規行為係以系爭車輛為之，原告已得具體 認知原處分之內容，故原告主張原處分欠缺事實及理由之 記載情事，不符行政程序法第96條第1項第2款規定之法定 程式，且欠缺明確性云云，尚非可取。
4.原告另主張其於訴願程序中曾請求到場陳述意見、言詞辯 論，然訴願機關竟未予原告到場陳述意見、言詞辯論，即 遽行作成不利於原告之訴願決定，其訴願程序有瑕疵云云 。惟按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者， 行政機關得不給予陳述意見之機會，為行政程序法第103 條第5款所明定。依此規定，僅須行政處分所根據之事實 ，客觀上明白足以確認已足，至於受處分相對人主觀上是 否知悉法規內容，以及有無違法之認識，均不影響該例外 規定之適用，行政機關均得不給予陳述意見之機會（最高 行政法院101年度判字第328號判決參照）。次按「訴願就 書面審查決定之。」「受理訴願機關必要時得通知訴願人 、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」「受理 訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職 權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人 及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論 。」訴願法第63條第1項、第2項、第65條亦有明文。準此 ，是否通知原告到場陳述意見或進行言詞辯論係屬受理訴 願機關之職權，並非一經原告請求即應給予到場陳述意見 之機會。本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以 確認，則訴願機關未給予原告到場陳述意見、言詞辯論， 於法亦無不合。
5.綜上所述，原告上開各節主張，經核尚非可採。訴外人「 朝根」（即原告配偶）有以系爭車輛搭載乘客收取費用之 違規情事，確實已該當於公路法第77條第2項及汽車運輸 業管理規則第138規定，應堪認定。
（四）原處分處原告罰鍰5萬元及吊扣系爭車輛牌照3個月，固非 全然無見，惟：
1.罰鍰部分：原處分認定原告「未經申請核准而經營汽車運 輸業」之理由，係因原告「所屬自小客車違規營業載客收 取費用」（見原處分卷第47頁），然汽車所有人將車輛交 予他人（包括配偶）使用而非自行使用之情亦所在多有， 因此尚難僅以原告所有系爭車輛有供做違規使用之事實，
即認車主即原告為違規行為人；被告雖以車輛所有人有善 盡保管車輛之義務，名義上車主亦為行為人云云，惟「按 行政罰法第1條規定，行政罰係指違反行政法上義務而受 罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言。而同法第2條 所規定之『裁罰性之不利處分』係以『違反行政法上之義 務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件（立法理由 參照），再按『故意共同實施違反行政法上義務之行為者 ，依其行為情節之輕重，分別處罰之。』亦為同法第14條 第1項所明定。是行政罰法對於共同實施違反行政法上義 務之行為人，始可分別予以處罰。而構成共同違反秩序行 為人應以具備1、事前之犯意聯絡，以及2、事後行為（利 益）分擔之行為。行政訴訟法第133條雖規定，行政法院 於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，應依職權調 查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有 其限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不 利益結果責任之歸屬，故當事人仍有客觀之舉證責任，民 事訴訟法第277條前段規定：『當事人主張有利於己之事 實者，就其事實有舉證之責任。』，於此範圍內，為撤銷 訴訟所準用（行政訴訟法第136條參照）。」（最高行政 法院105年度判字第512號判決參照）。經查被告依檢舉資 料查得違規營業載客收取費用之人係男性，名為「朝根（ JORGEN）」，有照片可稽（見被證1），而原告為女性， 足見原告並非駕駛系爭車輛載客收取費用之行為人。又， 本件被查獲之駕駛人「朝根（JORGEN）」為原告之配偶， 雖據原告訴訟代理人自承在卷，然本件並無證據足以認定 原告故意提供系爭車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運 輸業，亦查無其有事後行為（利益）分擔之行為，尚難認 原告為共同行為人。故本件罰鍰之處罰對象，依行為人自 己責任原則，自應令實際駕駛人即原告之配偶負違規責任 而非原告，原處分關於罰鍰部分顯有違誤，原告請求予以 撤銷為有理由，應予准許。
2.至於吊扣牌照部分：
⑴按未依公路法申請核准，而經營汽車運輸業者，其非法 營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之，公 路法第77條第2項定有明文。可見吊扣或吊銷之車輛牌 照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規 經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛 確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。考其立法目 的，在於汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權 限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之
用途、使用方式自負有監督義務，是以公路法第77條第 2項除就未經申請核准經營汽車運輸業者處以罰鍰外， 併明定就供非法營業之車輛牌照得併為吊扣處分，以督 促車輛所有人善盡監督義務，遏止違規行為（未經申請 核准即經營汽車運輸業）之發生。惟吊扣汽車牌照之性 質為裁罰性行政處分（司法院釋字第418號解釋參照） ，併罰規定立法意旨在於擴大處罰對象，並未排除行政 罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意 或過失者，不予處罰。」之適用，是汽車所有人仍應對 他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有 故意或過失，始應受罰。經查，汽車駕駛人申請加入 Uber平台，所需文件除車輛行照外，尚包含強制險投保 證明文件，此有關於台灣宇博公司招攬司機入會之相關 資料可參（見本院卷第204頁）。本件雖無證據足以認 定原告故意提供車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運 輸業，惟原告身為汽車所有人，對於其配偶借用系爭車 輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛、行照及 系爭車輛投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其配 偶恣意使用，其配偶並因而基於營利意圖，未經申請核 准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營 行為，難謂原告已盡監督義務，是其應注意、能注意而 不注意，即有過失。因此原告雖非違規經營汽車運輸業 之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用， 原告對於監督義務之違反有過失，被告自得依上開規定 吊扣系爭車輛牌照。又，對於違反前開規定之行為人處 以罰鍰，對汽車所有人處以吊扣牌照處分，乃係立法者 之抉擇，原告執以主張吊扣汽車所有人牌照有違比例原 則云云，並非可採。
⑵至於原告主張原處分有違一行為不二罰部分： ①最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決 議：「……本件A公司自92年6月起所為持續違反郵政 法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行 為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條第1款處 以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第 1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10 月間，惟A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通 知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之 違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交 通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其 他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。」其
理由略以：「……按以遞送信函、明信片或其他具有 通信性質之文件為營業者，以反復實施遞送行為為構 成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立 法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事 實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關 得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉 裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每 裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行 為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之 行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法 上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次 違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題 ，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以 按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為， 評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰， 其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續 處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當， 仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第 604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實 持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構 成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為， 作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處 罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定 ，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次 處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實， 始符所謂『按次連續處罰』之本旨。行政機關如適用 按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前 任意部分時段之違規行為，使『時段』在行政機關具 體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規 行為次數之標準，致行政機關『按次連續』裁處罰鍰 之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成 為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以 行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範 圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立 法本旨不符而於法有違。……」據此，行為人所涉未 經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及 繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之 一行為。依上開最高行政法院聯席會議決議意旨，茍 行政機關業已就其中某次違章行為為處罰者，則於行 為人接獲該次處分書前所為之其他營業行為，應不得
再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。
②經查，訴外人「朝根」以原告所有系爭車輛加入Uber APP平台，而未經申請核准，經營載客收費之汽車運 輸業，除前揭所述之違規行為外，其曾為警查獲於10 4年2月6日，在臺北市大同區有相同之違規事實，經 被告依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第 138條規定，以104年4月28日第00-0000000號違反汽 車運輸業管理事件處分書（下稱前處分）裁處罰鍰5 萬元，吊扣系爭車輛牌照2個月（見本院卷第197頁） ，而原處分既認定原告所有系爭車輛違規載客營業之 違章時間為104年3月11日，係在被告於104年4月28日 作成前處分之前，惟前處分嗣於105年1月4日經被告 以路授北監裁字第1050000013號函撤銷（見本院卷第 198頁），是前處分因被告撤銷而溯及失其效力，是 原處分關於吊扣牌照部分，即不生違反一行為不二罰 之問題。（至於前處分撤銷後，被告於105年7月14日 另就104年2月6日之違章行為裁罰，有無違反一行為 不二罰，乃另一問題。）然依前述，前處分既經被告 依職權撤銷，而溯及失其效力，則原處分核屬對原告 所有系爭車輛違規行為為第1次裁處，依交通部所發